二戰(zhàn)后美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)化策略

科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)術(shù)語(yǔ)，用于描繪對(duì)科技創(chuàng)新至關(guān)重要的各種參與者，包括各種政府機(jī)構(gòu)、科技創(chuàng)新者、初創(chuàng)公司、利益相關(guān)者、資助者和風(fēng)險(xiǎn)投資商等，上述成員之間的活動(dòng)和相互作用，將創(chuàng)意轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品，從而在市場(chǎng)上增加價(jià)值。科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)至關(guān)重要，一個(gè)國(guó)家在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的成功，基本上取決于這個(gè)國(guó)家創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的有效和協(xié)同工作。

二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，美國(guó)發(fā)展出了世界上最有效的科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)是美國(guó)政府通過(guò)一系列政策逐漸建立并完善起來(lái)的，具有濃厚的“國(guó)家主義”色彩。美國(guó)科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)由整體多層框架組成：第一層是創(chuàng)新戰(zhàn)略與政策體系，包括國(guó)家創(chuàng)新政策；第二層是創(chuàng)新治理體系，即在國(guó)家層面管理和促進(jìn)創(chuàng)新的治理結(jié)構(gòu)，主要體現(xiàn)在美國(guó)聯(lián)邦政府制定的一系列圍繞科技創(chuàng)新的立法、包括總統(tǒng)的行政命令等；第三層是創(chuàng)新推動(dòng)因素，包括支持性政治體系和監(jiān)管體系、教育與人力資本體系等。限于篇幅，本文僅從美國(guó)政府直接推動(dòng)科技創(chuàng)新政策、營(yíng)造科技創(chuàng)新的制度環(huán)境、創(chuàng)新人力資源培養(yǎng)與獲取機(jī)制等方面，探究聯(lián)邦政府優(yōu)化美國(guó)科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的舉措。

聯(lián)邦政府作為“看得見(jiàn)的手”直接推動(dòng)美國(guó)的科技創(chuàng)新

二戰(zhàn)后的幾十年里，美國(guó)政府被認(rèn)為長(zhǎng)期推行“國(guó)家主義”，聯(lián)邦政府利用國(guó)家政權(quán)這只“看得見(jiàn)的手”在培育國(guó)家創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。聯(lián)邦政府的職能主要體現(xiàn)在：首先，主導(dǎo)建立了二戰(zhàn)后的美國(guó)科技創(chuàng)新管理體系；其次，成為美國(guó)科技創(chuàng)新最大的支持者和最主要的贊助者；再次，成為美國(guó)小型科技企業(yè)度過(guò)“死亡大峽谷”的最重要護(hù)佑者；最后，以維護(hù)美國(guó)技術(shù)霸權(quán)和國(guó)家安全使命為主導(dǎo)的政府采購(gòu)制度，推動(dòng)著變革性或革命性的技術(shù)創(chuàng)新。

聯(lián)邦政府主導(dǎo)建立了二戰(zhàn)后美國(guó)科技創(chuàng)新管理體系。盡管美國(guó)政府很早就開(kāi)始介入科技發(fā)展事業(yè)，但在二戰(zhàn)前，聯(lián)邦政府對(duì)美國(guó)科技發(fā)展的參與力度比較小，參與重點(diǎn)主要是在農(nóng)業(yè)和衛(wèi)生領(lǐng)域。羅斯福新政以及二戰(zhàn)期間，聯(lián)邦政府開(kāi)始深度介入美國(guó)科技創(chuàng)新與發(fā)展。新政時(shí)期，隨著《社會(huì)保障法》（Social Security Act of 1935）的實(shí)施，聯(lián)邦政府對(duì)公共衛(wèi)生服務(wù)的研發(fā)資助增加，衛(wèi)生領(lǐng)域的研究不斷深入，對(duì)二戰(zhàn)后美國(guó)科技創(chuàng)新體系影響較大的是1931年成立的美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院（NIH）。二戰(zhàn)爆發(fā)后，美國(guó)政府認(rèn)識(shí)到，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展水平對(duì)軍事優(yōu)勢(shì)和戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)局具有至關(guān)重要的作用。1941年6月，美國(guó)成立了由萬(wàn)內(nèi)瓦爾·布什（Vannervar Bush）任主任的科學(xué)研究發(fā)展辦公室（OSRD），這個(gè)機(jī)構(gòu)成為二戰(zhàn)期間美國(guó)國(guó)家科學(xué)研究的中樞機(jī)構(gòu)，布什指揮著全美的科學(xué)家服務(wù)于美國(guó)的軍事科技和軍事醫(yī)學(xué)，成功開(kāi)展了合成橡膠、批量生產(chǎn)的青霉素、雷達(dá)、無(wú)線電引信和原子彈的研究工作。

戰(zhàn)爭(zhēng)臨近尾聲時(shí)，羅斯福總統(tǒng)要求布什思考在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之后，科學(xué)和技術(shù)如何更好地造福國(guó)家的健康、經(jīng)濟(jì)繁榮和安全問(wèn)題。布什的回應(yīng)是推出了對(duì)戰(zhàn)后美國(guó)科技創(chuàng)新體系形成具有巨大影響力的研究報(bào)告——《科學(xué)：沒(méi)有止境的邊疆》，布什在報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了美國(guó)歷史上的邊疆傳統(tǒng)和邊疆精神：自獨(dú)立以來(lái)，美國(guó)的基本政策就是不斷開(kāi)拓新的邊疆，在土地和海洋等美國(guó)發(fā)展的物理空間邊疆消失或不斷縮小的情況下，科學(xué)作為“沒(méi)有止境的邊疆”將持續(xù)存在，并成為未來(lái)美國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮、公民高品質(zhì)生活和國(guó)家安全的基礎(chǔ)。布什建議，科學(xué)“應(yīng)該被推到舞臺(tái)的中央——因?yàn)榭茖W(xué)蘊(yùn)藏著我們對(duì)未來(lái)的大部分希望……我們正在進(jìn)入科學(xué)需要并且應(yīng)該得到更多公共資金支持的時(shí)期。”[1]布什的報(bào)告引發(fā)了美國(guó)政界關(guān)于科技研發(fā)政策的大辯論，最終，布什關(guān)于聯(lián)邦政府支持科學(xué)研究的思想贏得了最后的勝利。美國(guó)政府不僅承擔(dān)起了科學(xué)研究與技術(shù)研發(fā)主要資助者的責(zé)任，而且逐漸建立并完善了美國(guó)科技創(chuàng)新管理體系。

二戰(zhàn)后，美國(guó)聯(lián)邦政府逐漸建立起系統(tǒng)的科技創(chuàng)新管理體系。總統(tǒng)科技顧問(wèn)、白宮科技政策辦公室（OSTP）、國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（NSTC）、總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)（PCAST）是美國(guó)科技政策管理體系的重要機(jī)構(gòu)。其中，白宮科技政策辦公室由總統(tǒng)科技顧問(wèn)領(lǐng)導(dǎo)，在其成立后的大部分時(shí)間里只負(fù)責(zé)提供科技政策發(fā)展建議，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)間研發(fā)預(yù)算。拜登就任總統(tǒng)后，將白宮科技政策辦公室主任提升至政府內(nèi)閣成員的級(jí)別，這一調(diào)整意味著美國(guó)政府中將出現(xiàn)一個(gè)有能力協(xié)調(diào)各政府部門工作、將科技創(chuàng)新整合到各種決策中的官員。同時(shí)，拜登還在國(guó)家安全委員會(huì)中設(shè)置了一個(gè)專門負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全和新興技術(shù)的副國(guó)家安全顧問(wèn)，負(fù)責(zé)從國(guó)家安全的角度協(xié)調(diào)美國(guó)的科技政策。總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)和國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)則是籌劃創(chuàng)新相關(guān)問(wèn)題并提供建議的專家機(jī)構(gòu)。同樣在白宮內(nèi)，行政管理和預(yù)算局（OMB）對(duì)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行年度預(yù)算審查和績(jī)效評(píng)估。

白宮領(lǐng)導(dǎo)的行政部門則是從不同的領(lǐng)域和角度在美國(guó)科技創(chuàng)新體系中發(fā)揮不同作用。例如，商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）、美國(guó)專利商標(biāo)局（USPTO）、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究院（NIST）等機(jī)構(gòu)，在美國(guó)技術(shù)及技術(shù)產(chǎn)品出口管制、技術(shù)專利保護(hù)與轉(zhuǎn)移、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定等領(lǐng)域發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用。國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF）負(fù)責(zé)支持基礎(chǔ)科學(xué)和工程學(xué)（醫(yī)學(xué)除外）的研究。美國(guó)國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃局（DARPA）、國(guó)家航空航天局（NASA）、國(guó)立衛(wèi)生研究院等20多個(gè)政府機(jī)構(gòu)參與到科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)中，這些部門負(fù)責(zé)人在制定美國(guó)科技創(chuàng)新戰(zhàn)略與政策方面發(fā)揮著非常重要的作用。

美國(guó)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)提出與創(chuàng)新相關(guān)的立法，授權(quán)和撥款預(yù)算，就科技創(chuàng)新相關(guān)問(wèn)題舉行聽(tīng)證會(huì)、聽(tīng)取利益相關(guān)者的證詞，并進(jìn)行監(jiān)督。美國(guó)國(guó)會(huì)兩院在科技創(chuàng)新立法領(lǐng)域重要的委員會(huì)包括眾議院小企業(yè)與創(chuàng)業(yè)委員會(huì)（U.S. Senate Committee on Small Business & Entrepreneurship），科學(xué)、空間和技術(shù)委員會(huì)（House Science， Space， and Technology Committee），參議院商業(yè)、科學(xué)和交通委員會(huì)（The U.S. Senate Committee on Commerce， Science， and Transportation）。三權(quán)分立體系中的司法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解決法律和監(jiān)管糾紛，司法系統(tǒng)在解決與創(chuàng)新相關(guān)的問(wèn)題如知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛方面顯得尤為重要。1982年建立的美國(guó)聯(lián)邦巡回上訴法院（U.S. Court of Appeals for the Federal Circuit）對(duì)與專利、商標(biāo)、國(guó)際貿(mào)易和政府合同有關(guān)的上訴案件具有全國(guó)管轄權(quán)。

通過(guò)分權(quán)制衡制度的運(yùn)作，聯(lián)邦政府行政、立法和司法三大機(jī)構(gòu)在美國(guó)科技創(chuàng)新管理體系中發(fā)揮著不同的作用，共享法律、政策和資金等權(quán)力，從而形成了系統(tǒng)的科技創(chuàng)新管理體系，這個(gè)體系是美國(guó)科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)。美國(guó)不同創(chuàng)新主體，包括政府機(jī)構(gòu)、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、大學(xué)、私營(yíng)企業(yè)、公共資金、民間風(fēng)險(xiǎn)投資、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群等，在美國(guó)政府由“看得見(jiàn)的手”和“看不見(jiàn)的手”共同操作的生態(tài)系統(tǒng)中從事著科技創(chuàng)新活動(dòng)。

