駐村干部何以影響鄉村治理？

DOI：10.16326/j.cnki.1008-7168.2024.04.004

收稿日期：2024-04-10

基金項目：

國家自然科學基金青年項目“雙系統視角下突發公共衛生事件公眾風險感知及應對行為演化研究”（72004078）。

作者簡介：

吳金興（1993—），男，南開大學周恩來政府管理學院博士生。

摘 要：

駐村幫扶制度是新中國成立以來重要的制度性安排，也是現階段實施鄉村振興戰略的重要工作機制之一，其在實踐中展現的駐村干部差異化影響成為學術界和實務界的重要議題。“外部整合—內部賦能”分析框架將駐村干部和村干部所形成的混合型組織分為四種類型：全面包辦型、協同治理型、無為而治型和無所作為型。對M省Y縣的案例比較分析表明，強化駐村干部的資源整合能力和村干部的帶動發展能力是鄉村振興背景下駐村幫扶的可靠路徑。協同治理型是駐村幫扶的理想進路。對此，需要完善干部選派機制、規范干部日常管理、加強駐村過程管控，以實現融入機制、整合機制、培育機制的緊密銜接，進而助力鄉村振興的全面推進。

關鍵詞：鄉村治理；駐村干部；鄉村振興；混合型組織

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2024）04－0033－11

一、問題的提出

駐村幫扶制度是新中國成立以來重要的制度性安排，也是現階段實施鄉村振興戰略的重要工作機制之一，旨在推動鄉村治理現代化、推進鄉村振興戰略。黨的二十大報告指出，“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”［1］。2021年，黨中央辦公廳印發的《關于向重點鄉村持續選派駐村第一書記和工作隊的意見》提出“合理調整選派范圍，優化駐村力量，拓展工作內容，逐步轉向全面推進鄉村振興”“注意處理好加強外部幫扶與激發內生動力的關系，形成整體合力”等對新時期干部駐村的總體要求。加強“駐村幫扶制度”是實現鄉村振興資源優化配置、強化鄉村振興政策執行能力的重要手段［2］。在脫貧攻堅時期，大規模選派駐村干部是消除絕對貧困、打贏脫貧攻堅戰的重要經驗。然而，現有研究更多關注駐村干部對鄉村治理的“資源式”“壓力式”“嵌入式”“代理式”影響，較少關注鄉村振興背景下駐村干部對鄉村治理影響的復雜性與動態性［3］，由此限制了對“駐村干部何以影響鄉村治理”這一議題的深入分析。

本文基于混合型組織理論視角，提出“外部整合—內部賦能”分析框架：外部整合指的是駐村干部的資源整合能力及意愿；內部賦能指的是村干部的帶動發展能力及意愿。依據這一分析框架，可以將駐村干部與村干部形成的混合型組織劃分為四種類型，分別為全面包辦型、協同治理型、無為而治型和無所作為型。本文采取了多案例比較的研究方法，原因在于：單個案例更容易陷入“自我論證”的怪圈，即用同一個案例先行提出理論框架，再用其對框架進行檢驗［4］；多案例比較分析不僅具有“復制邏輯”，還有助于識別潛在的因果關系，提高案例研究的外部效度，使研究結論更具普適性、穩健性和精煉性［5］。

在案例選擇方面，本文選擇Y縣鄉村振興的具體實踐為經驗對象。Y縣在鄉村振興戰略實施過程中，取得了顯著成效，涌現出豐富的混合型組織，提供了較好的實踐場景。Y縣于2012年被列為省級扶貧開發工作重點縣，下轄171個行政村，其中貧困村40個，占比高達23.4%，但其在2018年率先“摘帽”，多次獲得中央和省級獎勵。隨著鄉村振興戰略的實施，Y縣農業總產值2020—2022年的年均增速近6%，居全市第2位，2021年農村居民人均可支配收入比2020年增長近8.7%，居全市第1位。盡管取得了以上較為突出的業績，Y縣的鄉村振興工作卻呈現了同一時間截面上的多樣性、時間序列上的被動性。為更好解剖“麻雀”并在此基礎上形成普遍性認識，研究者從2019年開始與Y縣保持密切聯系，并且于2021年9月—11月在當地開展實地調研。在此期間，筆者對當地參與駐村幫扶的工作人員、村民和村干部等49人進行了多輪半結構化訪談、焦點小組討論，形成了豐富的田野觀察記錄。同時，研究者獲取了地方政府關于駐村幫扶的一系列一手文件資料，包括政府正式文件、政府辦公文件、村內部資料和駐村干部工作記錄等。本研究所使用的不同來源的資料能夠進行三角驗證，確保研究結論的真實性。

