“全過程人民民主”走到家門口

“在家門口就能議國家大事。”在離北京人民大會堂直線距離1675公里的廣西壯族自治區柳州市三江侗族自治縣冠洞村，村干部石廣迪聽到了村民這樣的說法。

村民口中的國家大事，是指參與立法。

2019年11月，習近平總書記在考察上海虹橋街道基層立法聯系點時，首次提出“人民民主是一種全過程的民主”。

2020年，三江縣被確定為第二批全國人大常委會法工委基層立法聯系點，也是目前國家級基層立法聯系點中唯一的民族自治縣。

目前，全國人大常委會法工委已設立45個基層立法聯系點。這些基層立法聯系點給立法機關提供了大量的意見，推動人民有序參與國家立法，豐富了全過程人民民主的生動實踐。

不是一蹴而就的事

如何解釋“基層立法聯系點”？2015年7月，上海市長寧區虹橋街道辦事處成為首批基層立法聯系點后，很快就遇到了第一個困難。

用長寧區人大虹橋街道工委專職干部梁穎燕的話說，“如果不知道聯系點是干什么的，根本就提不出意見”。

在征集立法意見前，虹橋街道干部走進社區，先就如何解釋基層立法聯系點征集了一次民意。

有居民畫了幅漫畫，后來被貼在基層立法聯系點展示廳墻上：一側是街道的標志性建筑廣播大廈，另一側是人民大會堂，中間畫了座彩虹橋，一只鴿子嘴里叼著封信。

梁穎燕說：“基層群眾對立法的意見建議，可以通過聯系點，直接帶到最高立法機關。”

當然，設立基層立法聯系點后，想充分傾聽民意也不是一蹴而就的事。

2020年7月，廣東省江門市江海區人大常委會被確定為全國人大常委會法工委基層立法聯系點。

聯系點工作人員李艷華說，工作剛起步時，因人大常委會辦公地設在機關大院，“老百姓沒地方發表意見”。而在微信公眾號發布征求意見的通知，一般只有幾十個閱讀量，反饋人數經常為零。

通過實踐，她得出結論，涉及切身利益的法律，群眾參與的積極性更高。因此方案制定尤為重要，需要根據法律法規草案或立法項目的特點，確定意見征集的對象、范圍、開展方式等。

在江海區人大常委會征集對農村集體經濟組織法（草案）的意見時，討論很熱烈。這部規范農村集體經濟的法律，涉及股東成員的資格認定。爭論的焦點之一是，不在農村生活的農村戶籍人口，是否能享受集體經濟分紅。

這次意見征集活動中，江海基層立法聯系點共收集到165條意見建議，經過梳理，最終上報69條，推動該法制定出臺，為更好發展農村集體經濟、維護群眾合法權益提供堅實的法治保障。

直報機制保證“原汁原味”

建立基層立法聯系點是中共十八屆四中全會提出的要求。

2014年10月，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯系點制度。”

一位參與起草《決定》的學者回憶，當時秉持的重要觀點是“擴大立法的民主性，讓立法聯系人民”，在起草文件時，要求從立法、執法、法律監督等角度，列出各地創新舉措。

2015年，全國人大常委會法工委在上海市長寧區虹橋街道等地設立首批4個基層立法聯系點。

5年后，全國人大常委會法工委又增設廣西三江侗族自治縣人大常委會等5家單位為基層立法聯系點。

三江縣人大常委會副主任邱陽軍介紹，同三江縣競爭的幾個縣市，“條件都比我們好”。之所以最終入圍，是全國人大常委會法工委領導調研后，考慮到當地民族和區位特點。地處桂湘黔三省交界地帶的三江縣，是全國最早成立的侗族自治縣，也是侗族人口最多的自治縣。

三江縣基層立法聯系點授牌啟動會上，再次強調了《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯系點工作規則》中明確的直報機制。邱陽軍解釋說，所謂“直報機制”即在征集到意見、建議后，抄送一份給柳州市和廣西壯族自治區人大常委會，但“不是征得同意后才上報，而是直報國家立法機關”。這樣的直報機制，可以保證把群眾訴求“原汁原味”反饋給國家立法機關作研究吸納的參考。

居民與立法“很親近”

曾擔任十二屆全國人大主席團成員的朱國萍，多次受到習近平總書記接見。而在朱國萍工作了30多年的虹橋街道，總書記來考察調研時，曾與她三次握手，這讓朱國萍每每想起，都感到“很激動、很難忘”。

最令她難忘的是第三次握手。“我個子比較小，總書記離開社區時，我站在了隊伍后排，沒想到總書記穿過人群，專門來與我再次握手道別。”也正是這次握手之際，朱國萍又一次收獲了總書記的親切勉勵：“基層很重要。”簡短的5個字猶如千鈞，也成為她日后始終牢記在心，并不斷向新一代社區干部、基層立法點信息員們傳遞的重要精神內涵。

如今，虹橋街道古北社區市民中心作為“全過程人民民主”重大理念的首提地，也與另外17個站點一同組成了虹橋街道基層立法聯系點的18個聯系站，遍布街道每個角落。

鄰里發生矛盾，以往社區干部都用兩種辦法解決：一種是用情，懇請老百姓給居委會干部“一個面子”；一種是用法，“上法院打官司”。“有了基層立法聯系點，現在我們通過老百姓參與立法來開展普法宣傳，哪怕一家只有一個人來參與，哪怕只參與修改了一個標點符號，但一傳十、十傳百，法律就能真正走近老百姓身邊，有力保障群眾權益。”朱國萍說。

“派單”改“點單”

隨著全過程人民民主的提出，全國人大常委會法工委對聯系點工作有了進一步的要求，“由立法中，向立法前和立法后延伸”。

2020年9月，反食品浪費法（草案）尚未公開征求意見，李艷華所在的廣東省江門市江海區基層立法聯系點，就收到全國人大常委會法工委派去的制止餐飲浪費調研任務。

調研提綱中列了3個問題：本地區食品浪費的基本情況，本地區防止食品浪費的做法、經驗和問題，對制止餐飲浪費專項立法工作的意見建議。

最終，江海基層立法聯系點形成了15頁、共7000多字的調研報告。

在中國人民大學法學院教授馮玉軍看來，就體制機制而言，基層立法聯系點屬于立法制度，但從根本性質的角度看，又帶有很強的基層治理和基層民主的屬性。

2022年，“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯系點”被寫進黨的二十大報告，具體章節在“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”板塊中。

2023年，修改后的立法法明確了“全國人民代表大會常務委員會工作機構根據實際需要設立基層立法聯系點”。馮玉軍認為，寫進法律有助于基層立法聯系點的合法化和規范化。

經過近10年發展，眾多基層立法聯系點目前面臨一個共性的問題：如何讓基層群眾對國家立法工作一直保持新鮮感，有很高的參與熱情？

三江縣的做法是，在當地地標性廣場，將經過比對被采納的意見建議和提出者照片張貼在宣傳欄，以鼓勵大家的積極性。邱陽軍認識的一個人，就拉著朋友到廣場看他提出的建議，“我有這水平的喔”。

全國人大也一改以往做法，從“派單”改為由各地“點單”。2024年初，全國人大常委會將立法計劃發給基層立法聯系點，由各地根據實際情況自行選擇。在邱陽軍看來，這將更有針對性，真真切切地調動老百姓參與立法工作的積極性。

（摘自《南方周末》）