聯(lián)邦政府成為美國(guó)科技創(chuàng)新最大的支持者和最主要的贊助者。二戰(zhàn)后，美國(guó)科技創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型的最核心特征就是聯(lián)邦政府對(duì)科技研發(fā)支持力度的大幅增加，這種支持既包括宏觀經(jīng)濟(jì)政策支持和國(guó)家大科學(xué)計(jì)劃推動(dòng)，也包括聯(lián)邦政府提供的財(cái)政支持。

第一，宏觀經(jīng)濟(jì)政策。宏觀經(jīng)濟(jì)政策可以為創(chuàng)新提供全面的支持性政策。盡管美國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策更主要是依賴于貨幣政策（而非財(cái)政政策）來(lái)調(diào)整周期性增長(zhǎng)率。但美國(guó)政府也經(jīng)常性地通過(guò)特定的財(cái)政補(bǔ)貼政策如《芯片與科學(xué)法案》（CHIPS and Science Act）和《通貨膨脹消減法案》（Inflation Reduction Act of 2022），以支持特定技術(shù)行業(yè)發(fā)展的方式帶動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)的創(chuàng)新。上述兩個(gè)法案體現(xiàn)了拜登政府對(duì)美國(guó)半導(dǎo)體技術(shù)和產(chǎn)業(yè)、新能源相關(guān)的技術(shù)與產(chǎn)業(yè)所提供的巨大財(cái)政支持。

第二，聯(lián)邦政府推動(dòng)的大型科技計(jì)劃。美國(guó)是較早組織大型科技計(jì)劃、推動(dòng)國(guó)家科技整體發(fā)展的國(guó)家。二戰(zhàn)時(shí)期的“曼哈頓計(jì)劃”讓美國(guó)率先研發(fā)出原子彈，不僅確保了戰(zhàn)爭(zhēng)中美國(guó)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，也讓美國(guó)在戰(zhàn)后初期的美蘇競(jìng)爭(zhēng)中占得了先機(jī)。為加強(qiáng)與蘇聯(lián)在太空領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)，肯尼迪政府推出了大科學(xué)計(jì)劃——“阿波羅計(jì)劃”。美國(guó)政府為“阿波羅計(jì)劃”提供的經(jīng)費(fèi)高達(dá)400億美元，動(dòng)員了多達(dá)上萬(wàn)家企業(yè)、120多所高等院校、42萬(wàn)名科學(xué)家和工程師參與這一空間計(jì)劃。[2]此后，美國(guó)還先后推出了“航天飛機(jī)計(jì)劃”“星球大戰(zhàn)計(jì)劃”“人類基因組計(jì)劃”“信息高速公路計(jì)劃”“國(guó)家納米計(jì)劃”等。上述大型科技計(jì)劃，為美國(guó)在核能、航空航天、衛(wèi)生醫(yī)藥、信息科學(xué)、材料科學(xué)等領(lǐng)域的基礎(chǔ)與應(yīng)用研究、核心技術(shù)突破、人才團(tuán)隊(duì)建設(shè)、新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面奠定了良好的基礎(chǔ)，不僅確保了美國(guó)在相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，也吸引了世界各地的優(yōu)秀人才。

第三，聯(lián)邦政府成為科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新最主要的資助者。自1957年開(kāi)始，美國(guó)政府對(duì)研發(fā)費(fèi)用的投資已經(jīng)超過(guò)了美國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值的2%，1966年達(dá)到最高的2.8%，1956到1979年，聯(lián)邦政府是美國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)的最主要提供者。在不同時(shí)期，聯(lián)邦政府在研發(fā)領(lǐng)域資助的重點(diǎn)不同。二戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)50年代末，由于美蘇冷戰(zhàn)的需要，美國(guó)國(guó)防部和原子能委員會(huì)占據(jù)了聯(lián)邦研發(fā)支出的最大份額。公共資金整體投資的龐大規(guī)模意味著，政府與國(guó)防相關(guān)的研發(fā)同樣也支持了物理學(xué)領(lǐng)域各學(xué)科的學(xué)術(shù)研究。同期，生物醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的聯(lián)邦研發(fā)資金也出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)。20世紀(jì)60年代，隨著太空計(jì)劃的開(kāi)啟，資助重點(diǎn)發(fā)生了變化。國(guó)家航空航天局成為僅次于國(guó)防部的第二大研發(fā)資助機(jī)構(gòu)，總的研發(fā)資金在1964年達(dá)到頂峰，占聯(lián)邦預(yù)算可自由支配部分的35%。20世紀(jì)70年代，由于聯(lián)邦政府在三個(gè)領(lǐng)域采取的政策行動(dòng)，研發(fā)資金再次增加：首先，20世紀(jì)70年代的石油禁運(yùn)刺激了能源部門研發(fā)支出的大幅增加；其次，1971年聯(lián)邦政府發(fā)動(dòng)針對(duì)癌癥的行動(dòng)，加大了在生物醫(yī)藥研發(fā)方面的投入；最后，卡特政府開(kāi)始大力加強(qiáng)國(guó)家的防御能力，國(guó)防部的研發(fā)支出開(kāi)始迅速增長(zhǎng)。[3]

與國(guó)家安全領(lǐng)域相關(guān)的研發(fā)支出在二戰(zhàn)后美國(guó)聯(lián)邦開(kāi)支中一直占較大比例，同時(shí)，國(guó)家安全領(lǐng)域的研發(fā)會(huì)產(chǎn)生很多“衍生品”，這些“衍生品”已經(jīng)廣泛應(yīng)用于民用領(lǐng)域，甚至成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的巨大動(dòng)力。例如，核技術(shù)的發(fā)展帶來(lái)的民用核電技術(shù)推廣，“阿波羅計(jì)劃”更是誕生了一批如CAT掃描儀和MRI技術(shù)（計(jì)算機(jī)輔助斷層掃描和磁共振成像）、可編程起搏器、太陽(yáng)能電池板等民用技術(shù)。[4]美國(guó)國(guó)防部的局域網(wǎng)技術(shù)后來(lái)更是成為轉(zhuǎn)向民用的軍民兩用技術(shù)，美國(guó)信息高速公路建設(shè)、數(shù)字技術(shù)和微軟、亞馬遜等大批數(shù)字企業(yè)的蓬勃發(fā)展，皆受益于原限于軍事領(lǐng)域的局域網(wǎng)技術(shù)。

聯(lián)邦政府專門推出了幫助小型科技企業(yè)度過(guò)“死亡大峽谷”的資助計(jì)劃。在美國(guó)創(chuàng)新體系中，小型科技企業(yè)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。它們不僅構(gòu)成了美國(guó)科技創(chuàng)新體系的基礎(chǔ)，一些企業(yè)還成為各自行業(yè)的“小巨人”，甚至發(fā)展壯大成為美國(guó)乃至世界級(jí)的行業(yè)巨頭。然而，部分科技企業(yè)在創(chuàng)業(yè)初期面臨著融資困難，缺乏資金支持，這導(dǎo)致部分企業(yè)難以長(zhǎng)期發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于缺少資金等原因，有四分之一的企業(yè)會(huì)在創(chuàng)業(yè)第一年失敗，接近半數(shù)的企業(yè)會(huì)在創(chuàng)業(yè)第四年失敗，這一時(shí)期被稱作小企業(yè)發(fā)展的“死亡大峽谷”。因此，小型科技企業(yè)初創(chuàng)階段尤其需要政府的扶持。美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)于1977年開(kāi)始推行小企業(yè)創(chuàng)新研究（SBIR）計(jì)劃，其良好的效果引起了小企業(yè)管理局（Small Business Administration）的注意，1979年小企業(yè)管理局提出有外部研發(fā)投入的政府機(jī)構(gòu)都應(yīng)實(shí)施SBIR計(jì)劃。1982年美國(guó)頒布了《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法》，SBIR計(jì)劃開(kāi)始正式實(shí)行，法案規(guī)定外部研發(fā)預(yù)算超過(guò)1億美元的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)應(yīng)拿出其研發(fā)經(jīng)費(fèi)的1.25%用于支持小企業(yè)的研發(fā)活動(dòng)。

小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃分三個(gè)階段實(shí)施：第一階段為期6個(gè)月至1年，相關(guān)部門會(huì)對(duì)申請(qǐng)研發(fā)經(jīng)費(fèi)的企業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行可行性和商業(yè)潛力的研究，通過(guò)審核的小企業(yè)會(huì)獲得至少5萬(wàn)美元；第二階段在第一階段的基礎(chǔ)上進(jìn)行，企業(yè)需在第一階段取得一定的成果，并向相關(guān)部門論證其第二階段研發(fā)計(jì)劃的潛力，審核通過(guò)后即可獲得50萬(wàn)美元的資金；第三階段是商業(yè)化階段，這一階段將不會(huì)再有資金投入，相關(guān)政府部門將會(huì)通過(guò)政府采購(gòu)、引導(dǎo)私營(yíng)部門投資等方式，幫助小企業(yè)將創(chuàng)新成果推向市場(chǎng)。

為了促進(jìn)小企業(yè)與科研界的合作，1992年國(guó)會(huì)批準(zhǔn)了小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃（STTR）以實(shí)現(xiàn)小企業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目效益最大化。作為小企業(yè)創(chuàng)新計(jì)劃的姊妹項(xiàng)目，兩者的理念和架構(gòu)基本相同。法案規(guī)定，擁有超過(guò)10億美元的外部研發(fā)預(yù)算的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，每年需要將其外部研發(fā)預(yù)算的至少0.05%用于該計(jì)劃。小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃也分三個(gè)階段進(jìn)行，不同之處是需要由一家企業(yè)和一家研究機(jī)構(gòu)聯(lián)合開(kāi)展研發(fā)工作，其中小企業(yè)須完成至少40%的工作，研究機(jī)構(gòu)則至少承擔(dān)30%的工作。[5]SBIR計(jì)劃與STTR計(jì)劃齊頭并進(jìn)，并稱為“美國(guó)種子基金”（America's Seed Fund）。

自1963年以來(lái)，《研發(fā)》（R&D）雜志每年都評(píng)選100項(xiàng)優(yōu)秀商業(yè)產(chǎn)品發(fā)明，即D100獎(jiǎng)，這一獎(jiǎng)項(xiàng)在研發(fā)公司專業(yè)人士群體中具有相當(dāng)大的聲望。SBIR培育的公司一直占美國(guó)所有研發(fā)公司D100獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)?wù)叩乃姆种蛔笥遥@有力表明SBIR項(xiàng)目已經(jīng)成為美國(guó)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵力量。[6]

