基于協同性視角的流出型資本項目外匯監管政策研究

摘 要：為積極應對近年來中美利差走勢下資本項目資金整體凈流出形勢，同時積極適應外匯管理改革持續深化、外匯業務交叉發展日趨復雜的現實局面，本文嘗試從外匯管理中流出型資本項目的協同角度切入，研提協同監管舉措。研究結果表明，以江蘇省為例，流出型資本項目開展及監管組成的復雜系統在2014年至2022年處于相對無序狀態，其中，2018年表現出一定的協同性。管理方式、管理目標、約束力度的不同是影響協同度提升的重要原因。建議加強政策頂層設計，對流出型資本項目實施全口徑的宏觀審慎額度管理；強化統計監測與核查，形成協同監管合力；完善處置措施，提升協同監管效率，從事前、事中、事后環節全面發力，不斷提升流出型資本項目協同監管質效，促進我國外匯業務健康有序發展。

關鍵詞：流出型資本項目；境外放款；內保外貸；境外直接投資；協同監管；復合系統協同度模型（CSCM）

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2024.07.006

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1003－9031（2024）07－0076－12

一、引言及文獻綜述

近年來，中美利差明顯“倒掛”，我國資本項目連續多年呈現逆差，資本項下資金流出壓力較大。同時，涉外主體的外匯業務需求日益復雜，外匯業務交叉發展為大勢所趨。本文嘗試從外匯管理中的流出型資本項目①的協同角度切入，研提協同監管舉措，以積極應對經濟形勢和業務發展形勢，提升外匯業務事中事后監管效率，引導外匯市場健康有序發展。

“境外放款”是指境內企業通過結算銀行將資金借貸給境外企業或經企業集團財務公司以委托貸款的方式通過結算銀行將資金借貸給境外企業的行為①。“內保外貸”是指擔保人注冊地在境內，債務人和債權人注冊地均在境外的跨境擔保②。“境外直接投資”是指境內機構經境外直接投資主管部門核準，通過設立（獨資、合資、合作）、并購、參股等方式在境外設立或取得既有企業或項目所有權、控制權或經營管理權等權益的行為③。

國外學者關于協同監管的研究相對集中于金融領域，且集中于巴塞爾協議的簽署和修改時點之后，并順沿“金融協同監管的必要性”和“金融協同監管的具體措施”兩大主線進行了較多探討。就前者，學界觀點大體可歸納為兩種：“分離論”，認為隨著銀行、投資銀行和保險機構的功能邊界模糊，中央銀行監管效能下降（Goodhart，2000），主張銀行監管職能應從央行分離出去；“兼容論”，贊同央行兼容銀行監管與貨幣政策兩項職能。就后者，在分業經營、分業監管的背景下，Merton（1993）最先提出金融監管協調可以區別于傳統的機構性監管，而采取功能性監管模式。針對混業經營中金融機構的審慎性監管，一些學者對宏觀審慎性監管和微觀審慎性監管進行了定義，Tsatsaronis（2002）and Borio（2003）則進一步主張，加強宏觀審慎性（macro-prudential）監管才能避免金融不穩定性。Jayamaha（2007）指出，為了提高金融監管的效率，需要尋找一條中間道路，即金融監管當局之間應當在監管金融集團方面進行更緊密的協調和合作。

國內學者對協同監管的研究起步相對較晚，主要借助協同學進行研究。目前，協同學作為描述系統從無序到有序轉變的條件和規律的橫斷學科，被國內學者應用到了自然科學和管理學、組織行為學、交通系統管理等社會科學領域的許多研究中，而在金融監管領域的研究則相對較少。進一步細分來看，國內外匯領域的協同監管研究目前主要集中于本外幣監管的協同、資本經常監管的協同、資金池本外幣監管的協同，且多為定性研究。如李衍良等（2020）在人民幣國際化背景下，分析了我國本外幣跨境資金流動監管的差異及其存在的問題，并提出了相應的協同監管框架。而關于流出型資本項目協同監管的相關文獻還較為有限。王潮端等（2021）從協同學角度出發，剖析三項業務管理現狀及不協同存在的原因，并從外匯政策協同、本外幣協同、監管部門協同三方面提出針對性建議。王紅等（2020）梳理了河南省境外放款、內保外貸與境外直接投資業務開展情況，結合違規案例強調了實施協同監管的必要性，并提出了協同監管基本思路。張皓洋等（2019）分析了三項業務的不同點與關聯性，建議建立協調監管工作機制，將審核投資交易主體關聯關系作為監管重點，并實施“規模控制”式協同監管。

