淺談國家審計機關的投資審計

黨的十八大以來，在各級黨委、政府的領導下，全國審計機關積極開展政府投資審計監督，在提高投資績效促進經濟社會發展、完善投資制度推動深化體制改革、反腐治亂加強廉政建設等方面發揮了重要作用。但隨著黨中央、國務院對審計工作提出一系列新的要求，賦予國家審計監督新使命新任務，國家審計所處的客觀環境發生了深刻變化，原來的相關法規已經不適應新時代審計工作需要，相關部門對此進行了清理和修訂，通過對中國特色社會主義審計事業發展規律的總結和認識，表明我國國家審計機關投資審計工作已進入更加規范、更加法治化的新時代。

國家審計機關投資審計的法律依據更規范

為進一步完善和規范投資審計工作，有關部門對以下四方面進行了規范：一是要依法審計，在法定職責范圍內認真履行審計監督職責。二是要突出重點，緊盯重點項目關鍵環節切實提高投資審計工作質量。三是要建立健全規范運用投資審計結果的制度機制，發揮投資審計的效益。四是要堅持審計職業道德，遵守審計紀律防控風險。

2020年10月，審計署等五部門印發《關于廢止建設項目審計處理暫行規定的決定》，標志著國家審計機關投資審計進入依法審計新階段。為適應投融資體制改革帶來的變化，落實國務院關于創新投資管理方式建立協同監管機制等政策要求，2021年新修訂《中華人民共和國審計法》第二十三條在原審計法第二十二條的基礎上增加了“對其他關系國家利益和公共利益的重大公共工程項目的資金管理使用和建設運營情況，進行審計監督”內容，擴大了國家審計機關投資審計的范圍。政府投資審計法規的變化，將原來的“政府投資審計”變為現在的“投資審計”。以上對暫行規定的廢除和投資審計法條的修訂，標志著國家審計機關投資審計工作進入更加規范、更加法制化的新征程。

國家審計機關投資審計的重要意義

一是有利于審計機關更好地服務黨和國家大局。習近平總書記明確提出做好新時代新征程審計工作，要做到“三個如”，即審計監督要集中統一，做到“如臂所指”；審計監督要全面覆蓋，做到“如影隨形”；審計監督要權威高效，做到“如雷貫耳”。從以上審計工作方向和今后工作要求來看，審計機關是黨的工作部門，黨的工作重點在哪兒，審計監督就在哪兒。投資審計既是審計機關的一項重要職責，也是實現審計全覆蓋不可或缺的重要內容。圍繞黨和國家中心工作開展投資審計，同頻共振，有利于審計機關更好地服務黨和國家大局。

二是有利于國家投資政策措施的有效落實。近年來，為了發展經濟改善民生，國家把投資作為一項重要舉措，實施了城市建設、新農村建設和改善城鄉人居環境等一系列重大投資項目，投入的財政資金和社會資源非常巨大。國家審計機關及時對關系國家和人民利益的重大公共工程進行審計監督，能及時回應社會關切；審計過程中貫徹“發展、法治、改革、績效、綠色”的投資審計理念，能及時從投資項目政策制度、管理體制、項目績效、資金管理等多方面，揭示體制機制方面存在的問題，提出規范管理的建議，促進加強投資項目管理，從而確保國家投資政策的落實，切實起到穩投資、穩經濟、穩民生的效果。

三是有利于預防腐敗，維護建設領域經濟秩序。從近幾年紀委公示的案件情況來看，工程投資領域一直是腐敗問題多發地帶，這主要是因為投資項目資金量大、招標投標控制不嚴、時間跨度長、涉及環節較多且工程計量計價較為復雜等，在工程招標投標、資金支付、價款結算等環節為少數人提供了腐敗的條件，也擾亂了國家建設市場經濟活動的秩序。審計機關是國家治理的重要組成部門，應當發揮黨之利器、國之利器的作用，通過加強對投資項目審計，揭示投資項目存在的問題，分析原因，分清責任，明辨是非，提請有關行政或司法機關依法追究責任，促進糾正建筑行業不正之風，有利于保障建設領域經濟秩序。

四是有利于維護最廣大人民的根本利益。全心全意為人民服務既是黨的宗旨，也是國家審計機關審計監督的宗旨。以政府投資占主導地位的重大投資項目關系廣大人民的利益，其他關系國家利益的公共工程項目受益的也是廣大人民。審計機關堅持以人民為中心的審計理念，開展好投資項目審計監督，可以有效遏制脫離人民群眾實際需要、損害人民群眾生命財產及勞民傷財的工程建設，從而保障人民群眾的生命及財產安全；審計機關通過監督國家投資領域的新政策執行情況，可以有效促進新工藝、新技術等在投資項目中的應用，從而增強人民群眾的獲得感和滿足感；審計機關通過對投資項目的資金支付情況進行監督，可以有效督促建設單位、施工單位按進度支付工程款和農民工工資，從而保障施工企業按時收到項目款，農民工按時足額獲得勞動報酬。