二、文獻綜述與分析框架

（一）駐村干部與鄉村治理

駐村幫扶制度主要指從各級機關優秀年輕干部、后備干部，國有企業、事業單位的優秀人員和以往因年齡原因從領導崗位上調整下來、尚未退休的干部（有農村工作經驗或涉農方面專業技術特長的優先）中選派人員到行政村或自然村開展幫助村級工作的制度。我國的駐村幫扶制度起源于20世紀50年代初期的“包村制”或“干部下鄉制”。駐村幫扶制度旨在提升國家治理效能，實現政府官員與基層群眾之間的緊密聯系，是中國共產黨自成立以來形成的一種重要工作機制。在實踐操作中，駐村幫扶制度在加強基層組織建設、維護基層社會秩序、推動鄉村經濟發展等方面起到了不可忽視的作用。2015年，中共中央組織部等部門發布《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》，首次明確駐村第一書記的選派范圍、考核標準以及主要職責任務。2021年，中共中央辦公廳印發《關于向重點鄉村持續選派駐村第一書記和工作隊的意見》，強調駐村干部應根據全面推進鄉村振興、鞏固拓展脫貧攻堅成果任務，既要做好建強村黨組織、推進強村富民、提升治理水平、為民辦事服務等方面工作，還要注意處理好加強外部幫扶與激發內生動力的關系，形成整體合力。中央通過以上制度性安排賦予了駐村干部權責，旨在通過他們貫徹中央意志、維護中央權威，確保國家治理和基層治理的有效銜接。

對于駐村干部如何影響鄉村治理，學術界分別從“資源論”“壓力論”“嵌入論”“代理論”視角進行探討。第一，“資源論”認為駐村干部對鄉村治理的影響主要取決于派出單位的資源供給。由于派出單位行政等級、政策支持和經濟實力的不同，駐村干部對鄉村治理的影響存在顯著差異［6］。選派的駐村干部往往來自同一單位，類似于田徑比賽中的接力，他們的目標大體是一致的，可以稱為“接棒治理”。這一制度安排一定程度上拉大了村莊之間的治理差距［7］。第二，“壓力論”認為駐村幫扶是黨和國家的“政治任務”，是壓力型體制下的工作機制。這種頂層設計所產生的壓力驅動，具有權力向上集中和責任向下傳遞的特點［8］。由于自上而下的考核與問責，駐村干部及其派出單位與當地政府、村莊一起形成了以完成上級制定的指標為共同目標的工作團隊［9］，不得不向村莊投入大量資源［10］。在此過程中，部分駐村干部為了追求“短、平、快”的治理績效，可能直接干預具體事務，這樣不僅沖擊了村民自治的完整性，還造成了治理主體權責失衡、權力沖突等問題［11］。第三，“嵌入論”認為駐村干部的作用是將國家權力嵌入基層治理中，并形成政府與社會互動的“中介”［12］。在鄉村發展過程中，駐村干部能夠參與資金引入、產業規劃、技術支持等環節［13］，從而推動產業項目落地，帶領村民脫貧致富，這不僅有助于增進政社互動，還能推進村莊資源的再分配［14］。第四，“代理論”認為駐村干部被派出單位、基層政府、社會力量賦予各種角色，具有相對中立代理人的身份。一方面，基層政府以“委托—代理”的方式，讓駐村干部代理實施鄉村治理工作［15］。另一方面，由于文化水平高、社會資源廣、溝通能力強且利益和關系在村莊之外，相對中立的駐村干部更容易獲得村民的支持［16］。

既有研究關注駐村干部的個體因素（個體特征、社會資本、人力資本）和組織因素（單位層級、政策支持、資源支持），并對其進行了詳細論述［17］，但仍存在兩方面不足。一是較少關注駐村干部對鄉村治理影響的復雜性與動態性，還需要更為綜合性的分析框架。二是雖然一部分研究考慮到駐村干部給鄉村治理帶來的差異化影響，但缺少鄉村振興背景下的實證研究。

（二）分析框架

如何理解駐村干部對鄉村治理的差異化影響？混合型組織是重要的理論基礎。混合型組織（hybrid organizations）是一種跨越不同制度邊界、兼具多種組織特征、混合多種相互競爭的組織核心元素（包括組織成員）的組織形態［18］。作為一種新的組織形態，混合型組織在回應社會多元需求、綜合利用多方資源和解決社會復雜問題方面具有獨特優勢［19］。但是，一些研究發現混合型組織存在一定局限。由于包含不同的制度邏輯、不同的組織特征、不同的組織成員，混合型組織不僅需要應對外在制度壓力，還需要解決內部組織成員的矛盾或者緩解緊張關系，因而其治理績效呈現差異化特征［20］。