本文的創新之處主要有二：一是從協同學視角入手，利用“復合系統協同度模型（CSCM）”對我國流出型資本項目協同監管程度進行定量分析，這種建模定量分析的方式在國內研究中未曾涉及，填補了當前理論研究的空白。二是結合流出型資本項目業務現狀的定性及定量分析，指出當前監管中存在的薄弱環節，并針對薄弱環節從政策、制度、技術等層面研提具體措施，以提升協同監管效果，其中創新性提出“全口徑宏觀審慎額度管理”的概念，并給出了“境外投融資風險加權額度”的具體計算，切實為流出型資本項目協同監管提出可行路徑，是進一步引導我國外匯業務健康有序發展的有益嘗試。

二、我國流出型資本項目協同監管的必要性

（一）中美利差走勢下資本項目資金整體凈流出形勢的積極應對之舉

近年來，中美利差表現出明顯“倒掛”。一方面，美元利率持續走高。2022年3月開始，美聯儲進入歷史上第七輪加息周期，基準利率一路從0.25%上漲至5.25%～5.5%。而同期，我國存款基準利率則多年保持不變，一年期央行存款基準利率一直維持在1.5%，同時，貸款基準利率則整體呈現下降趨勢，一年期LPR從2022年3月的3.70%下降至3.45%。根據《中國國際收支平衡表時間序列（BPM6）》①，2021年我國資本和金融賬戶②凈流出14153億元人民幣；2022年，凈流出規模擴大至24082億元人民幣；2023年，凈流出規模有所回落，降至15181億元人民幣，但依然保持在歷史高位。對流出型資本項目開展協同監管，有助于從全局上對這些項目可能帶來的跨境流出規模、時序、結構等進行預判和管理，是積極應對利差走勢的應有之舉。

（二）適應外匯業務交叉發展復雜局面的客觀需要

近年來，隨著我國改革開放和經濟發展穩步推進，境內主體國際發展和境外配置資產的內在需求日益迫切。境內主體境外配置資產包括債權出資、或有債權出資、股權出資等多種形式，因此境外放款、內保外貸及境外直接投資業務既相對獨立，又相互滲透、相互作用，共同滿足境內主體“走出去”的資金需求。依據不同的經濟金融和國際收支形勢，境內主體可能會有選擇性地使用政策組合實現資金的跨境流出。通過這種政策組合配套，不僅人為地將交易結構復雜化，影響對資金最終實際用途的研判，也加大了跨境資金流動風險，因此，對流出型資本項目業務開展協同監管，是適應外匯業務交叉發展的客觀需要。

（三）提升相應業務事中事后監管效率的重要舉措

近年來，外匯管理工作重心由事前審批逐步轉向事中事后監管，外匯管理部門業務人員依托外匯業務系統，對外匯形勢進行監測分析和風險預警，利用核查、檢查等多種手段，對外匯交易行為實施監管，有效防范跨境資金風險。但當前事中事后監管工作以條線管理為重心，以業務品種為分割，條線管理制約了對市場主體多樣化外匯交易行為的全面立體呈現和綜合分析，容易導致信息不對稱，進而影響監管效率。為提升外匯業務事中事后監管效率，亟待建立完善以主體監管為出發點，對不同外匯業務進行一體化管理，進而對市場主體整體進行監管的工作思路及機制，而探討和實現流出型資本項目業務的協同監管，正是其中的一項重要舉措。

