長三角一體化示范區(qū)為何強調“整體政府”

近年來，各地在優(yōu)化營商環(huán)境中越來越強調“整體政府”理念。所謂“整體政府”，是針對部門主義、權力碎片化、功能碎片化等現象提出來的，旨在突破“一畝三分地”，進行區(qū)域內的部門功能整合，甚至跨區(qū)域的組織協同。

長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（簡稱“示范區(qū)”）建立以來，積極探索“不破行政隸屬、打破行政邊界”的條件下一體化體制機制，與整體政府理念高度契合。4年多來，示范區(qū)取得了一系列制度創(chuàng)新成果，也為我們提供了整體政府的重要實踐樣本。

“從各自‘房間’里走出來”

跨區(qū)域生態(tài)治理是一體化的重點和難點。通過一體化的治理協同和整體運籌，示范區(qū)打造了綠色發(fā)展的“樣板間”。

環(huán)元蕩岸線貫通工程是示范區(qū)首個跨域一體化項目。元蕩湖體水面積13平方公里，其中上海部分3.1平方公里、江蘇部分9.9平方公里。曾經的元蕩根據省界線用毛竹和網片分割開來，沿岸交通阻隔、野樹雜草叢生。

2020年，青浦區(qū)以示范區(qū)一周年國家現場會為契機，攜手吳江啟動實施了元蕩生態(tài)岸線整治，統(tǒng)一理念、標準，創(chuàng)新審批、推進機制，三期工程均實現當年立項當年完工。

2023年，元蕩實現23公里岸線的整體貫通，為跨域河湖水生態(tài)綜合治理、濱水景觀空間功能提升提供生動案例。建成后的元蕩青浦段“醉美郊野灣”碧波蕩漾、花草繁盛，與吳江段“智慧門戶灣”串聯成畫，成為“網紅打卡點”。

在環(huán)元蕩岸線貫通工程的基礎上，示范區(qū)進一步打造江南水鄉(xiāng)客廳。有關專家表示，之所以要建這個客廳，是要讓“長三角的家人們”從各自的“房間”里走出來，一起商量合作，解決矛盾，共同發(fā)展。

水鄉(xiāng)客廳位于兩省一市行政邊界交匯處約35平方公里范圍，曾是三地的邊緣，以前地雖近、路難通，事雖小、難協調，因此成了區(qū)域發(fā)展的洼地。

2023年5月，示范區(qū)發(fā)布水鄉(xiāng)客廳國土空間詳細規(guī)劃，這是全國首個跨省域國土空間詳細規(guī)劃。以往的詳規(guī)編制，都是由各地政府在自己的轄區(qū)內開展。水鄉(xiāng)客廳規(guī)劃創(chuàng)新性地提出了“五位一體，和而不同”的發(fā)展路徑。五位一體，即數字平臺、空間融合、要素覆蓋、項目銜接、成果表達五個“一體化”；和而不同，即在編制過程中兼顧地方發(fā)展的階段性差異和不同的訴求，統(tǒng)分結合，形成共同而又有區(qū)別的全域空間發(fā)展新路徑。

目前，水鄉(xiāng)客廳已經明確了一批項目。上海青浦、江蘇吳江和浙江嘉善各抒所長，分別打造研創(chuàng)古鎮(zhèn)、智造藍灣和數慧云巷。通過三大載體，實現高端會議、科創(chuàng)研發(fā)、水陸樞鈕等功能。

在一體化發(fā)展推動下，示范區(qū)河湖治理正在打破區(qū)域間的藩籬，從“各掃門前雪”向共商共建共享轉變。

一體化“法治紅利”

法治是最好的營商環(huán)境。示范區(qū)著力打造一體化的法治保障，使企業(yè)獲得“法治紅利”。

嘉善縣依托浙江省首創(chuàng)的營商環(huán)境律政聯合體，搭建祥符蕩“法治營商會客廳”，成立“優(yōu)化營商環(huán)境律政聯合體”首席顧問團。組建招商引資、知識產權、股改上市、風險評估、破產清算5大法律服務專家團，提供基礎、增值、進階三階層公共法律服務。組建商事調解專家?guī)欤苿由淌录m紛優(yōu)質、高效化解。

示范區(qū)統(tǒng)籌整合“雙隨機”抽查、“綜合查一次”等監(jiān)管方式，在“高新技術企業(yè)”中推行日常監(jiān)管執(zhí)法“一張清單”，為企業(yè)提供“菜單式”行政指導服務。上線“執(zhí)行和解監(jiān)管平臺”，篩選有一定履行能力的被執(zhí)行企業(yè)，積極促成執(zhí)行和解，通過放緩、分批、逐步等靈活執(zhí)行措施，實現企業(yè)自救雙贏，此案例成功入選全國法院助力中小微企業(yè)發(fā)展三大創(chuàng)新機制。