一些研究認為，扶貧工作隊具備鮮明的科層制“色彩”，更接近科層組織的日常運作，但由于工作隊成員的混合性與傳統的科層組織有所差別，因此其可以被視作運動式治理向常態化治理轉變的中間形態，也可以被界定為“混合科層組織”［21］。相較于扶貧工作隊，鄉村振興背景下駐村工作隊具有一定獨特性。首先，相較于扶貧工作隊，鄉村振興工作隊更加接近混合型組織。鄉村振興工作隊的工作場域在鄉村，而鄉村是基層自治組織，因此鄉村振興工作隊并不屬于科層組織的范疇，而是上級政府選派的“臨時機構”，具有混合型組織的特征，面臨更加復雜的治理情境［22］。其次，兩者混合程度不同。如前所述，扶貧工作隊成員通常來自固定單位，工作隊成員混合程度較低。由于鄉村振興背景下工作任務更加復雜，鄉村振興工作隊成員的來源更加廣泛。例如，Y縣鄉村振興工作隊成員均來自不同單位，他們的“混合”不能被簡單視作“混合科層組織”，而是更接近混合型組織。再次，兩者混合對象不同。在鄉村振興背景下，由于派出單位和基層政府資源支持有限，為了完成鄉村振興任務，駐村干部需要村兩委和村民共同支持，而獲得支持的前提就是駐村干部需要與村干部形成“利益共同體”，發揮村干部的能動性，促進鄉村需求與外部資源的有效對接［23］。最后，鄉村振興工作存在混合的“條條關系”，即自上而下設置的“指揮部—工作組—工作隊”。駐村干部不僅在村內兼任職務，還可能在當地黨委政府部門兼任職務。由以上分析可知，鄉村振興工作隊更加貼近混合型組織，這也導致其在運行過程中面臨更加復雜的治理情境。

借鑒上述研究思路，本研究為了分析駐村干部對鄉村治理影響的復雜性和動態性，對鄉村振興背景下駐村干部與村干部所形成的混合型組織進行重新概念化，并有針對性地提出外部整合和內部賦能分析維度。

1.外部整合：駐村干部資源整合能力及意愿

外部整合維度指的是駐村干部的資源整合能力及意愿，主要包括如下三種類型。一是制度整合能力。推進鄉村振興工作的關鍵在于制度保障，這意味著不僅需要在宏觀層面進行頂層設計，還需要各級地方政府出臺相應的配套制度措施。但更為關鍵的是，駐村干部能夠對多種制度進行“拆包”，并選取合適的制度資源進行“再打包”，將其應用到鄉村振興具體工作中，這也被稱為制度整合能力。二是資本整合能力。駐村干部的自身資本稟賦，包括派出單位支持、社會關系網絡和自身人力資本等，可以為鄉村發展提供支持［24］。駐村干部的資本整合能力是指爭取資本、利用資本和盤活資本的能力。三是觀念整合能力。農村社會是熟人社會，村民與村民之間有著地緣和血緣的關聯，各類地域性風俗仍在他們之間占據重要地位。駐村干部整合觀念，在與村民交流的過程中將自身的認知、觀念、行為習慣等思維方式嵌入鄉村社會，從而潛移默化地影響村民的認知、觀念和行為。

2.內部賦能：村干部帶動發展能力及意愿

內部賦能維度指的是村干部帶動鄉村發展的能力及意愿，主要包括三種能力。一是結構賦能能力。結構賦能能力指的是村干部發揮主體作用的能力。村干部是鄉村治理的內生性力量，有助于鄉村自治組織發揮作用，是推動鄉村振興工作、優化鄉村治理結構、發揮村民主體作用的重要保障。二是資源賦能能力。一般來說，村干部掌握著一定的有利于鄉村發展的政治、社會和經濟等方面的資源。資源賦能能力指的是村干部運用資源的能力，如村干部動員相對富裕的村民或在外經商的村民為本村發展出力的能力。三是自主賦能能力。村干部自身的認知觀念、行為習慣和工作理念等特征構成其自主賦能能力，有助于推動村民在村內事務中發揮自主作用，提升村民干事創業的效能感，從而為鄉村發展提供自主動力。

本文根據外部整合和內部賦能的不同組合，將混合型組織進一步類型化。如圖1所示，其縱軸代表駐村干部的資源整合能力及意愿；橫軸代表村干部的帶動發展能力及意愿。混合型組織可以由此被分為四種類型。

全面包辦型。基于駐村干部較強的資源整合能力及意愿和村干部較弱的帶動發展能力及意愿，形成全面包辦型。在這種混合型組織中，雖然駐村干部積極從外部整合各種資源進村并占據主導地位，但村干部的帶動發展能力及意愿較弱，甚至產生負面影響，導致鄉村振興出現“推而不動”的困境。

協同治理型。基于駐村干部較強的資源整合能力及意愿和村干部較強的帶動發展能力及意愿，形成協同治理型。在這種混合型組織的理想類型中，駐村干部能夠積極整合自身資源，精準對接村民需求。同時，村干部具有較強的帶動發展能力及意愿，能夠與駐村干部形成良性互動，不但能與駐村干部合力完成鄉村振興任務，還能夠促進鄉村可持續發展，是鄉村振興的理想“樣板”。