（四）引導我國外匯業務健康有序發展的有益嘗試

近年來，我國外匯業務市場不斷開放，資本項目開放穩妥有序推進，外匯管理“放管服”改革和外匯管理服務持續優化。截至2023年末，我國對外金融資產95817億美元，同比增長4%，其中直接投資資產29391億美元，其他投資資產20755億美元和儲備資產34497億美元，分別占比31%、22%和36%①。我國對外金融資產的保值增值，離不開外匯市場健康發展，離不開國際收支形勢總體平衡，離不開外匯政策改革有序。對流出型資本項目業務進行協同監管，有助于外匯管理部門整體、全面地研判跨境資金流出形勢，對相應風險實施主動管理而非應激性的被動反應，有助于確保相關外匯政策與外匯市場發展、風險暴露相適應，從而提高外匯政策有效性，引導外匯市場健康有序發展。

三、基于復合系統協同度模型（CSCM）的我國流出型資本項目協同監管現狀分析——以江蘇省數據為例

（一）模型選取

本文將依托協同學原理，運用復合系統協同度模型（CSCM），對我國流出型資本項目的開展及監管所組成的復雜系統進行協同度方面的量化分析。模型主要分為三步：劃分子系統、選擇序參量；模型計算；結果分析。在本文的研究場景下，模型可具體描述如下：

用S=（S1，S2，S3）表示上述三類業務開展及監管系統，S1、S2、S3則分別表示境外放款、內保外貸和境外直接投資業務開展及監管子系統，均分別為相應業務開展主體與監管當局系統所構成的復雜復合系統。結合我國實際情況，本文建模時僅考慮外匯管理部門的監管。

用eij表示序參量，是系統相變前后所發生的宏觀質變的最突出標志，它決定系統發生相變的進程。設某一子系統中序參量為eij=（ei1，ei2，…，ein）（n≥2）且均滿足？茁ik≤eik≤？琢ik，k？綴[1，n]，其中，？琢ik是對應序參量的上限值，？茁ik是序參量的下限值。如當ei1，ei2，ei3，…，eim（1≤m≤n）的取值越大，系統S的有序程度越高，反之系統S有序程度越低時，認為相應指標為正向指標；如當ei （m+1），ei （m+2），ei （m+3），…，ein的取值越大，系統S的有序程度越低，反之系統S有序程度越高時，則認為相應指標為逆向指標。

（二）模型準備

1.序參量選取

結合我國流出型資本項目業務的發展情況，本文擬按表1選擇序參量。選取的序參量均是能夠直觀反映業務發展情況以及外匯管理部門監管情況的指標，同時遵循科學性和實用性原則。

2.數據來源

綜合考慮數據可得性、數據時效性、研究有效性等因素，本文最終選取2014年至2022年①江蘇省的年度數據作為研究對象。

表1中，所有業務發展相關數據均來自外匯管理部門Asone系統，外匯管理部門從業人員數則來自于相應年度的《中國金融年鑒》。其中，e11、e12、e21、e22、e23、e31和e32為直接獲取，e13、e24和e33則由直接獲取的原始數據計算而得。值得說明的是，考慮到業務監管不僅與轄區內外匯管理部門的直接業務監管相關，也與整體上的制定政策、指導工作以及異地外匯管理部門協管等間接業務監管相關，故雖然本文以江蘇省為例開展實證建模，但外匯管理部門從業人員數使用的是全國范圍口徑。

3.數據處理

表1中，各個序參量的單位、數據級均差異較大，故對所有序參量進行標準化處理。將標準化處理后的數據，用于模型計算。

（三）模型計算

1.計算子系統序參量有序度

結合已有研究及子系統發展趨勢，本文選取研究時段內序參量經標準化處理后的數據中最大值的110%作為上限值，也即式（1）中？琢ik的取值；選取研究時段內序參量經標準化處理后的數據中最小值的90%作為下限值，即式（1）中？茁ik的取值。

表1的所有序參量中，正向指標有6個，將標準化處理后的數據按式（1）中上面公式計算有序度；負向指標有4個，將標準化處理后的數據按式（1）中下面公式計算有序度，得到表2。

