審計視角下我國耕地保護存在的問題及思考

根據有關部門統計，截至2022年年底，我國耕地面積為19.14億畝，國務院自2015年以來連續出臺了7項耕地保護政策，土地減少的趨勢得以緩解，保住了18億畝耕地紅線。但從近幾年審計實踐看，部分地方政府受本位主義思想經濟利益驅使，在耕地保護方面不同程度地存在占補不平衡、增減不掛鉤、補量不補質以及耕地非農化、非糧化等問題，造成了事實上耕地不斷減少的問題。

當前我國耕地保護存在的主要問題

一、占補不平衡

近幾年，各地為發展地方經濟，招商引資力度不斷加大，為了能使招商引資項目迅速落地，許多地方在耕地占補平衡方面，雖然在上報的土地信息庫里占用耕地和補充耕地保持了平衡狀態，但是實際情況可能是可耕地現狀已為非耕地、補充耕地現狀為非耕地、實際補充耕地面積少于驗收入庫面積、增減掛鉤復耕的耕地實際上仍然為非耕地或已建房。賬面上數量平衡，實際上弄虛作假。2023年，在對某縣糧食安全審計中，發現未完成耕地保護任務，補充耕地弄虛作假的問題，主要表現在以下幾個方面：

一是先占后補。部分地方存在占用耕地不報批，根據建設項目需要不批先建，邊占邊批，建后再批。如某鎮2020年在永久性耕地上建希望小學一所，審計發現，該項目未辦理用地手續，上報數據庫現狀仍為耕地，截至審計之日，正在辦理審批。

二是占而不補。2023年在某縣糧食安全審計中，經過衛星圖斑核對，該縣某鄉工業園區內，6家工廠未經批地，擅自擴建廠房，占永久性耕地共計1200畝。經查，以上廠房全部擴建于2020年之前，該鄉土地管理部門既未上報，也未查封，任其發展。

三是將已完成復耕耕地違規變更為其他地類。在審計中發現，河南某縣2019年拆舊復耕17處，涉及土地面積214公頃，2023年，經對衛星圖斑現場核對，發現8處拆舊復耕地塊上建有住房，未建住房的余地也被種上樹木或閑置，既浪費了財政資金，又虛增了耕地數量。

二、補量不補質

從近幾年審計實踐看，一些地方雖然數量達到了占補平衡，但采取占優補劣、占整補零等方式，導致量補到位，質量不達標現象。如一些地方，占用的都是城市周邊、公路兩側的永久性基本農田或高標準農田，補充時采取整理村內小的閑置地塊、圍塘抽水、平整山坡等，甚至把尚未徹底沉淀到位的沉陷區也列入土地整治范圍，造成優質耕地持續流失，耕地退化問題日益突出，主要表現在以下幾個方面：

一是補充耕地質量不合格。如某鄉鎮，2020年土地整治項目整治土地31.2公頃，當年底驗收完畢，由于整治的是沉陷區邊沿土地，沉陷尚未完全到位，而且整治不徹底，沒有建設必要的排水設施，第二年夏季雨水沖刷，該地塊全部變為低洼水塘。

二是補充耕地被占用。審計發現，部分鄉鎮由于土地整治地塊比較零散，面積較小，地方政府為滿足發展地方經濟的需要，占用補充耕地發展其他經濟的現象時有發生，如河南某鎮，2020年拆舊復耕土地7塊41畝，2023年審計時發現，有4處13.6畝分別被建成了魚塘、民宿基地等。

三、設施農用地管理不規范

隨著我國經濟社會的高速發展，糧食種植收入性價比相對越來越低，國家對農民的種糧補貼也是杯水車薪，農民種糧欲望日趨降低，發展養殖業和種植經濟作物已成為農民發展經濟為數不多的選擇，據初步統計，河南某縣截至2023年11月底，共有養殖企業（規模養殖戶）501家，占地8790畝，相當一部分沒有備案信息，雖然農用設施用地按規定可以占用一定比例的耕地，但是由于農民發展經濟的需要，大部分對耕地的占比過大，更不要說那些沒有備案信息和規模以下養殖戶，他們占用耕地的隨意性更大，應該說設施農用地管理不規范已成為耕地保護最大的障礙。