無為而治型。基于駐村干部較弱的資源整合能力及意愿和村干部較強的帶動鄉村發展能力及意愿，形成無為而治型。在這種混合型組織中，駐村干部不僅難以整合各種資源，還可能為了在考核壓力下急于干出成效而過度依賴村干部的帶動發展能力，導致村干部“大包大攬”。盡管村干部的這種“大包大攬”可能會在短時間內產生一些“成績”，但需要注意的是，這些成果很有可能會因為缺乏外部資源的參與而變成“曇花一現”。

無所作為型。基于駐村干部較弱的資源整合能力及意愿和村干部較弱的帶動發展能力及意愿，形成無所作為型。在這種混合型組織中，駐村干部的態度較為消極，與村干部缺乏有效溝通，難以形成合力。同時，村干部帶動發展能力及意愿較弱，可能反對駐村干部的想法、做法，從而引起不必要的“內耗”，不僅導致難以完成鄉村振興任務，還容易讓鄉村陷入發展停滯，錯失發展機會。

三、案例呈現：M省Y縣四個村的鄉村振興實踐

本部分將對M省Y縣甲村、乙村、丙村、丁村的鄉村振興實踐進行多案例分析，通過描述四位駐村干部（參見表1）工作中的幾個片段，探討駐村干部何以影響鄉村治理。

（一）全面包辦型：Y縣甲村

甲村位于Y縣東北部的山區，平均海拔400米。甲村工作隊彭隊長是M省團省委的副處級干部，他能調動和爭取較為豐富的資金項目。但是，他剛到甲村時的工作并不順利。

“我是2021年6月作為選派干部到村任職的，剛下來的時候就謀劃了一些發展思路，但當時與村干部溝通的時候遇到不小阻礙。表面上，村里老書記答應得好好的，但回去后根本不落實。后來我了解到，他本人工作能力欠缺，仗著自身在村內、宗族的影響力，總想著‘吃拿卡要’，對上級安排的任務是能推則推，既沒責任心也沒積極性。雖然我行政級別比較高，但村里人對級別是沒什么概念的，在這個熟人社會，宗族勢力和個人影響力決定了在村內的話語權。”（訪談記錄：20210916PKL-Y縣甲村駐村工作隊隊長PKL①）

甲村的主要產業是旗幟廠。旗幟廠廠長是甲村本地人，過去曾在外辦廠。2016年扶貧車間建成后，甲村村干部將其招募回來，并許諾了租金、土地使用等方面的優惠政策。然而，在企業規模和訂單不斷增加的發展態勢下，旗幟廠的規模已不能滿足訂單需求，因此旗幟廠需要新的場地進行擴建擴產。此前，旗幟廠廠長雖然通過村干部跟上級政府進行了多次溝通，但由于鄉鎮建設用地指標緊缺，均以失敗告終。2021年，由于生產實在受限，旗幟廠廠長準備將旗幟廠整體遷往隔壁鄉鎮工業園區。彭隊長得知消息后，多次登門拜訪，了解企業需求。為了留住旗幟廠，彭隊長將相關情況報送給M省團省委。最終，團省委與省自然資源和規劃廳溝通協調，幫助旗幟廠獲批了6畝建設用地。

彭隊長充分利用自己背后的外部資源，有效帶動了鄉村發展，因此得到群眾的支持，也導致村干部在村里的合法性不斷衰減。為此，村干部在工作態度上更加不配合。在此情況下，彭隊長把增強黨組織戰斗力作為主要“抓手”。

“于是我從村兩委中挑選了一位年輕的退伍士官作為新書記候選人，向上‘講明利害’，爭取了鄉鎮黨委的支持，向下積極走訪，做通了群眾工作，最終通過去年的換屆選舉，平穩地組建了新的黨組織班子。他們去做具體工作，我就能安心向上面爭取資金項目了。”（訪談記錄：20210916PKL-Y縣甲村駐村工作隊隊長PKL）同時村干部因積極利用彭隊長的外部資源，也使得群眾對其工作的信任度大幅上升。

在群眾支持度和滿意度方面，甲村的村民對駐村干部有著較高的評價。在處理村內日常事務時，彭隊長對村民時常采取“親人”的稱謂，以此來消除“官”（公職人員）與“民”（村民）之間的距離感。

