“全過(guò)程人民民主”走到家門口

“在家門口就能議國(guó)家大事。”在離北京人民大會(huì)堂直線距離1675公里的廣西壯族自治區(qū)柳州市三江侗族自治縣冠洞村，村干部石廣迪聽(tīng)到了村民這樣的說(shuō)法。

村民口中的國(guó)家大事，是指參與立法。

2019年11月，習(xí)近平總書(shū)記在考察上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)，首次提出“人民民主是一種全過(guò)程的民主”。

2020年，三江縣被確定為第二批全國(guó)人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)，也是目前國(guó)家級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)中唯一的民族自治縣。

目前，全國(guó)人大常委會(huì)法工委已設(shè)立45個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)。這些基層立法聯(lián)系點(diǎn)給立法機(jī)關(guān)提供了大量的意見(jiàn)，推動(dòng)人民有序參與國(guó)家立法，豐富了全過(guò)程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐。

不是一蹴而就的事

如何解釋“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”？2015年7月，上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道辦事處成為首批基層立法聯(lián)系點(diǎn)后，很快就遇到了第一個(gè)困難。

用長(zhǎng)寧區(qū)人大虹橋街道工委專職干部梁穎燕的話說(shuō)，“如果不知道聯(lián)系點(diǎn)是干什么的，根本就提不出意見(jiàn)”。

在征集立法意見(jiàn)前，虹橋街道干部走進(jìn)社區(qū)，先就如何解釋基層立法聯(lián)系點(diǎn)征集了一次民意。

有居民畫(huà)了幅漫畫(huà)，后來(lái)被貼在基層立法聯(lián)系點(diǎn)展示廳墻上：一側(cè)是街道的標(biāo)志性建筑廣播大廈，另一側(cè)是人民大會(huì)堂，中間畫(huà)了座彩虹橋，一只鴿子嘴里叼著封信。

梁穎燕說(shuō)：“基層群眾對(duì)立法的意見(jiàn)建議，可以通過(guò)聯(lián)系點(diǎn)，直接帶到最高立法機(jī)關(guān)。”

當(dāng)然，設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)后，想充分傾聽(tīng)民意也不是一蹴而就的事。

2020年7月，廣東省江門市江海區(qū)人大常委會(huì)被確定為全國(guó)人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)。

聯(lián)系點(diǎn)工作人員李艷華說(shuō)，工作剛起步時(shí)，因人大常委會(huì)辦公地設(shè)在機(jī)關(guān)大院，“老百姓沒(méi)地方發(fā)表意見(jiàn)”。而在微信公眾號(hào)發(fā)布征求意見(jiàn)的通知，一般只有幾十個(gè)閱讀量，反饋人數(shù)經(jīng)常為零。

通過(guò)實(shí)踐，她得出結(jié)論，涉及切身利益的法律，群眾參與的積極性更高。因此方案制定尤為重要，需要根據(jù)法律法規(guī)草案或立法項(xiàng)目的特點(diǎn)，確定意見(jiàn)征集的對(duì)象、范圍、開(kāi)展方式等。

在江海區(qū)人大常委會(huì)征集對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）的意見(jiàn)時(shí)，討論很熱烈。這部規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的法律，涉及股東成員的資格認(rèn)定。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一是，不在農(nóng)村生活的農(nóng)村戶籍人口，是否能享受集體經(jīng)濟(jì)分紅。

這次意見(jiàn)征集活動(dòng)中，江海基層立法聯(lián)系點(diǎn)共收集到165條意見(jiàn)建議，經(jīng)過(guò)梳理，最終上報(bào)69條，推動(dòng)該法制定出臺(tái)，為更好發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、維護(hù)群眾合法權(quán)益提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

直報(bào)機(jī)制保證“原汁原味”

建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)是中共十八屆四中全會(huì)提出的要求。

2014年10月，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出：“健全向下級(jí)人大征詢立法意見(jiàn)機(jī)制，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度。”

一位參與起草《決定》的學(xué)者回憶，當(dāng)時(shí)秉持的重要觀點(diǎn)是“擴(kuò)大立法的民主性，讓立法聯(lián)系人民”，在起草文件時(shí)，要求從立法、執(zhí)法、法律監(jiān)督等角度，列出各地創(chuàng)新舉措。

2015年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道等地設(shè)立首批4個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)。

5年后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委又增設(shè)廣西三江侗族自治縣人大常委會(huì)等5家單位為基層立法聯(lián)系點(diǎn)。

三江縣人大常委會(huì)副主任邱陽(yáng)軍介紹，同三江縣競(jìng)爭(zhēng)的幾個(gè)縣市，“條件都比我們好”。之所以最終入圍，是全國(guó)人大常委會(huì)法工委領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研后，考慮到當(dāng)?shù)孛褡搴蛥^(qū)位特點(diǎn)。地處桂湘黔三省交界地帶的三江縣，是全國(guó)最早成立的侗族自治縣，也是侗族人口最多的自治縣。