投資審計的主要內容及關鍵環節

根據新修訂的審計法，國家審計機關對投資項目的預算執行和決算情況、資金管理和建設運營情況進行審計監督；審計署印發的兩個關于規范投資審計工作的規范性文件（審投發〔2017〕30號）和（審辦投發〔2019〕95號）明確：加強對關系國家利益的、以政府投資為主導的重大公共基礎設施工程的審計監督，緊緊圍繞重大項目立項審批、保護環境、土地征用、材料物資采購、工程招標投標、建設項目資金管理、工程結算等關鍵環節，合理確定審計重點，運用先進技術方法，提高審計工作質量和效率。

如何確保投資項目審計工作質量？按照《中華人民共和國國家審計準則》等要求，通過對某縣審計機關近3年60余個投資審計項目調查研究，投資審計項目需重點關注以下關鍵環節的審計：一是項目立項審批環節。工程建設項目立項審批環節的主要工作，包括項目前期項目建議書、可行性研究、勘察及設計等，審計評估投資決策選定的項目、地址、方案的可行性、效益性，以及設計方案的先進性、全面性。重點揭露領導干部插手盲目決策、隨意變更規劃、亂上項目等問題。二是施工圖預算及招標工程量清單。施工圖預算和招標工程量清單是控制建設項目總投資的首道“閘門”，“三超”（即概算超估算、預算超概算、結算超預算）屢禁不止，主要原因之一是預算編制不科學，工程量清單編制不準確。三是建設工程合同。建設工程合同是保護發包、承包單位的主要依據，受法律保護。建設工程施工合同分為總價合同、單價合同和成本加酬金合同，合同不同，結算方式也不同。另外，現行的施工合同范本，專用條款和通用條款基本明確了發包、承包雙方的權利和義務。審計應當重點揭露“黑白、陰陽”合同、未按規定簽訂合同導致存在結算糾紛等問題。四是工程結算環節。工程結算是掌控建設項目投資支出的重要“關口”，審定工程造價和維護工程發包、承包方合法權益，都離不開結算。山西省審計廳廳長陳磊在沁水縣調研時指出，審計就是比較，比較事實與標準之間的差距就是問題。工程結算環節的審計，應當做好結算與預算的比較、與概算的比較，相互之間的工程量清單差額、單價差額就是審計重點，需核實清單形成的原因，再與相關政策性文件相比較，通過調查，進行分析判斷，審計重點揭露結算不實、虛報投資完成額、結算依據不充分等問題。五是注重投資審計研究。堅持把研究型審計作為謀事之道、成事之基，提高政治站位，聚焦投資項目重點審計事項，堅持問題導向，查深查透，突出重點反腐，揭示投資項目中隱藏的重大風險，分析群體性腐敗的體制土壤和內部控制失效誘因。各級審計機關應當將在審計項目實施過程中形成的投資審計研究成果以審計簡報等書面形式保存，并不斷完善和補充，為審計人員學習投資審計提供現實素材。

努力做好投資審計整改“下半篇文章”

在二十屆中央審計委員會第一次會議上，習近平總書記在講話中指出，審計整改“下半篇文章”與揭示問題“上半篇文章”同樣重要；2021年國務院辦公廳關于建立健全審計查出問題整改長效機制的意見要求：實施審計項目的審計機關承擔審計整改的檢查督促責任，對需要整改的問題，按立行立改、分階段整改、持續整改，分類提出整改要求。根據相關規定及經驗做法，對投資審計整改提出以下建議：第一，要按照“誰審計、誰負責督促”原則，跟蹤被審計單位的整改情況，及時督促被審計單位落實整改責任，審計過程中審計組也應當根據問題情況及時督促被審計單位進行整改。第二，對審計發現的超預算（概算）等普遍性問題，應向主管部門（單位）如實報告并提出規范管理的建議，出臺約束性強的管理制度，提高相關單位違規超預算（概算）投資責任成本。第三，因受民法典約束，對建設單位和施工單位惡意串通，通過簽訂有失公允的施工合同等方式騙取國家資金的，要建議建設單位通過解除無效合同等法定程序來解決。第四，對建設項目資料不完整、手續不齊全的問題，要加強溝通協調，推動建設單位及時辦理和完善。第五，對審計發現的違紀違法問題線索要及時移送有關部門和單位處理。同時，要積極主動作為，深化審計與紀檢監察、巡視巡察、組織人事等各類監督協同，促進力量整合，增強監督合力，形成強大壓力，促進問題完全整改。

堅持黨對審計工作的領導為審計事業跨越式發展創造了根本前提，投資審計法律法規的修改為國家審計機關投資審計清除了體制機制上的障礙，國家審計機關投資審計將大有可為。各級審計機關要感悟思想偉力、凝聚奮進力量，依法履行審計監督職責，聚焦主責主業，增強為民服務意識，打造經濟監督特種部隊，緊扣黨和國家投資政策措施，落實審計署黨組要求，沿著“政治—政策—項目—資金”進行一貫到底的投資審計監督，更好發揮投資審計在貫徹國家新發展理念，推動反腐治亂實現標本兼治，促進社會經濟發展和國家治理能力提升中的獨特作用。（作者單位：山西省沁水縣審計局）

（責任編輯：趙新江）