（二）協同治理型：Y縣乙村

乙村是漢族和少數民族雜居的典型山區村莊，平均海拔700米以上。閉塞的交通區位限制了村莊發展步伐，村內基礎設施建設滯后、公共服務項目配置不全且分布失衡。乙村工作隊吳隊長是副科級領導干部。雖然吳隊長行政級別不高，但兼任行政部門下屬分公司的總經理。乙村曾是名副其實的“空殼村”“省級貧困村”。自2016年以來，乙村黨支部連續三年被上級鎮黨委評定為“軟弱渙散的基層黨組織”，該村直到2018年才退出貧困村。2021年，該村集體經濟收入達到160.7萬元，相較2020年、2019年分別提升了80.3萬元、130.5萬元，其經濟收入增長速度連續兩年位列Y縣第一。談及村集體經濟收入為何能在全市名列前茅，吳隊長認為基層黨組織的建設為鄉村振興提供了堅實保障。“2020年11月，工作隊協助乙村吸納多方人才，以政治可靠、能力突出、作風過硬為標準組建兩委新班子，充分發揮駐村工作隊與村干部的‘雙幫帶’作用。工作隊發揮理論知識豐富等優勢對村干部進行‘傳幫帶’，村干部發揮基層經驗豐富、群眾工作方法技巧多等優勢對駐村工作隊進行‘傳幫帶’，二者取長補短，同頻共振，把黨的政治優勢、組織優勢轉化為推動鞏固拓展脫貧攻堅成果的‘紅色引擎’。”（訪談記錄：20210926YCK，Y縣乙村村干部YCK）

乙村駐村干部把自己形容為村莊發展的“協作者”。“我們樂于向上級爭取項目和資金，但企業講究市場效益，重要的是發掘村里的致富能人用活這筆錢，讓‘輸血’變成持續的‘造血’，乙村村干部就是這樣一批人。尤其是乙村書記，有一定政治資源，他的兩個哥哥是省、市政府部門的領導。之前他辦的企業效益非常好，每年回來進行許多慈善捐贈……他在村里口碑也很好，后來鎮黨委書記做了很多工作才把他請回來做村書記。”（訪談記錄：20210926WDA，Y縣乙村工作隊隊長WDA）

乙村的鄉村發展成果，不僅源于駐村干部帶來了豐富的資金項目，還得益于駐村干部協助村委會成立了村級合作社。乙村合作社吸納村集體資金，以生產需求為導向開展經營服務，通過市場化運營，實現農民增收、農業增產、集體資產增值。2019年，合作社升級為合作社有限公司，實行“四方融資”，即由村委會持股35%以上、鎮級供銷社持股35%左右、合作企業持股20%左右、自然人持股不高于10%。合作社公司讓村集體“三資”（村集體資金、資產、資源的統稱）能夠有效融入市場之中，大幅提升市場競爭力。

調研發現，駐村干部和村干部本著共商共謀、發揮特長的原則，進行合理的分工協作。并且，村民對于駐村干部和村干部的整體評價均較高。吳隊長持有“只有得到村民認可才能了解真實情況”的觀念，主動了解村民的真實訴求，幫他們逐步解決生活中的問題。例如，他經常到村民的荒地種菜、幫助村民養雞養鴨等。這在對吳隊長的訪談中也有充分的體現。

“賴某某是村里一名單身中年男人，是大家公認的懶漢。村干部們也不想管他的事情，后來吳隊長跟他深入接觸，發現他性格風趣幽默，而且對直播感興趣，于是吳隊長手把手教他使用直播軟件，幫其成為一名小主播，賴某某家里經濟條件逐漸改善了。”（訪談記錄：20210927HGT，Y縣乙村村民HGT）

（三）無為而治型：Y縣丙村

丙村位于Y縣某工業園區附近，獲得過省級美麗鄉村等多項榮譽稱號。工作隊曾隊長是Y縣縣委組織部的副科級非領導干部。近年來，通過入股光伏、貿易、食品、塑料、釀酒、建材等村級企業，丙村集體經濟收入穩步增長。

“丙村集體經濟的壯大，主要得益于村里依托產業園區這個優勢。丙村采取‘龍頭企業+合作社+農戶’的發展模式，通過合作社入股十余家村級企業，每年能獲得可觀的收益，加上村兩委和致富能人的帶動，村里各項產業運行得都還不錯。尤其是村兩委班子成員比較年輕，村書記才30多歲，干事創業勁頭足，能調動大家積極性，使所有人全身心投入到工作中來。他們是帶動村莊發展的‘主力軍’，工作隊更多站在‘幕后’，為村莊發展服務奉獻。”（訪談記錄：20211007ZXM，Y縣丙村駐村工作隊隊長ZXM）

值得注意的是，丙村合作社的發展方式與乙村并不相同，這不僅體現在合作社與企業的股權占比上，還體現在駐村干部對產業發展的介入程度上。在翻看工作總結和臺賬時，我們發現，工作隊直接給村里帶來的發展資金并不算豐厚。駐村干部的日常工作主要是協助村干部抓好人才振興和組織振興工作，如聯系專家學者和技能人才在村里開展各類技能培訓，宣傳動員外出務工人員返鄉就業等。在調研中我們發現，不斷有村民到村干部辦公室咨詢業務，反而駐村工作隊的辦公室較為冷清。駐村干部談道：“我們把上級要求的政策落實到位就行了，日常工作還得村干部去干，工作隊不能干預人家的具體事務。比如產業發展，我們只負責給建議，最后選定方向，還得由企業過來和村里談，他們覺得合適，能辦就辦了，我們不過多干預。”（訪談記錄：20211006KJL，Y縣丙村駐村工作隊隊員KJL）