聯(lián)邦政府主導(dǎo)推行了政府技術(shù)采購(gòu)制度。技術(shù)采購(gòu)制度指的是“獲取尚不存在或在部署之前需要進(jìn)一步開(kāi)發(fā)和測(cè)試的技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)或系統(tǒng)”。這些技術(shù)產(chǎn)品需要經(jīng)過(guò)企業(yè)的“研發(fā)、技術(shù)變革或尖端創(chuàng)新才能最終納入可銷售的成果”。[7]自二戰(zhàn)以來(lái)，技術(shù)采購(gòu)一直是美國(guó)占據(jù)高科技領(lǐng)先地位的關(guān)鍵手段。技術(shù)采購(gòu)起源于戰(zhàn)爭(zhēng)期間的軍事承包，并很快發(fā)展成為推動(dòng)美國(guó)公司技術(shù)創(chuàng)新的一種手段。采購(gòu)系統(tǒng)不再是國(guó)防密集型供應(yīng)商與專門負(fù)責(zé)安全的采購(gòu)商互動(dòng)的領(lǐng)域，而是逐漸演變成一系列混合系統(tǒng)。在這一系統(tǒng)中，公共與私人、安全與商業(yè)、軍事與民用之間的界限相互交織在一起。技術(shù)采購(gòu)等同于政府承諾從私營(yíng)部門購(gòu)買新開(kāi)發(fā)的商品和服務(wù)，而私營(yíng)部門主要通過(guò)研發(fā)合同進(jìn)行補(bǔ)貼。可以把它看作是“需求拉動(dòng)”的有力杠桿，因?yàn)檎葹楫a(chǎn)品創(chuàng)造了市場(chǎng)，又為其發(fā)展提供了資金。

美國(guó)聯(lián)邦政府的技術(shù)采購(gòu)大部分與國(guó)防有直接或間接的關(guān)系。在20世紀(jì)50年代的大部分時(shí)間里，與國(guó)防相關(guān)的研發(fā)支出占聯(lián)邦研發(fā)總支出的80%以上，并且在二戰(zhàn)后其他財(cái)政年度很少低于聯(lián)邦研發(fā)總支出的50%。[8]聯(lián)邦政府與國(guó)防相關(guān)的研發(fā)投資的重要性是顯而易見(jiàn)的。首先，二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)與技術(shù)的許多研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施，包括工業(yè)、政府或?qū)W術(shù)界的大型研究設(shè)施，都是由與國(guó)防相關(guān)的研發(fā)項(xiàng)目資助建造的。其次，在國(guó)防技術(shù)開(kāi)發(fā)中出現(xiàn)了一批技術(shù)“衍生產(chǎn)品”，即為國(guó)防相關(guān)應(yīng)用開(kāi)發(fā)的技術(shù)在民用經(jīng)濟(jì)中找到了巨大的市場(chǎng)。這種衍生產(chǎn)品在航空航天和信息技術(shù)領(lǐng)域尤為重要。再次，通過(guò)聯(lián)邦政府的技術(shù)采購(gòu)，與國(guó)防有關(guān)的新技術(shù)支出推動(dòng)了民用技術(shù)應(yīng)用，有助于利用技術(shù)衍生產(chǎn)品。二戰(zhàn)后與國(guó)防相關(guān)的研發(fā)計(jì)劃通常由大量購(gòu)買新技術(shù)來(lái)補(bǔ)充。二戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)防相關(guān)研發(fā)支出的技術(shù)衍生產(chǎn)品包括噴氣發(fā)動(dòng)機(jī)和后掠翼機(jī)身，它們改變了戰(zhàn)后美國(guó)商用飛機(jī)工業(yè)。最后，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和計(jì)算機(jī)內(nèi)存技術(shù)的重大進(jìn)步，在民用和軍事項(xiàng)目中得到了快速應(yīng)用，也可以追溯到國(guó)防支持的研發(fā)項(xiàng)目。與國(guó)防有關(guān)的采購(gòu)在二戰(zhàn)后的美國(guó)信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)中尤為重要。正因?yàn)槿绱耍S多技術(shù)分析家認(rèn)為，美國(guó)技術(shù)采購(gòu)比“基本研發(fā)”支出發(fā)揮了更重要的作用。[9]

自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的采購(gòu)方式隨著聯(lián)邦系統(tǒng)中公私互動(dòng)新形式的興起而發(fā)生了變化。從以安全為中心的工具演變?yōu)榫哂邪踩貓?bào)的商業(yè)密集型工具。特別是，隨著美國(guó)國(guó)家安全系統(tǒng)努力跟上新的和快速變化的信息密集型技術(shù)，它越來(lái)越重視所謂“兩用”技術(shù)——具有商業(yè)相關(guān)性的軍事技術(shù)和具有安全相關(guān)性的商業(yè)技術(shù)。

由于聯(lián)邦政府技術(shù)采購(gòu)以維護(hù)美國(guó)技術(shù)霸權(quán)的國(guó)家安全使命為主導(dǎo)，這為美國(guó)的采購(gòu)注入了另一個(gè)獨(dú)特的元素，即尋求變革性或革命性的創(chuàng)新。這使得美國(guó)的政府采購(gòu)方式具有鮮明的以創(chuàng)新為主導(dǎo)的特征，從而促進(jìn)了革命性技術(shù)的發(fā)展，為二戰(zhàn)后的高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

聯(lián)邦政府這只“看得見(jiàn)的手”，通過(guò)一系列的政策驅(qū)動(dòng)，為美國(guó)科技創(chuàng)新創(chuàng)造了有利的政策環(huán)境和充裕的資金支持，同時(shí)也豐富了美國(guó)科技創(chuàng)新的土壤、強(qiáng)化了美國(guó)科技創(chuàng)新的根基。

美國(guó)政府為科技創(chuàng)新積極營(yíng)造良好的制度環(huán)境

如果說(shuō)在發(fā)揮政府“看得見(jiàn)的手”作用方面，美國(guó)行政部門發(fā)揮著主要作用，那么在為美國(guó)科技創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造制度環(huán)境方面，美國(guó)立法機(jī)構(gòu)則發(fā)揮著更為關(guān)鍵的作用。國(guó)會(huì)制定保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的專利制度，推動(dòng)技術(shù)市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)讓制度，實(shí)行稅收抵免制度和反壟斷立法等，相當(dāng)于聯(lián)邦政府“看不見(jiàn)的手”，為美國(guó)科技創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造了良好的制度環(huán)境。

專利制度。專利制度的核心是對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)就是保護(hù)創(chuàng)新，這一理念在美國(guó)制憲會(huì)議時(shí)期就已經(jīng)深入人心。1787年美國(guó)憲法明確了聯(lián)邦政府對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)：“為了促進(jìn)科學(xué)和實(shí)用藝術(shù)的進(jìn)步，國(guó)會(huì)有權(quán)……通過(guò)在有限的時(shí)間內(nèi)確保作者和發(fā)明人對(duì)其各自的著作和發(fā)現(xiàn)享有專有權(quán)。”[10]根據(jù)憲法原則，美國(guó)國(guó)會(huì)于1890年4月頒布了第一部專利法，將專利定義為“任何有用的技術(shù)、制造、發(fā)動(dòng)機(jī)、機(jī)器或設(shè)備，或?qū)σ郧拔粗蚴褂眠^(guò)的技術(shù)、制造、發(fā)動(dòng)機(jī)、機(jī)器或設(shè)備的任何改進(jìn)”。它授予申請(qǐng)人“制造、建造、使用和出售給他人使用的唯一和排他性權(quán)利和自由”。[11]到二戰(zhàn)前，美國(guó)國(guó)會(huì)先后對(duì)專利法進(jìn)行了三次修訂和完善，并在美國(guó)國(guó)務(wù)院建立了專利局，1849年，專利局的職責(zé)由國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)移到內(nèi)政部。

美國(guó)現(xiàn)行的專利法律架構(gòu)是1952年國(guó)會(huì)通過(guò)的第五部專利法，即《美國(guó)法典》第35篇。1952年專利法對(duì)美國(guó)歷史上與專利相關(guān)的法律進(jìn)行了全面的整理和簡(jiǎn)化，刪減了部分內(nèi)容，進(jìn)行了部分實(shí)質(zhì)性的修改，并編纂了“非顯而易見(jiàn)性”的要求和共同侵權(quán)的司法原則。另外，根據(jù)1952年專利法，建立了由商務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)的美國(guó)專利商標(biāo)局（USPTO）。專利商標(biāo)局的使命是通過(guò)以下方式促進(jìn)“美國(guó)的工業(yè)和技術(shù)進(jìn)步并加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)”：管理與專利和商標(biāo)有關(guān)的法律；就專利、商標(biāo)和版權(quán)保護(hù)向商務(wù)部長(zhǎng)、美國(guó)總統(tǒng)和行政部門提供建議；就與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題提供咨詢。[12]自1952年以來(lái)，美國(guó)專利法一直在不斷修訂，并通過(guò)司法判決不斷完善。1982年，美國(guó)聯(lián)邦巡回上訴法院成立，該法院對(duì)美國(guó)專利商標(biāo)局和聯(lián)邦地區(qū)法院的所有專利上訴擁有專屬管轄權(quán)，它的建立在美國(guó)專利保護(hù)方面具有里程碑式的意義。聯(lián)邦巡回上訴法院的裁決（特別是關(guān)于專利案件的裁決）只能被最高法院的裁決或適用的法律變更所取代。

美國(guó)專利法最近一次較大幅度修改是在奧巴馬政府時(shí)期，即《萊希-史密斯美國(guó)發(fā)明法案》（Leahy Smith America Invents Act）。其中最顯著的變化是將美國(guó)的專利權(quán)從之前的“先發(fā)明”制度轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗谝话l(fā)明人申請(qǐng)”制度，即將專利授予首先提交專利申請(qǐng)的發(fā)明人。這一新制度的運(yùn)作方式不同于美國(guó)之前實(shí)施的“先發(fā)明”制度和世界其他地區(qū)的各種“先申請(qǐng)”制度。在這三種不同的制度下，可能會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果，這取決于兩個(gè)不同的發(fā)明人是否以及如何和何時(shí)公布或提交專利申請(qǐng)。總體而言，與時(shí)俱進(jìn)的美國(guó)專利制度發(fā)揮著保護(hù)科技創(chuàng)新的重要作用。

