綜合管廊“建不動”“不愿住”矛盾凸顯亟待加快打通地下管線高效管理“最后一公里”

推進城市地下綜合管廊（下文簡稱“管廊”）建設是解決地下管線事故頻發、保障城市安全運行的重要舉措。近年來，受管廊建設投資規模大、有償使用費標準高等因素影響，各地新建管廊熱情消退、建成管廊閑置等情況開始顯現。究其原因，其中關鍵在于管廊建設模式不成熟、成本分攤機制不健全、管理體制不完善。對此，應進一步優化管廊建設模式，改革有償使用費制度，完善管廊管理體制，充分釋放管廊的公共服務效能和社會效益，守護城市地下管線安全。

一、我國管廊建設運營現狀

（一）管廊投資建設規模增速放緩

現階段，管廊主要采取了政府和社會資本合作（PPP）為主、政府全額投資為輔的建設模式。根據《城市建設統計年鑒》，2016—2022年間，我國管廊累計投資額3445.46億元，累計建設地下綜合管廊長度由479.4公里快速增長為7093.95公里，年復合增速達147%。但近年來，全國管廊投資建設規模呈下降趨勢，2022年投資為294.7億元，新增長度為1638.46公里，同比分別下降56.2%和8%。

（二）地下管線入廊率較低

現階段，在全國已建成管廊中，管線平均入廊率僅接近30%。分地區看，各地管線入廊情況差異明顯。部分地區因使用需求低，且缺乏入廊協調機制，入廊情況較差；部分地區因使用需求迫切，如廈門市管線單位為減少臺風、暴雨等自然災害造成的損失，其入廊積極性很高。分管線看，由于水、電、通信等管線涉及綜合管廊周邊居民日常生活，且這類管線布置比較靈活，不易受管廊縱橫斷面變化限制，入廊里程和入廊率均較高；燃氣管線受安全性等因素限制，實際入廊里程和入廊率較低。

（三）有償使用費制度難落地

目前，管廊有償使用費執行“一廊一費”和“一城一價”模式，收費標準原則上由管廊建設運營單位與入廊管線單位協商確定。對暫不具備供需雙方協商定價條件的管廊，可實行政府定價或政府指導價。然而在實踐中，我國已建成管廊中大部分地區尚未正式收費，相關費用完全依靠政府補貼或管廊建設運維企業墊資。部分地區雖然執行了管廊有償使用費制度，但收取的費用難以覆蓋成本并獲取合理利潤。

二、主要問題

（一）建設模式不成熟

一是規劃不足。個別城市脫離實際，為按時完成建設指標，在規劃分析論證不足的情況下盲目開工建設，導致管廊建成后出現布局不合理、規模過大等。二是施工技術預制化不足。當前各地管廊項目多為斷面較大的干支混合型管廊，施工方式多采用傳統明挖現澆技術，工期較長、造價較高，且不適用于狹窄的老城街道，影響小、周期短的預制化施工技術有待創新。三是與其他地下工程協同不高。各地管廊只把管線單位需求考慮在內，與軌道交通、地下停車場等地下工程銜接整合較少，推高了綜合管廊的建設成本。

（二）成本分攤機制不健全

一方面，目前的分攤模式主要考慮在各管線單位間分攤，未明確將政府列入其中，忽視了管廊本身作為城市基礎設施給全社會帶來的外部效益；另一方面，管線單位對收費標準的測算方法存在較大爭議。以供水管線為例，由于供水管線的管徑大，分攤的有償使用費也大，但供水、供熱公司收益往往不如占用管廊空間小、經營利潤高的電力、通訊等公司。

（三）管理體制不完善

一是上位法缺失。目前，我國各地均以規范性文件出臺管廊收費的參考標準，但實際執行力很低，管線單位在管廊收費問題上能拖就拖，“無法可依”“無法可究”造成不交費、少交費等亂象。二是管理主體缺失。管廊建設涉及管線單位主體多，不同管線單位對管廊需求差異較大，由于缺乏統一的管理機制和管理機構，導致各類管線入廊或維護時容易產生矛盾，降低了管線單位對管廊的認可。三是管廊所有權存在爭論。對管線單位而言，入廊費僅代表其獲得了對管廊的使用權，而不是所有權，管線單位普遍認為自身權益缺乏相應的法律保護，影響管線入廊工作的推進。

三、政策建議

（一）優化管廊建設模式

一是加強立項審查。加強對管廊項目的立項審查，要充分結合當地經濟發展實際、城市特點等因素，控制管廊艙面數量和斷面尺寸，合理布局管廊建設。二是科學編制管廊建設規劃。加強對管廊建設的統籌規劃，將管廊建設與同區域的城市軌道交通、地下綜合體等大型地下工程同步進行，降低地下管廊的建設初期投入成本，并利用其他設施的收益彌補管廊建設成本。三是推廣預制拼裝技術應用。推進管廊主體結構構件標準化，推廣預制拼裝技術應用，降低管廊建設的施工成本，提高施工效率。

（二）改革管廊有償使用費制度

一是明確政府及有關管線單位的分攤比例。管廊具有的“準公共品”特征決定了政府必須作為管廊建設的出資方之一，要充分結合地方政府、管線單位實際，明確政府及各有關單位在管廊建設、運行維護的分攤比例，避免建成后各管線單位拒繳有償使用費的矛盾。二是將有償使用費納入定價成本。以“使用者付費”為導向，將部分管廊成本轉移到用戶端，明確管線單位繳納的有償使用費可依法納入企業成本的比例，在終端價格中體現管廊的建設和運營成本，打通管廊成本分擔全鏈條。三是優化特許經營模式。管廊是百年工程，對于已經采取PPP模式建設的存量管廊，可探索延長特許經營期，降低有償使用費標準，提升管線單位成本分攤能力。

（三）完善管廊管理體制

一是提高管廊的立法層次。出臺效力層級較高的專項法律、行政法規或部門規章，為管廊建設、項目公司運營收費、管線單位入廊提供法律依據。二是健全管廊建設運營的實施細則。應從法律法規上明確各主管機構職能，建立相關部門合作和銜接機制，明確管廊的規劃、建設、收費、運營、監管等基本內容。三是加大監督指導力度。有關主管部門要進一步加強對管廊規劃、管線入廊、有償使用費制定等方面的監督指導，抓好政策落實。

（作者為國家發展改革委價格成本和認證中心助理研究員）