（四）無所作為型：Y縣丁村

丁村駐村工作隊隊員來自Y縣三家不同的事業單位，其隊長是來自Y縣電視臺的副科級非領導干部張隊長。2021年，丁村村集體經濟收入26.6萬元，相比2020年、2019年分別下滑23.9萬元、63.8萬元。丁村的產業項目，現僅存一個扶貧養雞場。由于村集體資金并不充裕，丁村在扶貧養雞場的持股比例不高，每年只能獲得少量分紅。“我們三個本身就不在資源豐富的‘好單位’，選我們下來也是單位選不出人了，上級不給政策和資源，村干部之間也不和諧，根本找不到致富帶頭人。前兩年扶貧車間還有一個制衣廠，是靠政府協助簽訂校服訂單才同意過來的，但人家在外面還有其他廠房，也就上面來檢查的時候，找幾個貧困戶開動下機器，平常根本不在這生產。去年租賃合同到期了，這個村莊因位置偏僻，年輕人又少，也就很難找到合適的企業來搞生產經營。”（訪談記錄：20211008ZBL，Y縣丁村駐村工作隊隊長ZBL）

調研發現，丁村是一個1300余人的小村，其外出務工人數約270人，青壯年勞動力幾乎全部外出，加之少數民族聚居，群眾矛盾較為突出，該村也是全區有名的上訪村。“前幾年那個村書記，號稱企業做得好，從村民那借了不少錢，許諾給人家高息，后來他生意出問題卷錢跑了，留下這個爛攤子，也留下了很多信訪難題。當時還是靠鎮里派干部下來，才臨時穩住了局面。”（訪談記錄：20211013WCH，Y縣丁村工所在鄉鎮副鎮長WCH）

駐村干部還與村干部有一定矛盾，造成工作上的互相推諉。“村干部之間也有矛盾，開大會好多人都不來，有時候我在主席臺上坐著，村書記生怕我搶了他的風頭奪了他權。那兩個隊員快退休了，也不想摻和到這些矛盾糾紛里面。現在鄉村振興過渡期，村里主動發展的意愿不強，上級檢查考核任務也不重，我們就干脆‘躺平’了。”（訪談記錄：20211008ZBL，Y縣丁村駐村工作隊隊長ZBL）

四、案例比較分析

為了更清晰地對案例進行比較分析，表2匯總了四個案例的鄉村治理影響因素以及類型。本文采取回歸案例的原則，對案例的賦值以事實為依據，用“+”表示存在的影響因素，用“-”表示較弱或者缺乏的因素。

協同治理型是鄉村振興實踐的理想類型，它不僅可以發揮駐村干部的資源整合能力，還可以發揮村干部的帶動發展能力，進而創造“1+1>2”的合力效應。

（一）融入機制：協同治理型的前提條件

與其他類型相比，協同治理型的最大特點就是駐村干部與村干部（村民）能夠展開良性互動，并在促進鄉村發展上形成合力。如前所述，鄉村振興背景下駐村干部的派出單位構成較為復雜。與在派出單位相對單一的角色相比，駐村干部面臨的是鄉土社會和相對復雜的鄉村事務。然而，鄉土社會是自成一體、封閉運轉的社會，容易對以駐村干部為代表的外部力量產生排斥。實際上，在精準扶貧階段，相當一部分駐村工作隊游離在鄉土社會之外。鄉村振興戰略給駐村干部提出了更高要求。駐村干部既要成為鄉村振興的引領者、政策法規的宣傳者，還要成為困難群眾的幫助者、產業發展的指導者。因而，駐村干部工作需要從以前的爭取上級資源支持為主轉變到同時需要爭取上級資源支持和處理鄉土社會的復雜關系，深度融入鄉土社會，以綜合利用其他社會主體的各種資源。案例分析發現，駐村干部能否融入鄉土社會，還取決于兩個條件：能否適應鄉村邏輯和能否辦好鄉村事情。

能否適應鄉村邏輯本質上反映了駐村干部思維邏輯與工作邏輯向鄉村邏輯的轉換。與科層組織運作邏輯不同，鄉土社會更多遵循的是鄉村邏輯，即通過“地方性知識”實現更有效治理。在推進鄉村發展過程中，駐村干部需要利用“地方性知識”建立起國家與村民之間的利益聯結和情感溝通，這不僅有助于增進良性互動，還能推進鄉村資源的有效分配，如乙村工作隊隊長就善于利用乙村村干部和村內能人的資源。辦好鄉村事情則要求駐村干部不僅要融入鄉土社會，還要將鄉村事情作為自己的事情去辦，如乙村駐村干部就經常找機會拉近與村民的距離，經常到村民的荒地種菜、幫助村民養雞養鴨等。這些行為看起來微不足道，卻能夠快速拉近駐村干部與村民的距離，增強村民對駐村干部的接受度和認可度。在獲得村民認可后，駐村干部合法性基礎不斷增強，對鄉土社會的影響力不斷提高，能為推進鄉村振興提供堅實基礎。