創(chuàng)新跨域司法合作。推進跨域行政執(zhí)法監(jiān)督協調機制，構建示范區(qū)行政執(zhí)法生態(tài)鏈、區(qū)塊鏈、監(jiān)督鏈“三鏈一體”，破解管轄不明、責任不清、標準不一等問題。建立跨域營商環(huán)境制度諫評模式，建設三地行政規(guī)范性文件線上政策庫，組建由三地法學教授、資深律師等構成的專家?guī)欤苿訉彶闃藴使沧R。運用視頻互研、交叉互審、文件評估、動態(tài)清理等方式，開展破除地方保護和行政性壟斷專項行動以及涉及營商環(huán)境行政規(guī)范性文件專項清理“云協作”。開創(chuàng)跨域公共法律服務供給格局，成立示范區(qū)知識產權保護法律服務聯盟，打造長三角法治人才高地。

打破要素流通壁壘

示范區(qū)著眼最大程度降低企業(yè)進入市場的制度成本，促進市場經濟要素在示范區(qū)內自由流動，探索建立促進各類要素自由流動的制度安排和區(qū)域投入共擔、利益共享的財稅分享管理制度，由點到面、由易到難，逐步打破跨省域要素流通壁壘，統(tǒng)一相關制度標準。

暢通人才流動。出臺《示范區(qū)外國高端人才工作許可證互認實施方案》，為用人單位提供辦事便利。修訂管理辦法，將吳江、嘉善的海外人才視同上海海外人才。對專業(yè)技術人才職業(yè)資格、專業(yè)技術職務任職資格、繼續(xù)教育學時等方面實行互認互準。

方便企業(yè)辦事。示范區(qū)針對兩省一市在企業(yè)登記條件、程序、方式等標準上存在的差異，探索統(tǒng)一企業(yè)登記標準，選擇企業(yè)登記事項中社會關注度最高、與企業(yè)關系最為密切的名稱、住所等事項為切入點開展改革，凸顯集聚效應。

探索財稅分享。示范區(qū)依托便捷跨區(qū)域涉稅事項辦理，在區(qū)內注冊經營的納稅人可在兩區(qū)一縣就近選擇辦稅服務場所，完成包括信息報告、發(fā)票辦理、信息查詢等共4類15個事項。建成界面、業(yè)務和功能標準統(tǒng)一的“長三角電子稅務局辦稅專欄”，實現16項征管服務和5項“一網通辦”措施。

構建一體化“雙碳”目標落實機制。示范區(qū)已制定“雙碳”工作指導意見，部署重點片區(qū)集中引領、重點領域分類示范、綠色低碳政策賦能、綠色低碳技術支撐等四大行動，加快打造綠色低碳示范園區(qū)。

示范區(qū)先行啟動區(qū)制定了產業(yè)準入標準，對新引進及盤活存量用地新引入的工業(yè)項目和研發(fā)總部項目，從產業(yè)契合度、環(huán)境友好度、創(chuàng)新濃度、經濟密度四個維度劃定底線和紅線，從源頭提升產業(yè)新增項目質量，加快推進產業(yè)向數字化、網絡化、智能化、綠色化發(fā)展。制定統(tǒng)一的企業(yè)投資項目核準目錄和產業(yè)發(fā)展指導目錄，制定產業(yè)準入標準和標準清單管理制度，用制度剛性對區(qū)域產業(yè)進行一體化管控。

重視公共服務軟聯通

示范區(qū)在加強基礎設施硬聯通的同時，重視公共服務軟聯通。加快推進政務服務、城市管理線上線下深度融合，全面推動更大范圍、更寬領域、更深層次的“一網通辦”改革。

按照“能沉盡沉”的原則，將與基本社會保障、公共服務密切相關的政務咨詢、辦理等服務統(tǒng)一納入受理中心，實現服務事項、辦事流程、建設規(guī)范、標識標牌、管理軟件和評估體系“六個統(tǒng)一”。打通三地窗口預約和實時排隊情況信息壁壘，打造首張示范區(qū)政務服務地圖，有效解決示范區(qū)群眾企業(yè)辦理業(yè)務網點不知、政策不清、數據不通等問題，實現三地政務服務事項“一圖總覽、線上導辦、線下通辦”。

通過搭建示范區(qū)綜合受理平臺，三地相互授予政務服務受理權限，以強大合力破解跨省通辦審批標準、業(yè)務系統(tǒng)無法統(tǒng)一問題，實現“跨省授權、全盤受理、一窗綜合、同城服務”。依托“一方接入、多方共享”的遠程交互平臺，通過“云見面、云端批、云辦結”的新模式，為群眾帶來“同屏共享、視聽同步、跨域無感”的數字政務新體驗。

示范區(qū)的實踐表明，通過創(chuàng)新體制機制、打造整體政府，優(yōu)化區(qū)域合作、部門協作，可以實現資源的有效整合、職能的協同優(yōu)化，從而實現區(qū)域整體營商環(huán)境的優(yōu)化目標。

（作者單位：中共上海市青浦區(qū)委黨校）