2.計算系統協同度

將表2的數據代入式（2），得到各子系統的有序度。將各個子系統有序度代入式（3），得到系統S的協同度，并據此繪制出各子系統有序度的變動圖（見圖1）。

（四）實證結果分析

境外放款業務發展及監管子系統的有序度在研究時段內總體上呈現出波動上升的趨勢，在出現一個下降回升的狀態后，有序度于2019年達到研究時段內的相對高點，隨后又出現小幅回落，于2021年回落到相對低點后，2022年再次出現回升。2019年度達到研究時段內的有序度高點，除與“走出去”“一帶一路”等的政策環境和當時境內外利差倒掛的價格因素有關之外，還與《中國人民銀行關于進一步明確境內企業人民幣境外放款業務有關事項的通知》等境外放款管理政策的出臺有關。相關政策的出臺不斷明確了境外放款在適用對象、幣種、時長、價格等方面的管理要求，也不斷提升了境外放款業務發展的規范程度。

內保外貸業務發展及監管子系統的有序度在研究時段內總體呈現上升趨勢，除了在2019年和2021年先后出現了2個小幅回落的相對低點外，其余年份的有序度均逐年提升。觀察表2，有此趨勢主要與逆向序參量“當年內保外貸履約總規模”在相應時段內明顯下降有關，而履約規模的明顯下降與外匯管理部門逐步規范內保外貸業務監管并出臺相應政策關系密切。2014年6月和2017年1月，外匯管理部門先后出臺《跨境擔保外匯管理辦法》和《關于完善銀行內保外貸外匯管理的通知》，從政策層面厘清了內保外貸業務邊界，明確了銀行及外匯管理部門在業務開展或（及）監管中的職責，強化了對被擔保人主體資格、履約傾向、主債務資金用途等方面的盡職審查要求，有效引導了內保外貸業務健康有序發展。

境外直接投資業務發展及監管子系統的有序度在研究時段內總體上呈現出波動持平的趨勢，相對低點出現在2017年。2016年以來，外匯管理部門等相關部門在境外直接投資業務領域開展的適時調控客觀上壓縮了境外直接投資業務的整體規模。2016年1月，外匯管理部門開展大額購付匯和異常購付匯監測核查和約談等工作機制，2016年12月，國家發改委、商務部、人民銀行、國家外匯管理局四部門對加強境外投資管理答記者問等舉措，使得正向序參量“當年境外直接投資新增登記筆數”和“當年境外直接投資中中方協議投資總額規模”在次年（即2017年）均出現明顯收縮。2018年以來，該子系統有序度的整體回升說明包括外匯管理部門在內的相關部門調控雖然在短期內壓縮了該子系統的業務發展規模，但在中長期內對該子系統的健康發展呈現出正向作用。

對于三個子系統組成的流出型資本項目業務開展及監管系統（S）來說，在研究時段內，絕大部分年份的系統協同度均為0，僅2018年表現出一定的協同性，但協同度不高，表明在此期間該流出型資本項目業務發展總體處于相對無序狀態，這主要與相應時段內業務開展及監管的實踐均主要采取“條線經營”“條線監管”有關。近年來，“主體審查”“主體監管”“宏觀審慎”的管理理念逐漸被提出和強化，后續，可預計相應實踐的不斷落地將對開展業務及監管業務表現出正向促進作用。

四、我國流出型資本項目協同監管中存在的問題

（一）從內部看：以業務條線管理為主，缺乏協同管理政策基礎

目前，外匯管理部門對流出型資本項目業務通過不同的文件進行條線管理，但管理各有側重。單就某業務條線管理來看，相關政策或文件從資金來源、業務規模、境外資金用途等環節都有明確，看似形成了完整的管理鏈條，但若將三者納入整體進行考量，則可能導致部分條線的管理目標失效。如境外放款的管理中，以“放款余額不能超過放款主體上年末凈資產的50%”對放款主體對外債權進行規模控制，但內保外貸及境外直接投資項下對境內主體并未有規模控制，從而部分主體通過內保外貸形成的對外或有債權與境外投資規模疊加對外債權規模遠超凈資產的50%，導致境外放款的規模管理目標失效。