技術(shù)轉(zhuǎn)讓法律體系。二戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府對(duì)美國(guó)先進(jìn)技術(shù)研發(fā)和基礎(chǔ)研究的支持力度持續(xù)加大。由于政府無(wú)法在公共設(shè)施中完成所有的工作，因此需要尋找合格的私營(yíng)公司、大學(xué)和非營(yíng)利組織，通過(guò)合同安排來(lái)執(zhí)行許多項(xiàng)目，在每一種安排中都存在專利所有權(quán)問(wèn)題。當(dāng)時(shí)，大學(xué)和其他非營(yíng)利組織很少參與研究成果的專利申請(qǐng)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓活動(dòng)。政府本身并未為所有機(jī)構(gòu)制定統(tǒng)一的專利政策來(lái)處理這些機(jī)構(gòu)支持的研究過(guò)程中所產(chǎn)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。在《拜杜法案》（Bayh-Dole Act）生效之前，由聯(lián)邦資助的發(fā)明（占大學(xué)研究經(jīng)費(fèi)的70%或更多）歸政府所有，政府認(rèn)為任何一家公司都不應(yīng)從公共資助的研究中獲益，因此只會(huì)授予專利非排他性許可。這樣的做法意味著，第一家獲得學(xué)術(shù)發(fā)明專利許可、并承擔(dān)證明該技術(shù)有效的所有財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的公司，將無(wú)奈地看著其他公司以相同的條款獲得專利許可而不必承擔(dān)類似的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。顯然，這是一個(gè)缺乏吸引力的解決方案。到1978年，政府以這種方式獲得了28000項(xiàng)專利，其中只有不到4%的專利獲得許可，進(jìn)入商業(yè)用途的比例則更小。[13]另一個(gè)問(wèn)題是政府與發(fā)明人沒(méi)有關(guān)系，技術(shù)發(fā)明總是需要發(fā)明人的積極參與，才能成功地將學(xué)術(shù)技術(shù)轉(zhuǎn)移到商業(yè)企業(yè)中。但政府卻無(wú)法向潛在的被許可人保證，發(fā)明人會(huì)批準(zhǔn)他們作為被許可人，以及與他們合作開(kāi)發(fā)技術(shù)。另外，專利制度的創(chuàng)建是為了激勵(lì)發(fā)明、開(kāi)發(fā)和利用新技術(shù)，以促進(jìn)科學(xué)和實(shí)用技術(shù)造福公眾。當(dāng)政府在發(fā)明應(yīng)向所有人免費(fèi)提供的政策下?lián)碛性S多發(fā)明的所有權(quán)時(shí)，專利制度就難以按照其預(yù)期的方式運(yùn)作。為解決上述問(wèn)題，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)制定并通過(guò)了一系列法案，以幫助更好地推動(dòng)研究成果商業(yè)化。

1980年12月12日，美國(guó)參議院通過(guò)了由參議員伯奇·貝赫（Birch Bayh）和鮑勃·多爾（Bob Dole）提出的《大學(xué)和小企業(yè)專利程序法》（The University and Small Business Patent Procedures Act），即著名的《拜杜法案》。這一法案是多年來(lái)尋求在政府內(nèi)部建立統(tǒng)一專利政策的許多立法的共同結(jié)晶，是具有里程碑意義的立法。該法案最重要的特點(diǎn)是，它改變了小企業(yè)、大學(xué)和其他非營(yíng)利實(shí)體通過(guò)全部或部分使用政府資金而產(chǎn)生的任何發(fā)明的所有權(quán)推定。《拜杜法案》是政府與大學(xué)之間建立新關(guān)系的第一步，它預(yù)示著美國(guó)大學(xué)將與工業(yè)界建立新的、更密切的關(guān)系。《拜杜法案》規(guī)定，大學(xué)對(duì)利用政府資金進(jìn)行的發(fā)明擁有確定的所有權(quán)，這刺激了機(jī)構(gòu)專利協(xié)議下的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，為新的和不斷深化的大學(xué)與企業(yè)關(guān)系提供了動(dòng)力。《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》（The Economist）雜志給予《拜杜法案》極高的評(píng)價(jià)，認(rèn)為這是美國(guó)國(guó)會(huì)半個(gè)世紀(jì)以來(lái)“頒布的最具啟發(fā)性的立法”，這項(xiàng)立法再加上1984年的修正案和1986年的擴(kuò)充，“解鎖了在納稅人的錢的幫助下在美國(guó)各地實(shí)驗(yàn)室中取得的所有發(fā)明和發(fā)現(xiàn)。最重要的是，這項(xiàng)單一的政策措施有助于扭轉(zhuǎn)美國(guó)在工業(yè)領(lǐng)域急劇下滑的局面”[14]。

時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)卡特還于1980年10月21日簽署了《史蒂文森-懷德勒技術(shù)創(chuàng)新法案》（The Stevenson Wydler Technology Innovation Act of 1980）。該法案旨在建立合作研究中心以鼓勵(lì)大學(xué)與企業(yè)合作，要求聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室建立研究和技術(shù)應(yīng)用辦公室以促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓，由國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室聯(lián)盟給予認(rèn)可。為解決聯(lián)邦政府擁有和運(yùn)營(yíng)的實(shí)驗(yàn)室技術(shù)商業(yè)化問(wèn)題，美國(guó)國(guó)會(huì)于1986年10月20日通過(guò)了《1986年聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)讓法案》（Federal Technology Transfer Act of 1986），該法案建立了聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室聯(lián)盟，使聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室能夠簽訂“合作研究與開(kāi)發(fā)協(xié)議”（CRADAS），并就實(shí)驗(yàn)室創(chuàng)造的專利發(fā)明進(jìn)行談判。

20世紀(jì)八九十年代，美國(guó)還通過(guò)國(guó)會(huì)立法和總統(tǒng)行政命令等方式，持續(xù)對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度進(jìn)行完善（見(jiàn)表1）。

聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)讓法律體系的建立及不斷完善，對(duì)美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)力的影響是巨大的。以《拜杜法案》為例，據(jù)估計(jì)，自1980年實(shí)施以來(lái)，該法案直接促進(jìn)了超過(guò)1.3萬(wàn)億美元的美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)造了超過(guò)420萬(wàn)個(gè)工作崗位以及超過(guò)11000家來(lái)自美國(guó)大學(xué)的新創(chuàng)業(yè)公司。[15]

稅收抵免制度。聯(lián)邦研究與實(shí)驗(yàn)（R&E）稅收抵免（通常稱為研發(fā)稅收抵免）是刺激私營(yíng)部門研發(fā)的主要財(cái)政工具。聯(lián)邦研究與實(shí)驗(yàn)（R&E）稅收抵免最初于1981年在《1981年經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇稅法》（Economic Recovery Tax Act of 1981）中設(shè)立，這項(xiàng)法律的推出主要有以下兩方面原因。第一，美國(guó)企業(yè)界對(duì)1954年《國(guó)內(nèi)稅收法》（Internal Revenue Act of 1954）中關(guān)于企業(yè)研發(fā)支出的規(guī)定不滿。《國(guó)內(nèi)稅收法》規(guī)定，允許企業(yè)在產(chǎn)生支出當(dāng)年全額扣除研究和實(shí)驗(yàn)支出，但用于研究的設(shè)備和建筑物成本必須資本化并通過(guò)適當(dāng)?shù)恼叟f收回，這在一定程度上挫傷了企業(yè)從事研發(fā)的積極性，導(dǎo)致研究支出呈不斷下降趨勢(shì)。第二，20世紀(jì)70年代后期美國(guó)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際增長(zhǎng)率放緩，美國(guó)戰(zhàn)略界普遍認(rèn)為，這一現(xiàn)象很大程度上是美國(guó)技術(shù)和創(chuàng)新不足造成的。國(guó)會(huì)得出的結(jié)論是，需要制定一項(xiàng)多年期大幅減稅計(jì)劃，以確保未來(lái)幾年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。特別是需要對(duì)增量研究和實(shí)驗(yàn)支出提供大量稅收抵免制度，以克服許多正在運(yùn)營(yíng)的公司不愿承擔(dān)人員和用品以及某些設(shè)備費(fèi)用的巨額成本，如計(jì)算機(jī)費(fèi)用（這是在貿(mào)易或企業(yè)中啟動(dòng)或擴(kuò)展研究計(jì)劃所必須產(chǎn)生的費(fèi)用）。《經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇稅法》包括25%的邊際稅收抵免，即對(duì)超過(guò)前三個(gè)納稅年度平均支出或本年度支出（稱為R&E基數(shù)）50%的合格R&E支出，提供25%的稅收抵免，前提是此類費(fèi)用超過(guò)納稅人在特定期限內(nèi)的平均費(fèi)用金額。此類抵免同樣適用于外包給高等院校和為免稅科研院所的基礎(chǔ)研究，但不包括在美國(guó)境外進(jìn)行的此類信用研究、社會(huì)科學(xué)或人文學(xué)科的研究，以及由任何其他個(gè)人或政府實(shí)體資助的研究。[16]美國(guó)聯(lián)邦R&E稅收抵免的主要問(wèn)題是它不是永久性的，之后歷經(jīng)多次修改和完善，其基本結(jié)構(gòu)規(guī)定了四種類型的稅收抵免：常規(guī)研究抵免、替代增量研究抵免、基礎(chǔ)研究抵免和能源研究抵免。經(jīng)過(guò)多年的臨時(shí)規(guī)定后，2015年，美國(guó)第114屆國(guó)會(huì)通過(guò)了《2015年保護(hù)美國(guó)人免受加稅法案》（Protecting Americans from Tax Hikes Act of 2015），從2015納稅年度開(kāi)始永久延長(zhǎng)了抵免額，這一法案還解決了抵免提出的另外兩個(gè)問(wèn)題，允許合格的小企業(yè)將研究稅收抵免用于他們可能欠的任何替代最低稅，以及雇主欠每個(gè)雇員的社會(huì)保障稅的份額。

R&E稅收抵免降低了企業(yè)參與合格R&E和研發(fā)費(fèi)用的邊際成本，刺激了以美元為基礎(chǔ)的企業(yè)增加研發(fā)投資。誠(chéng)然，目前美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)R&E稅收抵免制度依然存在一定的爭(zhēng)議，但這些爭(zhēng)論的焦點(diǎn)不是R&E稅收抵免制度本身的價(jià)值，而是是否應(yīng)該永久提供更可靠、更大力度的刺激。

聯(lián)邦反壟斷政策。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國(guó)國(guó)會(huì)先后制定了《謝爾曼反托拉斯法》（The Sherman Anti-Trust Act）、《克萊頓反托拉斯法》（Clayton Antitrust Act of 1914）和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》（Federal Trade Commission Act），并以這三部法律和最高法院的司法判決為基礎(chǔ)，在美國(guó)營(yíng)造了比較嚴(yán)格的反壟斷環(huán)境。從美國(guó)反壟斷的歷史來(lái)看，推動(dòng)創(chuàng)新只是反壟斷政策的眾多目標(biāo)之一，而且不一定是最重要的目標(biāo)。但不可否認(rèn)，反壟斷政策有利于創(chuàng)造充滿活力的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，而有效的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)刺激企業(yè)推出新的創(chuàng)新產(chǎn)品，企業(yè)總是在尋求從競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手那里奪取更大的市場(chǎng)份額，并保護(hù)現(xiàn)有的市場(chǎng)份額免受未來(lái)挑戰(zhàn)者的侵占。從根本上講，競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)創(chuàng)新。