三江縣基層立法聯(lián)系點(diǎn)授牌啟動(dòng)會(huì)上，再次強(qiáng)調(diào)了《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》中明確的直報(bào)機(jī)制。邱陽(yáng)軍解釋說(shuō)，所謂“直報(bào)機(jī)制”即在征集到意見(jiàn)、建議后，抄送一份給柳州市和廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)，但“不是征得同意后才上報(bào)，而是直報(bào)國(guó)家立法機(jī)關(guān)”。這樣的直報(bào)機(jī)制，可以保證把群眾訴求“原汁原味”反饋給國(guó)家立法機(jī)關(guān)作研究吸納的參考。

居民與立法“很親近”

曾擔(dān)任十二屆全國(guó)人大主席團(tuán)成員的朱國(guó)萍，多次受到習(xí)近平總書(shū)記接見(jiàn)。而在朱國(guó)萍工作了30多年的虹橋街道，總書(shū)記來(lái)考察調(diào)研時(shí)，曾與她三次握手，這讓朱國(guó)萍每每想起，都感到“很激動(dòng)、很難忘”。

最令她難忘的是第三次握手。“我個(gè)子比較小，總書(shū)記離開(kāi)社區(qū)時(shí)，我站在了隊(duì)伍后排，沒(méi)想到總書(shū)記穿過(guò)人群，專門來(lái)與我再次握手道別。”也正是這次握手之際，朱國(guó)萍又一次收獲了總書(shū)記的親切勉勵(lì)：“基層很重要。”簡(jiǎn)短的5個(gè)字猶如千鈞，也成為她日后始終牢記在心，并不斷向新一代社區(qū)干部、基層立法點(diǎn)信息員們傳遞的重要精神內(nèi)涵。

如今，虹橋街道古北社區(qū)市民中心作為“全過(guò)程人民民主”重大理念的首提地，也與另外17個(gè)站點(diǎn)一同組成了虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)的18個(gè)聯(lián)系站，遍布街道每個(gè)角落。

鄰里發(fā)生矛盾，以往社區(qū)干部都用兩種辦法解決：一種是用情，懇請(qǐng)老百姓給居委會(huì)干部“一個(gè)面子”；一種是用法，“上法院打官司”。“有了基層立法聯(lián)系點(diǎn)，現(xiàn)在我們通過(guò)老百姓參與立法來(lái)開(kāi)展普法宣傳，哪怕一家只有一個(gè)人來(lái)參與，哪怕只參與修改了一個(gè)標(biāo)點(diǎn)符號(hào)，但一傳十、十傳百，法律就能真正走近老百姓身邊，有力保障群眾權(quán)益。”朱國(guó)萍說(shuō)。

“派單”改“點(diǎn)單”

隨著全過(guò)程人民民主的提出，全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)聯(lián)系點(diǎn)工作有了進(jìn)一步的要求，“由立法中，向立法前和立法后延伸”。

2020年9月，反食品浪費(fèi)法（草案）尚未公開(kāi)征求意見(jiàn)，李艷華所在的廣東省江門市江海區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，就收到全國(guó)人大常委會(huì)法工委派去的制止餐飲浪費(fèi)調(diào)研任務(wù)。

調(diào)研提綱中列了3個(gè)問(wèn)題：本地區(qū)食品浪費(fèi)的基本情況，本地區(qū)防止食品浪費(fèi)的做法、經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題，對(duì)制止餐飲浪費(fèi)專項(xiàng)立法工作的意見(jiàn)建議。

最終，江海基層立法聯(lián)系點(diǎn)形成了15頁(yè)、共7000多字的調(diào)研報(bào)告。

在中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授馮玉軍看來(lái)，就體制機(jī)制而言，基層立法聯(lián)系點(diǎn)屬于立法制度，但從根本性質(zhì)的角度看，又帶有很強(qiáng)的基層治理和基層民主的屬性。

2022年，“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)”被寫(xiě)進(jìn)黨的二十大報(bào)告，具體章節(jié)在“發(fā)展全過(guò)程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”板塊中。

2023年，修改后的立法法明確了“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)”。馮玉軍認(rèn)為，寫(xiě)進(jìn)法律有助于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的合法化和規(guī)范化。

經(jīng)過(guò)近10年發(fā)展，眾多基層立法聯(lián)系點(diǎn)目前面臨一個(gè)共性的問(wèn)題：如何讓基層群眾對(duì)國(guó)家立法工作一直保持新鮮感，有很高的參與熱情？

三江縣的做法是，在當(dāng)?shù)氐貥?biāo)性廣場(chǎng)，將經(jīng)過(guò)比對(duì)被采納的意見(jiàn)建議和提出者照片張貼在宣傳欄，以鼓勵(lì)大家的積極性。邱陽(yáng)軍認(rèn)識(shí)的一個(gè)人，就拉著朋友到廣場(chǎng)看他提出的建議，“我有這水平的喔”。

全國(guó)人大也一改以往做法，從“派單”改為由各地“點(diǎn)單”。2024年初，全國(guó)人大常委會(huì)將立法計(jì)劃發(fā)給基層立法聯(lián)系點(diǎn)，由各地根據(jù)實(shí)際情況自行選擇。在邱陽(yáng)軍看來(lái)，這將更有針對(duì)性，真真切切地調(diào)動(dòng)老百姓參與立法工作的積極性。

（摘自《南方周末》）