（二）整合機制：協同治理型的外部動力

國家力量的驅動是推進鄉村振興的必要條件。隨著現代化、城鎮化的不斷推進，我國鄉村地區不僅要推進農業的轉型升級，還要應對村民老齡化、鄉村空心化等一系列難題。我國大部分鄉村地區問題不能依靠鄉村自行解決，還需要國家的外力驅動。駐村干部作為國家與鄉村社會的“連接點”，不僅要積極向上級爭取“人”“財”“物”“政策”等資源支持，還要立足于鄉村地區特有的資源稟賦和內在優勢，整合利用這些資源來促進鄉村發展。

從混合型組織視角來看，駐村工作隊成員的混合性讓工作隊能夠整合的資源具有多樣性。基層政府還將部分村干部納入駐村工作隊統一管理，配合完成鄉村振興工作。混合型組織擁有強大的資源支持，但這也帶來了一定挑戰，它要求駐村干部將各種資源進行整合，形成合力，以更好發揮混合型組織的作用。一般來說，駐村干部的派出單位行政級別越高、幫扶資源越多，其所駐村的基礎就越薄弱。如Y縣共有171個行政村，其中重點幫扶村35個，上級政府按照省直屬單位、市直屬單位、縣直屬單位派駐比例5∶4∶1對其進行幫扶。省直屬單位和市直屬單位對重點幫扶村的派駐比例達90%，而兩者占Y縣對所有幫扶村的派駐比例僅約25%。這些重點幫扶村的工作隊隊長一般來自資源實力較雄厚的黨政部門，隊員則來自事業單位、國有企業等。由于“選優派強”是選派駐村干部工作的基本原則，各級政府更傾向于選派資源整合能力及意愿較強的干部，以利用其制度整合、資本整合和觀念整合等能力推進鄉村振興。但由于駐村干部的選派規模和范圍過于龐大，資源整合能力及意愿較強的干部本身就屬于稀缺資源。為了完成政治任務，在支持能力有限、選擇范圍受限的情況下，各級政府可能會派出資源整合能力及意愿較弱的人員作為駐村干部，其對于鄉村發展的推動力也相對較弱。例如，Y縣選派的駐村干部的數量占比最高，但干部們整體的資源協調和配置能力相對較弱，加之過多能力強的干部脫崗會對縣級政府運轉帶來不利影響，因此難以真正做到“選優派強”。

（三）培育機制：協同治理型的內部賦能

鄉村振興涉及政治、經濟、文化、生態等多項內容，是一項復雜的系統工程，難以依靠單一主體完成，需要多元主體協作。只有充分調動鄉村多元主體的積極性、主動性和創造性，鄉村振興才有可持續發展的動力，不至于“人走政息”。特別是對重點幫扶村，駐村干部不僅要保障村民的知情權和參與權，還要提高村民的基本能力，從而激發群眾參與鄉村發展的積極性。對乙村發展規劃的制定、許可和監督，不只是由駐村干部“拍板”決定的，而是由基層政府、村干部、村民共同協商決定的。例如，乙村工作隊隊長根據家族類型、居住區域、村民屬性、重點人群對全體村民進行分類分層，舉辦不同規模、不同類型、不同層次的座談會；利用黨建工作室搭建專門協商場所，優化了多元主體參與路徑，有效克服了過去村民大會決策方式的效率較低、反饋較慢、互動較差等問題；結合當地客觀實際，根據村民的發展需求對其進行分類指導和專項培訓，提高村民在鄉村振興中的技術能力；挖掘鄉村歷史、宗族文化、地域性文化等地方性知識，激發村民主動關注鄉村公共事務，而不再是被動性聽從安排。

從治理的角度看，向重點幫扶村選派資源整合能力及意愿較強的駐村干部是激發村莊內生動力、增強村莊發展可持續性的關鍵，也是協同治理的前提條件。但是，實現鄉村可持續發展不能僅僅依靠駐村干部，還需要提高村干部的帶動發展能力及意愿。村干部雖然不在公務員體制之內，但也不等同于普通村民。村干部處于鄉土社會關系網絡的核心位置，他們不僅對調解駐村干部與村民、村民內部的沖突有正面作用，還在提升村莊產業水平、增加村民收入和改善鄉村環境等方面起到重要作用。因此，駐村干部需要積極推動協商式參與，積極協調派出單位、基層政府、村兩委、村民、非營利組織、企業（項目參與方）等相關主體的利益，激發多方主體的積極性、能動性，促進鄉村需求與外部資源的精準對接，培育鄉村內在發展動力。