在二戰(zhàn)期間及二戰(zhàn)后的初期，司法部反壟斷機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人瑟曼·阿諾德（Thurman Arnold）和溫德?tīng)枴げ瘢╓endell Berge）以大公司利用其法律和市場(chǎng)力量抑制技術(shù)創(chuàng)新、阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為由，對(duì)當(dāng)時(shí)美國(guó)一些知名的高科技公司，包括杜邦公司、通用電氣和美國(guó)鋁業(yè)公司等提起訴訟。他們特別關(guān)注其中一些公司持有的專利，試圖賦予聯(lián)邦政府強(qiáng)制專利許可的權(quán)力。他們認(rèn)為，通過(guò)強(qiáng)制許可，機(jī)構(gòu)或法院將有能力引導(dǎo)商業(yè)實(shí)踐走向更低的價(jià)格、更高的產(chǎn)量和更快的創(chuàng)新，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并滿足消費(fèi)者需求。20世紀(jì)40年代末，反壟斷攻勢(shì)在一系列重要的專利判決中達(dá)到頂峰。最高法院在1945年“哈特福德帝國(guó)公司訴美國(guó)案”（Hartford-Empire Co. v. United States）和1947年“美國(guó)訴國(guó)家牽頭公司案”（United States v. National Lead Co.）的判決中確立了強(qiáng)制許可原則。根據(jù)參議院司法委員會(huì)1960年的一項(xiàng)研究，強(qiáng)制許可被認(rèn)為是“信托案件中最常見(jiàn)的救濟(jì)形式之一”。[17]新政實(shí)施以來(lái)聯(lián)邦政府反壟斷政策的轉(zhuǎn)變對(duì)商業(yè)實(shí)踐產(chǎn)生了廣泛的影響，大公司發(fā)現(xiàn)二戰(zhàn)前收購(gòu)小型競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的做法在更嚴(yán)格的反壟斷環(huán)境中不再可行。大企業(yè)想發(fā)展只能依靠投資內(nèi)部研發(fā)，許多大公司紛紛建立或擴(kuò)大實(shí)驗(yàn)室，加大對(duì)技術(shù)研發(fā)的投資力度。

共和黨重返執(zhí)政后，美國(guó)司法系統(tǒng)的反壟斷目標(biāo)日益傾向于促進(jìn)新技術(shù)的傳播和技術(shù)與市場(chǎng)創(chuàng)新。1956年針對(duì)貝爾系統(tǒng)的同意令，是美國(guó)歷史上最重要的反壟斷裁決之一。該法令迫使貝爾將其所有現(xiàn)有專利免版稅許可給所有美國(guó)公司。1956年共有7820項(xiàng)專利（占所有未過(guò)期美國(guó)專利的1.3%）免費(fèi)開(kāi)放。這些專利涵蓋了大部分貝爾系統(tǒng)研究子公司貝爾實(shí)驗(yàn)室開(kāi)發(fā)的技術(shù)。該項(xiàng)同意令對(duì)美國(guó)二戰(zhàn)后的創(chuàng)新激增具有決定性作用，英特爾聯(lián)合創(chuàng)始人戈登·摩爾（Gordon Moore）認(rèn)為：商業(yè)半導(dǎo)體行業(yè)最重要的發(fā)展之一是針對(duì)貝爾系統(tǒng)提起的反壟斷訴訟，這使得商業(yè)半導(dǎo)體行業(yè)在美國(guó)“真正起步”。[18]貝爾實(shí)驗(yàn)室的自由許可政策促使戈登·蒂爾（Gordon Teal）離開(kāi)貝爾實(shí)驗(yàn)室創(chuàng)辦德州儀器（Texas Instruments），威廉·肖克利（William Shockley）在貝克曼儀器（Beckman Instruments）的支持下創(chuàng)建了肖克利半導(dǎo)體公司（Shockley Semiconductor），后者是硅谷發(fā)展的開(kāi)始。

在世紀(jì)之交，美國(guó)聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)面臨著一個(gè)新問(wèn)題：反壟斷法如何適用于美國(guó)蓬勃興起的高科技產(chǎn)業(yè)。美國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和司法部反壟斷部門通過(guò)官方講話、發(fā)布行業(yè)指南以及律師庭審辯論等方式，闡釋了反壟斷的指導(dǎo)思想：首要目標(biāo)是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和限制濫用壟斷權(quán)力；其次是鼓勵(lì)技術(shù)和市場(chǎng)創(chuàng)新。在1999年美國(guó)律師協(xié)會(huì)的一次演講中，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)主席羅伯特·皮托夫斯基（Robert Pitofsky）談到了高科技行業(yè)的反壟斷問(wèn)題，建議反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在拆分或強(qiáng)制訪問(wèn)現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎行事，反壟斷應(yīng)該集中在其傳統(tǒng)作用上，“即確保公司通過(guò)合法的競(jìng)爭(zhēng)行為實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)壟斷，并且它們只能通過(guò)卓越的技能、遠(yuǎn)見(jiàn)和行業(yè)來(lái)維持網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)地位，而非通過(guò)不必要的排他性行為。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)時(shí)尤其如此，知識(shí)產(chǎn)權(quán)這一概念傳統(tǒng)上影響著反托拉斯政策，該政策承認(rèn)鼓勵(lì)創(chuàng)新是明智的。”[19]聯(lián)邦機(jī)構(gòu)基于創(chuàng)新的反壟斷執(zhí)法典型案例發(fā)生在2020年10月，美國(guó)司法部和11個(gè)州總檢察長(zhǎng)在針對(duì)谷歌的反壟斷投訴的起訴書(shū)中聲稱，通過(guò)偏好搜索廣告和自己的產(chǎn)品，谷歌將第三方排除在外，因?yàn)檫@“提高了他們的成本，降低了他們的競(jìng)爭(zhēng)力，并限制了他們投資于可能對(duì)用戶有吸引力的創(chuàng)新的動(dòng)力和能力”。針對(duì)谷歌的投訴表達(dá)了對(duì)該公司“反競(jìng)爭(zhēng)行為損害競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者權(quán)益的擔(dān)憂，降低了創(chuàng)新型公司開(kāi)發(fā)、競(jìng)爭(zhēng)和約束谷歌行為的能力”。[20]

加州大學(xué)伯克利分校教授卡爾·夏皮羅（Carl Shapiro）總結(jié)了反壟斷執(zhí)法政策對(duì)國(guó)家創(chuàng)新政策的重要性：“競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)創(chuàng)新的影響在以下方面更為明顯：使新的科學(xué)和技術(shù)商業(yè)化，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中更廣泛地傳播創(chuàng)新成果（無(wú)論它們是否基于新的科學(xué)和技術(shù)），以及擴(kuò)展或建立現(xiàn)有發(fā)明。正是在這些過(guò)程中，許可、交叉許可、專利池、合資企業(yè)、聯(lián)盟和合并都發(fā)揮了作用。這些是維護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的過(guò)程，可以極大地影響研發(fā)的回報(bào)和采用新技術(shù)的實(shí)際模式。”[21]美國(guó)反壟斷執(zhí)法日益強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新，這是一個(gè)與保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)環(huán)境的傳統(tǒng)目標(biāo)完美契合的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。此外，美國(guó)反壟斷法規(guī)設(shè)計(jì)的靈活性，使得19世紀(jì)工業(yè)化時(shí)代制定的反壟斷法規(guī)同樣可以適用于21世紀(jì)高科技時(shí)代的美國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)運(yùn)行。

聯(lián)邦政府創(chuàng)新人力資源的培養(yǎng)與引進(jìn)機(jī)制的優(yōu)化

人力資源是國(guó)家創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中的一項(xiàng)基本資源。美國(guó)在二戰(zhàn)前就已經(jīng)建立了比較完善的教育體系，美國(guó)教育體系呈現(xiàn)比較分散的特征：各州和地方政府負(fù)責(zé)小學(xué)和中學(xué)（K-12）教育，公立學(xué)院和大學(xué)主要由國(guó)家一級(jí)資助，具有自主權(quán)，而私立大學(xué)則是獨(dú)立特許的。此外，聯(lián)邦和地方政府也開(kāi)辦職業(yè)技術(shù)學(xué)院。總體而言，聯(lián)邦政府在創(chuàng)新人力資源的發(fā)展方面具有很強(qiáng)的影響力，尤其是通過(guò)為K-12教育提供額外資金、刺激課程改革和國(guó)家測(cè)試、學(xué)生貸款計(jì)劃以及贊助大學(xué)研究來(lái)培養(yǎng)人才、培訓(xùn)技能。同時(shí)，作為一個(gè)移民國(guó)家，來(lái)自世界各地的科學(xué)家、工程師和管理人員在美國(guó)的研發(fā)、創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)及高科技公司的發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，聯(lián)邦政府的移民和簽證政策在吸引國(guó)際科技人才方面具有舉足輕重的影響。