（二）從外部看：部門管理目標差異，影響協同監管效率

流出型資本項目協同監管中，除內保外貸和境外放款額度能由外匯管理部門進行審核管理外，境外投資額度由商務、發改部門審批確定，而相關部門間管理目標差異，導致整體協同監管效率偏低。商務、發改部門對境外投資管理從“全面核準”到“備案為主，核準為輔”、下放備案權限、縮短備案時間等方面，不斷簡政放權，深化“放管服”改革，積極推動境內企業“走出去”，對部分行業，年實際投資規模大于一定的金額還能獲得財政補貼。因此，境內機構境外直接投資較容易獲得商務、發改部門的批準（備案），而投資資金來源和境外資金的實際用途不是其關注的重點。從外匯管理部門和銀行的角度來看，企業獲得商務、發改部門等境外投資主管部門的批準（備案）后開展境外投資，銀行在登記及資金匯出時，需按照展業三原則審核資金來源和境外資金用途，并按照境外企業的實際資金需求進度進行支付，導致矛盾容易向外匯管理部門集聚。業務上下游管理部門之間缺少協同監管機制及管理目標差異，影響外匯管理部門對流出型資本項目協同監管效率。

（三）從手段看：不同業務條線監管約束效力度不同，協同監管效率不高

目前，境外投資需按年報送ODI存量權益數據，外匯管理部門可通過存量權益數據了解境內機構境外投資企業的運營情況，未按時申報的，可由外匯管理部門對其進行管控，管控后，該主體所有資本項目業務均不能辦理，對企業影響較大。境外放款項下，對無正當理由的逾期放款或逾期不回收的，可由外匯管理部門或銀行暫停新的放款業務，除境外放款業務，不影響企業其他資本項目業務。而對內保外貸項下，若擔保人為境內非金融機構的，在境外債務人償清因擔保人履約而對境內擔保人承擔的債務之前，未經外匯局批準，不能簽訂新的內保外貸合同，但若是以境內機構提供反擔保、境內銀行提供擔保情況下發生擔保履約，則不影響境內反擔保主體簽訂新的擔保合同。也就是說，從境外直接投資—境外放款—內保外貸（以境內非金融機構直接擔保）—內保外貸（以境內非金融機構提供反擔保、境內銀行提供擔保），外匯管理部門的事后監管措施對企業的約束力度成遞減狀態，特別是對境外放款和內保外貸而言，兩個項目均可形成境內主體對外債權，企業主體可在其中一個項目受限的情況下，轉而通過另一個項目實現目的，不能發揮協同監管效能。

（四）從目標看：銀行經營目標與監管要求差異，導致業務協同監管效果不理想

境內機構流出型資本項目業務管理中，均要求銀行按“展業三原則”審核境外資金的實際用途，承擔交易背景真實性審核責任。實踐中，由于境內外法律法規的差異、銀行調查能力范圍限制等因素，銀行確實難以對資金在境外的實際用途及真實流向進行審查和把控，但銀行作為一個市場經營主體，追求盈利及防范資金償付風險是其關注的重中之重，對外匯管理部門要求的業務合規性真實性審核，銀行更多是進行表面審核，甚至為了維護自身客戶，銀行可能利用自身的專業優勢，協助企業做到材料的表面一致性，以滿足外匯局事后核查的要求，由此導致銀行對業務的實際審查及監管效率不高。

五、進一步完善協同監管的建議及措施

基于我國對流出型資本項目業務整體協同監管效率不高的現狀，從事前、事中、事后等環節，嘗試構建以下一套全業務周期協同監管模式。

（一）事前：加強政策頂層設計，實施全口徑宏觀審慎額度管理

境內機構境外投資額度由商務、發改部門審批確定，外匯管理部門或銀行無法控制，但可將境外投資情況納入考量范疇，通過對同一主體不同期限、不同幣種的對外債權、或有債權賦予一定的系數，計算出總體投融資風險加權額度，要求該風險加權額度不得超過主體上年度凈資產的一定比例（如1倍），且該比例可由國家根據宏觀形勢進行逆周期調節，從而對相關主體后續境外放款或內保外貸業務規模進行協同管理，確保不因資金過度外流影響企業的生產經營。具體計算公式如下：

境外投融資風險加權額度上限=境內主體上年度凈資產*逆周期調節因子（4）

境外投融資風險加權額度=∑境外直接投資登記額度*匯率風險折算因子*類別風險折算因子+∑境外放款余額*期限風險折算因子*匯率風險折算因子*類別風險折算因子+∑內保外貸余額（含境內主體為境外機構融資提供的反擔保余額）*期限風險折算因子*匯率風險折算因子*類別風險折算因子 （5）