五、結論與展望

本文基于混合型組織理論，提煉“外部整合—內部賦能”分析框架，對M省Y縣進行案例比較分析。研究發現主要有以下三個方面。一是鄉村振興背景下駐村工作隊不僅要回應政治化、行政化的任務，還要回應村莊社會內部事務，對農村基層社會進行再動員。二是駐村幫扶作為一項政策工具，其目的是解決鄉村發展要素缺失、組織領導弱化、內生動力不足等問題。但由于鄉村治理主體的復雜性，駐村干部和村干部混合后形成了不同的混合型組織，對鄉村治理產生差異化影響。三是可以將這些混合型組織劃分為四種類型，即全面包辦型、協同治理型、無為而治型和無所作為型。四是協同治理型是理想的混合型組織，但需要實現融入機制、整合機制、培育機制的緊密銜接，方可實現駐村制度的有效運行和鄉村振興的可持續發展。

2024年中央一號文件指出，要優化駐村第一書記和工作隊選派管理，加強鄉鎮對縣直部門派駐機構及人員的管理職責，嚴格實行上級部門涉基層事務準入制度。當前國家正在積極推動鄉村振興與發展，大規模選派駐村干部是統籌政社力量、優化資源配置、縮小城鄉差距的有效方式，因此駐村干部仍將在一定時期、一定范圍內發揮重要作用。對此，本文提出以下政策建議。一是完善干部選派機制，優化駐村資源配置。要制定駐村干部選派測評量表和村莊發展需求清單，將駐村干部的性別、年齡、工作經歷、專業背景等綜合指標納入測評范圍，做到因村派人、因人選村。二是規范干部日常管理，堅持嚴管厚愛相結合。要制定駐村干部能力提升專項計劃，從農業經濟、民主治理、數字治理等方面組織駐村干部開展專項學習和交流研討，提高駐村干部的工作能力和整體素質。要增強駐村干部的工作保障，加強對資金、技術和人員方面的資源供給，為駐村干部提供心理輔導與咨詢服務。要加大對駐村干部的家庭關懷，給予駐村干部家屬福利待遇、評優評先傾斜、健康醫療優惠，解決駐村干部的后顧之憂。三是加強駐村過程管控，注重內生動力培育。要加強對鄉村振興項目的監管，杜絕不符合村莊發展實際、追求短期績效的項目。要注重培育鄉村主體力量，協助建設具有較強凝聚力的基層黨組織，培養一批優秀的致富帶頭人，促進外部力量和內部主體形成合力，這樣方能助力鄉村振興的全面推進。

誠然，本文還存在一定局限。首先，本文提出的分析框架以及四種類型，盡管為理解復雜現實提供了一種視角，但它們僅是對現實的初步刻畫。未來的研究可以在此基礎上進一步拓展和深化。其次， 對于駐村干部和村干部的特征歸納還不夠清晰。由于個體心理活動的復雜性， 本文對駐村干部資源整合意愿和村干部帶動發展意愿難以作細致分析。最后，盡管本文采用案例比較分析法揭示了駐村干部及其與村干部形成的混合型組織的一些共性特征，但由于研究方法的固有局限性和案例選擇范圍的有限性，因此所得結論的普適性仍有待驗證。未來研究可以在全國范圍內選取更多案例，擴大樣本量，從外部整合和內部賦能兩方面對駐村干部和村干部所形成的混合型組織進行大樣本分析，從而得出更為全面和深入的結論。

注釋：

①遵循學術管理規范，行文對所涉及的單位和工作人員信息作了技術處理。訪談記錄和編碼規則：8位數字為訪談日期，大寫英文字母為被訪者身份代碼。

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［責任編輯：李 堃］

How Do Resident Village Cadres Affect Village Governance？

—A Comparative Analysis on the Cases of Rural Revitalization in Y County

Wu Jinxing

（Nankai University， Tianjin 300350）

Abstract：

Since the establishment of the People’s Republic of China， the village assistance has been a vital institutional arrangement and a key working mechanism for the current rural revitalization strategy. The varying impacts of village cadres in practice have become a significant topic of interest in both academic and practical circles. The “external integration—internal empowerment” analytical framework categorizes hybrid organizations into four distinct types： comprehensive arrangement， collaborative governance， rule through non-action， and inaction. According to a comparative analysis on the cases of Y County in M Province， strengthening village cadres’ resource integration ability and ability to drive development is a consistent way to assist villages in the context of rural revitalization. Collaborative governance is identified as the ideal approach for village assistance. To achieve this， it is necessary to improve the cadre selection and assignment mechanism， standardize the daily management of cadres， and strengthen the process control of village cadres， in order to realize the close connection between assimilation mechanism， integration mechanism， and cultivation mechanism， and thus contribute to the comprehensive promotion of rural revitalization.

Key words：

rural governance， resident village cadres， rural revitalization， hybrid organizations