聯(lián)邦政府對(duì)基礎(chǔ)教育體系的優(yōu)化。二戰(zhàn)后以來(lái)，針對(duì)國(guó)際形勢(shì)的變化以及美國(guó)教育系統(tǒng)出現(xiàn)的問(wèn)題，聯(lián)邦政府采取了一系列舉措，逐漸加大對(duì)基礎(chǔ)教育的政策支持和財(cái)政支持，同時(shí)也在推動(dòng)基礎(chǔ)教育的持續(xù)改革。20世紀(jì)60年代，二戰(zhàn)后“嬰兒潮”一代導(dǎo)致美國(guó)基礎(chǔ)教育壓力激增，教育資金極度緊張，而美國(guó)國(guó)會(huì)一再拒絕增加對(duì)公立學(xué)校的聯(lián)邦資助。在1964年大選壓倒性勝利的鼓舞下，作為“向貧困開(kāi)戰(zhàn)”（War on Poverty）內(nèi)容的一部分，第89屆美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《中小學(xué)教育法》（Elementary and Secondary Education Act），這是美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的對(duì)教育影響最深遠(yuǎn)的立法之一。該法案要求為中小學(xué)教育提供聯(lián)邦資金，用于專業(yè)發(fā)展、教學(xué)材料采購(gòu)、獲得支持教育計(jì)劃的資源以及促進(jìn)家長(zhǎng)參與。該法案強(qiáng)調(diào)人人享有平等接受教育的機(jī)會(huì)，旨在通過(guò)提供聯(lián)邦資金來(lái)支持有貧困家庭兒童的學(xué)校，縮小就讀于城市或農(nóng)村學(xué)校系統(tǒng)的低收入家庭兒童與就讀于郊區(qū)學(xué)校系統(tǒng)的中產(chǎn)階級(jí)兒童之間在閱讀、寫(xiě)作和數(shù)學(xué)方面的技能差距。法案每三年重新授權(quán)一次，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)如何分配資金。在重新授權(quán)的過(guò)程中，法案要求制定嚴(yán)格的聯(lián)邦規(guī)則和條例，以保證資金將僅分配給有需要的學(xué)生，特別是有資格根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位和學(xué)業(yè)成績(jī)獲得服務(wù)的學(xué)生。但在實(shí)施過(guò)程中，美國(guó)并未實(shí)現(xiàn)該法案為學(xué)生提供全面教育機(jī)會(huì)的目標(biāo)。在里根政府執(zhí)政期間，國(guó)會(huì)于1981年通過(guò)了《教育鞏固和改進(jìn)法案》（Education Consolidation and Improvement Act），該法案將教育資源控制權(quán)歸還給州和地方政府，而非控制在聯(lián)邦層面。1994年10月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《改善美國(guó)學(xué)校法案》（Improving America's Schools Act of 1994），這是克林頓政府教育改革內(nèi)容的重要組成部分，該法案將聯(lián)邦資源和政策與州及地方層面的努力相協(xié)調(diào)，以改善所有學(xué)生的教學(xué)質(zhì)量。與之前的法案相比，該法案增加了數(shù)學(xué)和閱讀／語(yǔ)言藝術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，用于評(píng)估學(xué)生的進(jìn)步并提供問(wèn)責(zé)制。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）等國(guó)際組織將注意力投向了全球教育發(fā)展。這些組織越來(lái)越注重學(xué)習(xí)成果和評(píng)估程序，包括根據(jù)既定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估教育系統(tǒng)，這種傾向也影響到美國(guó)。公眾輿論和共和黨在1996年總統(tǒng)大選中的失敗導(dǎo)致國(guó)會(huì)共和黨人積極推動(dòng)聯(lián)邦教育改革，強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化考試和其他問(wèn)責(zé)措施。2001年，美國(guó)國(guó)會(huì)制定了《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》（No Child Left Behind Act of 2001）。該法案要求進(jìn)行基于標(biāo)準(zhǔn)的教育改革，前提是設(shè)定高標(biāo)準(zhǔn)和建立可衡量的目標(biāo)以改善教育成果。為了獲得聯(lián)邦的資助，各州必須為所有學(xué)生提供“高素質(zhì)”教師。同樣，各州還要為學(xué)生設(shè)定“一個(gè)高的、具有挑戰(zhàn)性的標(biāo)準(zhǔn)”。課程標(biāo)準(zhǔn)必須適用于所有學(xué)生，而非對(duì)不同城市或該州其他地區(qū)的學(xué)生有不同的標(biāo)準(zhǔn)。法案旨在加強(qiáng)學(xué)校對(duì)學(xué)生教育成果的問(wèn)責(zé)制，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，法案要求所有接受聯(lián)邦資助的公立學(xué)校每年對(duì)特定年級(jí)的學(xué)生進(jìn)行全國(guó)性的年度標(biāo)準(zhǔn)化考試。這些年度標(biāo)準(zhǔn)化考試是確定學(xué)校是否達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的主要手段。[22]盡管問(wèn)責(zé)制加強(qiáng)了聯(lián)邦政府對(duì)公立教育的監(jiān)督作用，但不可否認(rèn)，問(wèn)責(zé)制帶來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)試消耗了太多的教學(xué)時(shí)間，并給教育工作者和學(xué)生帶來(lái)了不必要的壓力。在美國(guó)學(xué)生家長(zhǎng)和教育工作者的呼吁下，美國(guó)國(guó)會(huì)于2015年12月通過(guò)了《每個(gè)學(xué)生成功法案》（Every Student Succeeds Act），賦予各州廣泛的自由裁量權(quán)來(lái)設(shè)計(jì)和實(shí)施評(píng)估系統(tǒng)。美國(guó)教師聯(lián)合會(huì)（American Federation of Teachers）主席蘭迪·溫加滕（Randi Weingarten）表示，這項(xiàng)法律標(biāo)志著“公立教育的新一天”，將帶來(lái)“二十年來(lái)最全面、最積極的變化”。[23]針對(duì)美國(guó)基礎(chǔ)教育系統(tǒng)出現(xiàn)的問(wèn)題和國(guó)際教育發(fā)展的新趨勢(shì)，美國(guó)聯(lián)邦政府不斷推出新的改革舉措，積極調(diào)整基礎(chǔ)教育的發(fā)展方向和教育培養(yǎng)方針，使得美國(guó)的基礎(chǔ)教育體系不斷優(yōu)化，以適應(yīng)美國(guó)科技創(chuàng)新體系對(duì)人才發(fā)展的要求。

聯(lián)邦政府不斷優(yōu)化與科技創(chuàng)新密切相關(guān)的科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）教育。美國(guó)政府支持STEM教育的具體政策至少可以追溯到1862年《莫里爾法案》（Morrill Act），該法案旨在建立學(xué)院和大學(xué)來(lái)研究農(nóng)業(yè)和機(jī)械藝術(shù)，同時(shí)也支持科學(xué)和工程項(xiàng)目，這間接催生了美國(guó)的大學(xué)研究體系。二戰(zhàn)后聯(lián)邦政府再次將目光投向STEM教育的表現(xiàn)是1958年《國(guó)防教育法案》（National Defense Education Act），該法案是艾森豪威爾政府應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)在科技領(lǐng)域?qū)γ绹?guó)挑戰(zhàn)的重大舉措，旨在刺激和加強(qiáng)美國(guó)的教育改革。法案指出聯(lián)邦政府將在4年內(nèi)提供10億美元，設(shè)立40000項(xiàng)貸款、40000項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金和1500項(xiàng)研究生獎(jiǎng)學(xué)金。該法案的大部分資金是針對(duì)那些有學(xué)術(shù)能力但沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力攻讀本科或研究生學(xué)位的學(xué)生（特別是在STEM領(lǐng)域）。法案還為各州提供配套資金，以提高數(shù)學(xué)、科學(xué)和外語(yǔ)教學(xué)質(zhì)量，其中包括更好的設(shè)備和材料，以及教師的專業(yè)發(fā)展。[24]總體而言，《國(guó)防教育法案》通過(guò)更嚴(yán)格的科學(xué)和數(shù)學(xué)課程以及更多探索STEM職業(yè)的機(jī)會(huì)，以“STEM教育總體上升趨勢(shì)”逐漸影響著美國(guó)教育的整體格局。

進(jìn)入21世紀(jì)，面對(duì)全球化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，科技創(chuàng)新變得越來(lái)越重要。美國(guó)政策制定者、商界領(lǐng)袖、高等教育官員、教育工作者以及國(guó)防和安全機(jī)構(gòu)發(fā)出了越來(lái)越強(qiáng)烈的呼吁，要求努力改革國(guó)家STEM學(xué)科的教學(xué)，以使得美國(guó)繼續(xù)在全球知識(shí)經(jīng)濟(jì)中保持競(jìng)爭(zhēng)力。為此，美國(guó)國(guó)家科學(xué)委員會(huì)在充分調(diào)研和聽(tīng)證的基礎(chǔ)上，推出了《解決美國(guó)科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)教育系統(tǒng)關(guān)鍵需求的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃》，該行動(dòng)計(jì)劃有兩大重點(diǎn)。第一，確保國(guó)家STEM教育體系的一致性。為滿足國(guó)家對(duì)計(jì)算能力、技術(shù)和科學(xué)素養(yǎng)勞動(dòng)力的需求，美國(guó)需要一個(gè)全國(guó)一致的STEM教育體系。STEM教育的一致性意味著對(duì)STEM科目的教學(xué)內(nèi)容、時(shí)間和對(duì)象進(jìn)行協(xié)調(diào)——既包括各州之間的橫向協(xié)調(diào)，也包括從學(xué)前班到大學(xué)或職業(yè)學(xué)校一年級(jí)的縱向跨年級(jí)協(xié)調(diào)。第二，確保學(xué)生由準(zhǔn)備充分且工作高效的STEM教師授課，增加此類教師的數(shù)量并提高其準(zhǔn)備質(zhì)量的策略包括：制定以市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償STEM教師的策略；為未來(lái)STEM教師的培養(yǎng)提供資源；通過(guò)制定國(guó)家STEM教師認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)STEM教師在地區(qū)之間的流動(dòng)；讓STEM教師做好有效教授STEM內(nèi)容的準(zhǔn)備。[25]

特朗普擔(dān)任總統(tǒng)后，美國(guó)拉開(kāi)了大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的帷幕，科技創(chuàng)新能力被視為決定大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)局的最關(guān)鍵要素。特朗普政府為此制定了未來(lái)五年聯(lián)邦政府的STEM教育戰(zhàn)略——《規(guī)劃成功的路線：美國(guó)STEM教育戰(zhàn)略》。該戰(zhàn)略認(rèn)為：“美國(guó)的經(jīng)濟(jì)繁榮和國(guó)家安全越來(lái)越依賴于持續(xù)的科技創(chuàng)新能力。美國(guó)的國(guó)家創(chuàng)新基礎(chǔ)比以往任何時(shí)候都更加依賴于圍繞共同的STEM教育興趣和目標(biāo)的強(qiáng)大跨部門合作。”該戰(zhàn)略的愿景是為所有美國(guó)人終身提供高質(zhì)量的STEM教育，確保美國(guó)成為STEM素養(yǎng)、創(chuàng)新和教育領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)者。這一愿景通過(guò)追求三個(gè)理想目標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是確保每個(gè)美國(guó)人都有機(jī)會(huì)掌握基本的STEM概念（包括計(jì)算思維）并具備數(shù)字素養(yǎng)，為STEM素養(yǎng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；二是增加STEM教育的多樣性、公平性和包容性，為所有美國(guó)人提供終身接受高質(zhì)量STEM教育的機(jī)會(huì)；三是通過(guò)創(chuàng)造真實(shí)的學(xué)習(xí)體驗(yàn)鼓勵(lì)學(xué)習(xí)者并為他們從事STEM職業(yè)做好準(zhǔn)備。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，特朗普政府制定了為該計(jì)劃奠定基礎(chǔ)的行動(dòng)路線圖：重新組建國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（NSTC）下的STEM教育委員會(huì)，作為聯(lián)邦政府實(shí)現(xiàn)該計(jì)劃的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；指示各機(jī)構(gòu)在2020財(cái)年預(yù)算請(qǐng)求中優(yōu)先考慮STEM勞動(dòng)力教育和培訓(xùn)；成立美國(guó)工人總統(tǒng)全國(guó)委員會(huì)（the President's National Council for the American Worker），該委員會(huì)將提高人們對(duì)STEM技能差距的認(rèn)識(shí)，在更大范圍內(nèi)推行學(xué)徒制，并鼓勵(lì)對(duì)工人教育的投資；增加中學(xué)和高等教育階段的學(xué)生獲得高質(zhì)量技術(shù)教育和資格認(rèn)證的機(jī)會(huì)；指示教育部增加K-12學(xué)生接受高質(zhì)量STEM和計(jì)算機(jī)科學(xué)教育的機(jī)會(huì)等。[26]