境外投融資風險加權額度≤境外投融資風險加權額度上限。

逆周期調節因子：暫定為1。

匯率風險折算因子：外幣匯率風險折算因子暫定為1.5，本幣匯率風險折算因子暫定為1。

類別風險折算因子：暫定為1。

期限風險折算因子：一年期以下（含）暫定為1.5，一年期以上暫定為19①。

例如，2023年，某境內主體A擬新增登記一筆100萬美元的1年期美元境外放款，是否可以登記應至少考慮以下兩方面因素：一是該主體歷史業務開展情況。假設，該筆新增登記發生之前，該主體歷史業務情況如表3所示，則可以相應計算出其包含上述擬新增業務在內的最新境外投融資風險加權額度（見表3）。二是該主體上一年度的凈資產水平。在此案例中，當且僅當A的2022年度凈資產不低于1300萬美元時，才可以考慮開展此筆新增境外放款的登記。

（二）事中：強化統計監測與核查，形成協同監管合力

一是完善數據采集渠道。建立境外放款及內保外貸年報制度，要求境內主體按年向外匯管理部門報送境外放款及內保外貸（包含境內主體為境外機構融資提供的反擔保）業務情況，主要包括境外債務人的生產經營情況，融資資金在境外的實際使用及債務到期違約風險評估等情況，彌補當下境外放款及內保外貸后續監管的數據缺失，便于外匯局從ODI存量權益數據、境外放款及內保外貸年報數據中，跟蹤監測境外資金實際流轉情況。

二是建立重點企業監測庫。將大額或敏感類型的境外投資主體、債務到期存在違約風險的內保外貸及境外放款主體和同時開展境外投資、境外放款及內保外貸三類業務的主體納入重點監測庫，通過定期走訪或現場核查等形式，及時跟蹤了解企業運營情況，加強外匯管理政策宣傳，引導企業合理規劃對外投資及對外債權規模。

三是建立跨部門數據共享機制。目前，境內企業直接或通過其境外控制的企業境外再投資屬發改部門備案管理范疇，而外匯管理部門僅對境內企業的首層境外投資企業進行登記備案，缺少境外再投資的相關信息采集渠道。外匯管理部門擁有境內企業內保外貸及境外放款的數據，而商務、發改部門卻缺失此部分數據。因此，建立跨部門數據共享機制，實現數據在管理部門之間互通共享，從而提高跨部門協同監管效率提。

（三）事后：完善處置措施，提升協同監管效率

一是加大跨業務條線的協同處置力度。對境內機構未按要求申報ODI存量權益數據、境外放款及內保外貸年報、境外放款逾期不回收、內保外貸惡意履約等異常行為，可由外匯管理部門對境內主體所有資本項目業務實施管控，從而對境內主體形成約束效果。涉嫌違規的，由檢查部門加大行政處罰的力度，提高主體違規成本，遏制企業違規意向。

二是建立跨部門聯合監管機制。外匯管理部門將境外放款逾期不回收、內保外貸惡意履約等異常行為主體定期向商務、發改部門通報，商務、發改部門在對相關主體后續境外投資業務審批（備案）中予以考量；同時，商務、發改部門通將境外投資或境外再投資中的異常違規主體與外匯管理部門共享，作為后續對相關主體境外放款或內保外貸業務審核的參考依據。通過部門間互通監管信息，提高跨部門協同監管效率。

三是強化業務鏈條的聯合懲戒力度。對假借境外投資、境外放款、內保外貸等渠道進行資產轉移等異常行為，除對相關企業主體加強懲戒外，對經辦銀行存在“展業三原則”落實不到位的，尤其是存在與企業串通，協助企業提供虛假單證構造交易背景行為的，移交檢查部門從嚴處罰，形成對違規行為的高壓態勢。

（責任編輯：張恩娟）

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收稿日期：2024-05-24

作者簡介：易 峰（1979-），男，江西南昌人，現供職于中國人民銀行江蘇省分行；

陳吟野（1990-），女，江蘇常州人，現供職于中國人民銀行常州市分行。

本文僅代表作者觀點，不代表所在單位意見。

①本文指境外放款、內保外貸與境外直接投資，下同。