四、非農化、非糧化問題突出

非糧化問題其實不完全是農民本身的問題，+fCw7N0Grce4unorr+w6zFZg0nPED6dmFA5CKXhhih4=這和各地方政府的經濟發展政策有很大的關系。一是在縣鄉政府方面。前些年，地方出于發展自身經濟的需要，縣、鄉都創辦工業園區，大力開展招商引資，為了保障外地資金投入、項目落地，在供地方面未批先建、邊建邊批現象實屬常見，造成了大量耕地非農化現象。二是在村級方面。隨著農村產權制度改革，村級集體經濟合作組織應運而生，作為發展農村集體經濟的社會組織，光靠種植糧食根本實現不了經濟發展。發展經濟作物，發展種植、養殖和其他產業成為發展村級集體經濟的必由之路，這不可避免地造成了一些非糧化、非農化現象。三是在農民方面。糧食種植，人力物力成本高，收入低，僅靠種糧根本無法滿足廣大農民日常生活的需要，除年輕人外出打工掙錢外，在耕地上種植經濟作物，發展其他產業也成為增加收入的重要途徑。如河南省某縣，永久性耕地種植桑樹120畝，截至審計之日，也沒有完全清除。

相關成因分析

一、我國社會經濟發展的需要

近年來，隨著我國經濟的高速發展，特別是工業化、城鎮化快速發展，我國人口、土地都進行較大的重新分化和集中。一方面，工業、商業、服務業以及其他第三、第四產業的發展，都需要占用大量的耕地。另一方面，農村人口大量地向城鎮轉移需要購置住房推動了房地產的發展，同樣需要占用耕地。另外，基礎設施、公共服務設施占地趨勢仍然在不斷地增加，特別是近年來，隨著國家內循環市場建設的力度不斷加大，國家和地方各級政府對基礎設施和公共服務設施的投資力度也在進一步加大，仍然需要大量的土地資源來作為載體和支撐。

二、我國耕地管理和保護機制有待進一步健全

我國的經濟發展與繁榮，是隨著改革開放的不斷深入逐步形成的，而我國改革開放一直是摸著石頭過河，在實踐探索中不斷前進，在這個過程中，難免出現政策調整和機構改革的不銜接，使得我們的耕地管理和保護機制存在空白、交叉和不銜接問題，從而導致耕地管理保護存在一定的模糊區域和盲點，對耕地的非糧化、非農化等保護問題缺乏源頭控制和過程監督。如自然資源部門注重補充耕地的建設管理，農業農村部門關注高標準農田建設管理，而對一般性農田管理和保護缺少關注度，甚至是模糊區域。這也是我國耕地減少、土質退化的主要原因所在。

三、我國耕地保護與經濟發展矛盾統籌機制有待加強

從國家角度講，耕地保護事關國家資源安全、糧食安全、社會穩定，具有全局性、長期性。從地方政府角度講，發展經濟是第一要務，而與耕地保護相比，則把發展經濟放在首位，在發展經濟的基礎上保護耕地。從農民角度說，種糧收入低，種植其他經濟作物和發展其他產業收入更高。三者利益關系上如果不能很好地統籌解決，就會損害地方耕地保護積極性、主動性和廣大農民種糧的積極性。

對策及建議

一是進一步完善耕地保護與經濟發展協調機制。要強化職能部門的職能統籌，避免出現管理的交叉和重疊，形成對耕地保護齊抓共管的高效機制。二是繼續實施最嚴格的耕地保護政策。現階段，耕地占補平衡政策是抑制耕地流失最有效的政策之一，能夠有效抑制地方政府占用耕地的沖動，保障科學合理的用地需求。三是嚴格控制設施農用地。應充分利用非耕地資源，發展設施農業，嚴格禁止設施農用地占用耕地。四是實施中低產田改造和全域土地綜合整治，全面提升耕地質量和基礎設施條件，加快實施中低產田提質改造工程。五是建立耕地保護績效評價機制。組織相關職能機構對耕地保護質量進行科學評估，對耕地保護實施績效評價。制定最嚴格的耕地質量保護措施，確保我國耕地質量不斷提升。六是加快新農業建設步伐。依托農村土地資源和區位優勢，建立生態農田、景觀農田、文化農田，創新農田融合生產模式，發揮耕地的生產、生態和生活復合功能，最大限度地提升耕地資源價值，增加農民務農收入。（作者單位：永城市審計局）

（責任編輯：趙新江）