拜登政府上臺(tái)后，不僅積極推進(jìn)特朗普政府時(shí)期制定的STEM教育戰(zhàn)略，而且還通過(guò)《芯片與科學(xué)法案》對(duì)從K-12到社區(qū)學(xué)院、本科和研究生的STEM教育與培訓(xùn)增大了投資力度。更為重要的是，拜登政府的STEM教育戰(zhàn)略重點(diǎn)放在構(gòu)建“公平卓越”的STEM生態(tài)系統(tǒng)上，即“為那些歷史上得不到充分服務(wù)、被邊緣化、受到貧困和不平等不利影響的人們謀求公平，并利用這一機(jī)會(huì)為更加公正和包容的科技生態(tài)系統(tǒng)提供動(dòng)力”。[27]拜登政府?dāng)M舉全政府之力，同步五個(gè)核心行動(dòng)領(lǐng)域的跨部門合作，其主要內(nèi)容包括：確保學(xué)生、教師、工人、社區(qū)和其他人獲得足夠的支持，使他們一生都能參與科學(xué)技術(shù)并為之作出貢獻(xiàn)；通過(guò)投資強(qiáng)大而多元化的教師隊(duì)伍，解決STEM教師短缺問(wèn)題；彌補(bǔ)資金缺口，支持那些一直以來(lái)無(wú)法獲得關(guān)鍵資源的研究人員和社區(qū)；制定宏偉的解決方案，根除課堂、實(shí)驗(yàn)室和工作場(chǎng)所中的偏見(jiàn)、歧視和騷擾；推行整個(gè)科技生態(tài)系統(tǒng)的問(wèn)責(zé)制，運(yùn)用關(guān)鍵基準(zhǔn)衡量STEM教育的成功：具體且可測(cè)定、符合學(xué)生的文化背景、可擴(kuò)展且可復(fù)制。

聯(lián)邦政府通過(guò)移民和簽證政策改革引進(jìn)了大量國(guó)際人才。美國(guó)比大多數(shù)國(guó)家都依賴高技能移民支持其創(chuàng)新體系。被譽(yù)為“美國(guó)工業(yè)革命之父”的塞繆爾·斯萊特（Samuel Slater）就是一位來(lái)自英國(guó)的移民。二戰(zhàn)期間，大批受到納粹迫害的歐洲科學(xué)家選擇逃離歐洲，包括愛(ài)因斯坦（Albert Einstein）在內(nèi)的德國(guó)理論物理學(xué)界大批科學(xué)家選擇前往美國(guó)。意大利物理學(xué)家、“原子彈設(shè)計(jì)師”恩里克·費(fèi)米（Enrico Fermi）、“氫彈之父”匈牙利人愛(ài)德華·泰勒（Edward Teller）、德國(guó)諾貝爾獎(jiǎng)獲得者漢斯·貝特（Hans Bethe）都在這一時(shí)期來(lái)到美國(guó)。這些移民科學(xué)家在科技領(lǐng)域的貢獻(xiàn)、加之美國(guó)的資源和設(shè)施，幫助美國(guó)在二戰(zhàn)期間發(fā)展成為無(wú)與倫比的科技巨頭。二戰(zhàn)結(jié)束之際，美國(guó)戰(zhàn)略情報(bào)局（OSS），推出了“回形針行動(dòng)”（Operation Paperclip），將參與納粹火箭計(jì)劃、航空、化學(xué)等領(lǐng)域的1600多名科學(xué)家?guī)У矫绹?guó)。火箭技術(shù)領(lǐng)域的頂尖科學(xué)家沃納·馮·布勞恩（Wernher von Braun）團(tuán)隊(duì)來(lái)到美國(guó)后，先是參與了美國(guó)空軍的洲際彈道導(dǎo)彈計(jì)劃，后又被調(diào)到美國(guó)航空航天局并任命為“阿波羅計(jì)劃”的技術(shù)總監(jiān)。這批科學(xué)家對(duì)二戰(zhàn)后美國(guó)科技進(jìn)步作出了巨大貢獻(xiàn)。

二戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府的移民政策開(kāi)始明顯向技術(shù)移民傾斜。1952年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《移民與國(guó)籍法》（Immigration and Nationality ActgFWPYy5EoBAfz9R0+CuTvQ== of 1952）重構(gòu)了美國(guó)移民政策體系，建立了幾種不同類型的簽證，包括H-1簽證，適用于“具有杰出的優(yōu)點(diǎn)和能力但無(wú)意放棄自己國(guó)籍的外國(guó)人，短暫來(lái)美國(guó)提供需要這種優(yōu)點(diǎn)和能力的特殊性質(zhì)的短暫服務(wù)”[28]。為解決美國(guó)對(duì)技術(shù)人才的需求，參議員泰德·肯尼迪（Ted Kennedy）發(fā)起的《1990年移民法》（Immigration Act of 1990）將H-1簽證分解為兩種不同的簽證。其中H-1A簽證為護(hù)士設(shè)立，而H-1B簽證是為從事“專業(yè)職業(yè)”的人員設(shè)立。《1990年移民法》將專業(yè)職業(yè)的最低標(biāo)準(zhǔn)界定為“需要具有高度專業(yè)化知識(shí)體系的理論和實(shí)踐應(yīng)用能力，并獲得特定專業(yè)的學(xué)士或更高學(xué)位”。該法案還為H-1B簽證設(shè)置了每年65000個(gè)的配額上限。[29]為應(yīng)對(duì)信息技術(shù)革命和滿足美國(guó)對(duì)信息技術(shù)人才的巨大需求，克林頓政府執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)國(guó)會(huì)先后通過(guò)了《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力和勞動(dòng)力改善法案》（American Competitiveness and Workforce Improvement Act）和《21世紀(jì)美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力法案》（American Competitiveness in the 21st Century Act），將H-1B簽證的配額從1999財(cái)年的65000個(gè)增加到2000財(cái)年的115000個(gè)，又增加到2001財(cái)年至2003財(cái)年的每年195000個(gè)。在小布什政府時(shí)期，美國(guó)國(guó)會(huì)制定的《2004年美國(guó)H-1簽證改革法案》（H-1B Visa Reform Act of 2004）雖然將H-1B配額恢復(fù)到每年65000個(gè)，但該法律為擁有美國(guó)研究生院碩士學(xué)位或博士學(xué)位的J-1身份申請(qǐng)人增加了20000個(gè)簽證配額，且政府實(shí)體可免于H-1B簽證配額。[30]H-1B簽證有效期為3年，可續(xù)簽一次。雖然在申請(qǐng)時(shí)的期望是工作人員將在簽證到期后離開(kāi)美國(guó)，但H-1B也具有“雙重意圖”特征。這允許擔(dān)保公司代表工作人員申請(qǐng)綠卡，最終確保工作人員獲得合法的永久居留權(quán)。盡管H-1B有年度上限，但這個(gè)上限只適用于受上限約束的公司首次就業(yè)的申請(qǐng)，不適用于延長(zhǎng)個(gè)人居留期限、改變就業(yè)條件或?yàn)橐呀?jīng)在美國(guó)的H-1B就業(yè)人員申請(qǐng)新工作的申請(qǐng)。

不可否認(rèn)，H-1B簽證畢竟有配額上限存在，對(duì)于那些未能獲得H-1B簽證但仍希望留在美國(guó)的高技術(shù)人才而言，可選實(shí)踐培訓(xùn)（OPT）計(jì)劃提供了另外一種選擇。OPT計(jì)劃允許持有F1（學(xué)生）簽證的個(gè)人在與其學(xué)習(xí)的主要領(lǐng)域直接相關(guān)的行業(yè)就業(yè)。符合條件的學(xué)生可以在完成學(xué)業(yè)之前或之后獲得長(zhǎng)達(dá)12個(gè)月的OPT就業(yè)授權(quán)。截至2008年，獲得STEM領(lǐng)域?qū)W位的學(xué)生有資格獲得24個(gè)月的延期，合計(jì)3年。每年可以簽發(fā)的OPT授權(quán)數(shù)量沒(méi)有上限。學(xué)生必須由其所在學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)推薦參加OPT，并且不需要工作機(jī)會(huì)。OPT人員不會(huì)獲得新簽證，而是保持他們的F1身份，直到他們通過(guò)就業(yè)或家庭途徑轉(zhuǎn)移到另一個(gè)簽證或返回本國(guó)。

就世界范圍看，美國(guó)目前依然是吸引國(guó)際高技術(shù)人才最成功的國(guó)家，來(lái)自世界各地的高技術(shù)人才為美國(guó)的科技研發(fā)作出了巨大的貢獻(xiàn)。首先，根據(jù)美國(guó)國(guó)家政策基金會(huì)（NFAP）和美國(guó)創(chuàng)業(yè)中心（CAE）最近的研究，移民在創(chuàng)立和培育創(chuàng)新型初創(chuàng)企業(yè)方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。國(guó)家政策基金會(huì)分析了所有87家價(jià)值10億美元或以上規(guī)模的美國(guó)初創(chuàng)公司，發(fā)現(xiàn)44家（51%）是由移民創(chuàng)辦的，其中20家的創(chuàng)辦者是作為國(guó)際學(xué)生進(jìn)入美國(guó)的。此外，這些初創(chuàng)公司中有71%至少有一名移民擔(dān)任關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)職位，如首席執(zhí)行官（CEO）或首席技術(shù)官（CTO）。[31]美國(guó)創(chuàng)業(yè)中心發(fā)現(xiàn)，2017年《財(cái)富》500強(qiáng)企業(yè)中有43%是由第一代或第二代移民創(chuàng)立或共同創(chuàng)立的，占《財(cái)富》500強(qiáng)企業(yè)前25名的52%，2017年其全球收入為5.3萬(wàn)億美元。[32]這些由移民創(chuàng)立的公司總部設(shè)在33個(gè)州，有力地支持了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)并創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。

其次，移民是美國(guó)科技發(fā)明的重要貢獻(xiàn)者。根據(jù)美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)研究局（NBER）2022年的一份工作文件，移民對(duì)美國(guó)的專利和市場(chǎng)份額作出了重大貢獻(xiàn)。盡管移民發(fā)明人僅占美國(guó)所有發(fā)明人的16%，但移民發(fā)明人申請(qǐng)了約23%的專利，占前10%專利的25%，占專利總市場(chǎng)價(jià)值的25%以上。該研究還發(fā)現(xiàn)，自1990年以來(lái)，移民占美國(guó)創(chuàng)新總產(chǎn)出的36%，成為推動(dòng)美國(guó)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量。[33]

最后，來(lái)自世界各地的國(guó)際學(xué)生源源不斷地為美國(guó)科技隊(duì)伍輸送著Tir9MMMG28u6UcTxNDB/ZAqPEIDaHaAWiTRtidVUHZk=后備人才。某些領(lǐng)域的外國(guó)出生的學(xué)位獲得者比例非常高，例如，在工程領(lǐng)域，國(guó)際學(xué)生占博士學(xué)位獲得者的60%；在數(shù)學(xué)和計(jì)算機(jī)科學(xué)方面，這一比例也接近53%。[34]

二戰(zhàn)后美國(guó)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、穩(wěn)定的研究環(huán)境和聯(lián)邦政府推出的吸引國(guó)際人才的移民和簽證政策，將世界各地的高技術(shù)人才吸引到美國(guó)的科技創(chuàng)新體系中。可以說(shuō)，美國(guó)科技生態(tài)系統(tǒng)是二戰(zhàn)后美國(guó)相較于其他科技強(qiáng)國(guó)最大的優(yōu)勢(shì)。

結(jié)語(yǔ)

二戰(zhàn)后美國(guó)科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的形成與優(yōu)化，是在聯(lián)邦政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，是自羅斯福新政以來(lái)聯(lián)邦權(quán)力擴(kuò)張?jiān)诳萍碱I(lǐng)域的反映，具有強(qiáng)烈的國(guó)家主義色彩。它所體現(xiàn)的是二戰(zhàn)后“大科學(xué)體系”發(fā)展對(duì)政府職能要求的不斷提高，國(guó)家政權(quán)必須使用“看得見(jiàn)的手”，運(yùn)用國(guó)家政權(quán)的力量，為美國(guó)科技創(chuàng)新創(chuàng)造更好的政策環(huán)境和制度環(huán)境，讓美國(guó)科技界和企業(yè)界的科技創(chuàng)新車輪能夠更加順暢地運(yùn)轉(zhuǎn)。

二戰(zhàn)后美國(guó)科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)化是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，即通過(guò)不斷的政策更新和立法改革，包括對(duì)專利與知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、移民和簽證等制度的接續(xù)性改革來(lái)實(shí)現(xiàn)的。尤其是面對(duì)世界科技發(fā)展的新趨勢(shì)、國(guó)際形勢(shì)的新變化、美國(guó)社會(huì)出現(xiàn)的新問(wèn)題和美國(guó)科技創(chuàng)新面臨的新挑戰(zhàn)，正是由于聯(lián)邦政府的前瞻性布局以及美國(guó)國(guó)會(huì)的立法調(diào)整，讓美國(guó)在戰(zhàn)后科技發(fā)展過(guò)程中從未錯(cuò)失機(jī)遇，奠定了美國(guó)在二戰(zhàn)后在科技領(lǐng)域長(zhǎng)期領(lǐng)先的地位。

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金中國(guó)歷史研究院重大歷史問(wèn)題研究專項(xiàng)重大招標(biāo)項(xiàng)目“戰(zhàn)后美國(guó)科技創(chuàng)新體系形成、走勢(shì)及啟示研究”［項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：23VLS030］和浙江大學(xué)重點(diǎn)國(guó)家和區(qū)域研究重點(diǎn)課題“戰(zhàn)后美國(guó)科技創(chuàng)新體系研究”的階段性研究成果）

注釋

[1]V. Bush， Science： The Endless Frontier， A Report to the President by Vannevar Bush， 1945， https：//www.nsf.gov/about/history/EndlessFrontier_w.pdf.

[2]劉緒貽、楊生茂主編：《美國(guó)通史》第6卷，北京：人民出版社，2002年，第235頁(yè)。

[3]上述數(shù)據(jù)見(jiàn)R. Rowberg， Federal R&D Funding： A Concise History， 1998， https：//www.everycrsreport.com/files/19980814_95-1209_5099a81054a63d58f79d6d18b4572fe7270f5a2e.pdf。

[4]NASA Facts， “Benefits from Apollo： Giant Leaps in Technology，“ 2004， https：//ghostarchive.org/archive/miYEu; E. A. O'Rangers， “NASA Spin-offs： Bringing Space Down to Earth，“ 2005， https：//www.space.com/731-nasa-spin-offs-bringing-space-earth.html.

[5]SBA Office of Technology， Small Business Technology Transfer Program Annual Report-FY1997， U.S. Small Business Administration， 1998， https：//www.sbir.gov/sites/default/files/STTR_1997.pdf.

[6]F. Block and M. Keller， “Where Do Innovations Come From？ Transformations in the U.S. National Innovation System， 1970-2006，“ 2008， https：//www2.itif.org/Where_do_innovations_come_from.pdf.

[7]L. Weiss， America Inc.？： Innovation and Enterprise in the National Security State， Ithaca： Cornell University Press， 2014， p. 77.

[8]D. Mowery， “Technological Change and the Evolution of the U.S. 'National Innovation System'， 1880-1990，“ in C. R. Carlson， Innovation： Perspectives for the 21st Century， BBVA， 2011， pp. 134-136.

[9]L. Weiss， “US Technology Procurement in the National Security Innovation System，“ in V. Lember， R. Kattel and T. Kalvet Editors， Public Procurement， Innovation and Policy， Berlin： Springer， 2014， p. 267.

[10]O. Handlin， Readings in American History： From Settlement to Reconstruction， Vol. 1， New York： H. Wolff Book Mfg. Co.， 1957， p. 223.

[11]An Act to Promote the Progress of Useful Arts， 1790， https：//govtrackus.s3.amazonaws.com/legislink/pdf/stat/1/STATUTE-1-Pg109.pdf.

[12]Title 35， United States Code， 1952， https：//www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-66/pdf/STATUTE-66-Pg792.pdf#page=1.

[13]V. Loise and A. J. Stevens， “ The Bayh-Dole Act Turns 30，“ Science Translational Medicine， 2010， 2（52）.

[14]Opinion， “Innovation's Golden Goose，“ The Economist， 14 December 2002.

[15]W. Copan， “Reflections on the Impacts of the Bayh-Dole Act for U.S. Innovation， on the Occasion of the 40th Anniversary of This Landmark Legislation，“ 2020， https：//www.ipwatchdog.com/2020/11/02/reflections-on-the-impacts-of-the-bayh-dole-act-for-u-s-innovation-on-the-occasion-of-the-40th-anniversary-of-this-landmark-legislation/id=126980.

[16]97th Congress（1981-1982）， H.R.4242-Economic Recovery Tax Act of 1981（Public Law97-34）， 1981， https：//www.congress.gov/97/statute/STATUTE-95/STATUTE-95-Pg172.pdf.

[17]D. M. Hart， Forged Consensus： Science， Technology， and Economic Policy in the United States， 1921-1953， New Jersey： Princeton University Press， 1998， p. 95.

[18]A. Arora et al.， “The Changing Structure of American Innovation： Some Cautionary Remarks for Economic Growth，“ Innovation Policy and the Economy， 2020， Vol. 20， p. 82.

[19]R. Pitofsky， “Antitrust Analysis in High-Tech Industries： A 19th Century Discipline Addresses 21st Century Problems，“ 1999， https：//www.ftc.gov/news-events/news/speeches/antitrust-analysis-high-tech-industries-19th-century-discipline-addresses-21st-century-problems.

[20]P. Release， “Justice Department Sues Monopolist Google for Violating Antitrust Laws，“ 2020， https：//www.justice.gov/opa/pr/justice-department-sues-monopolist-google-violating-antitrust-laws.

[21]C. Shapiro， “Competition Policy and Innovation，“ OCED Socience， Technology and Industry Working Papers， 2002， https：//www.oecd-ilibrary.org/docserver/037574528284.pdf？expires=1715765832&id=id&accname=guest&checksum=0E379C18313AAF3980F4E05A04B2861E.

[22]Public Law 107-110， No Child Left Behind Act of 2001， 2002， https：//www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-107publ110/pdf/PLAW-107publ110.pdf.

[23]J. H. Davis， “President Obama Signs Into Law a Rewrite of No Child Left Behind，“ 2015， https：//www.nytimes.com/2015/12/11/us/politics/president-obama-signs-into-law-a-rewrite-of-no-child-left-behind.html？_r=0.

[24]Public Law 85-864， National Defense Education Act of 1958， 1958， https：//www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-72/pdf/STATUTE-72-Pg1580.pdf.

[25]National Science Board， National Action Plan for Addressing the Critical Needs of the U.S. Science， Technology， Engineering， and Mathematics Education System， 2007， https：//www.nsf.gov/pubs/2007/nsb07114/nsb07114.pdf.

[26]White House， Charting A Course for Success： America's Strategy for STEM Education， 2018， https：//trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2018/12/STEM-Education-Strategic-d0dOh2xe3zCFC3mO7fNvZQ==Plan-2018.pdf.

[27]White House， “Equity and Excellence： A Vision to Transform and Enhance the U.S. STEM Ecosystem，“ 2022， https：//www.whitehouse.gov/ostp/news-updates/2022/12/12/equity-and-excellence-a-vision-to-transform-and-enhance-the-u-s-stemm-ecosystem/.

[28]Public Law 414， Immigration and Nationality Act， 1952， https：//www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-66/pdf/STATUTE-66-Pg163.pdf.

[29]Public Law 101-649， Immigration Act of 1990， 1990， https：//www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-104/pdf/STATUTE-104-Pg4978.pdf#page=1.

[30]American Competitiveness and Workforce Improvement Act of 1998， 1998， http：//www.oalj.dol.gov/PUBLIC/INA/REFERENCES/STATUTES/ACWIA.HTM; Public Law 106-313， American Competitiveness in the Twenty first Century Act of 2000， 2000， https：//www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-106publ313/pdf/PLAW-106publ313.pdf; Public Law 108–447， Consolidated Appropriations Act， 2005， https：//www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-108publ447/pdf/PLAW-108publ447.pdf.

[31]S. Anderson， Immigrants and Billion Dollar Startups， NFAP Policy Brief， 2016， https：//nfap.com/wp-content/uploads/2016/03/Immigrants-and-Billion-Dollar-Startups.NFAP-Policy-Brief.March-2016.pdf.

[32]Center for American Entrepreneurship， Immigrant Founders of the 2017 Fortune 500， 2017， https：//startupsusa.org/fortune500/.

[33]S. Bernstein et al.， “The Contribution of High-Skilled Immigrants to Innovation in the United States，“ NBER Working Paper No. 30797， 2022， https：//www.nber.org/system/files/working_papers/w30797/w30797.pdf.

[34]J. Mervis， “Top Ph.D. Feeder Schools Are Now Chinese，“ Science， 2008， 321（5886）.

責(zé) 編∕李思琪 美 編∕梁麗琛