以產業鏈政策為中心扎實推動中部地區崛起

【摘要】產業鏈政策是基于產業鏈現代化目標由其他各種相關經濟政策合成的綜合性經濟政策。實施全方位、系統性、合成式的產業鏈政策，有利于協調產業政策與區域政策之間的內在沖突，重塑我國國內垂直分工體系，推動中部地區加快發展新質生產力，形成具有競爭力的區域創新產業集群與全球產業鏈集群。以產業鏈政策為中心推動中部地區崛起，可以按照“點、線、面、體”四位一體的思路，重點打通在東中西三大地帶建設現代化產業鏈、促進區域間經濟循環的堵點與卡點，推動建設區域間產業鏈的協調機制，兼顧效率與公平，推動建設區域創新產業集群與全球產業鏈集群。

【關鍵詞】產業政策 區域政策 產業鏈政策 中部地區崛起

【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.12.011

改革開放以來，我國經濟政策在很長一段時間里以速度效率為主要導向，隨著東部地區深度嵌入全球經濟循環，以速度效率為導向的產業政策在市場機制作用下驅動商品要素資源大量流入沿海發達地區，成為東部地區快速發展、地區間發展差距不斷擴大的內在原因之一。推動社會經濟高質量發展、推進中國式現代化必須踐行以公平發展為導向的區域政策，實現地區間的相對均衡發展。習近平總書記在主持召開新時代推動中部地區崛起座談會時強調：“中央有關部門要加大支持力度，研究提出新時代推動中部地區崛起的政策舉措”。[1]新時代推動中部地區崛起的政策措施與過去有何不同？這些政策舉措如何克服效率與公平之間的沖突？應該實施哪些有效的政策措施？本文試圖對這些問題作出嘗試性探索。

新時代需要新型政策措施推動中部地區崛起

傳統產業政策的基本思路是利用政府強大的行政力量，根據非均衡發展原理，把稀缺資源重點投入到那些需求彈性大、技術進步快、產業關聯性強的主導產業，目的是通過產業間的直接與間接關聯效應，主導產業發展以帶動國民經濟其他部門加快發展。這種政策舉措存在兩個重要的問題：一是容易扭曲市場機制在區域協調發展中的作用，來自縱向的資源分配機制往往會抑制橫向的市場協調，從而影響實際的經濟效率。如按照資源條件和比較優勢，某些項目本應該配置在耗能、耗資源較多的中部地區，但是在地方政府主導型產業政策的巨額補貼下，卻有極大的可能性被配置到缺乏資源條件、運輸成本高的沿海地區；二是這種資源配置機制容易忽視區域經濟發展機會的平等性與公平性，造成地區之間發展的嚴重差距。這是由于在實踐中符合這些選擇標準的主導產業往往位于發展條件與資源稟賦較好的發達地區，以快速增長為主要導向的產業政策舉措經常會忽略對相對落后地區的投資與發展。

因此，新時代推動中部地區崛起的政策措施，肯定與過去在速度型趕超戰略支配下，政府傳統的挑選“輸家贏家”型的產業政策舉措有很大不同，轉為以發展公平為主要導向加碼區域政策力度，也是為了糾偏產業政策對區域均衡發展的某些負效應。[2]但是否可以繼續沿用實施西部大開發戰略、東北地區振興發展戰略等時期采取的政策舉措與主要做法，借助于區域政策機制集中將政府能夠控制的資源大幅投入到中部地區，則還需要進一步研究。這些政策舉措雖然落實了區域協調、均衡發展的要求，有利于實現區域發展公平，但也存在一些明顯的問題。

一是從實際效果看，大量發展資源集中地在短期內投入到相對落后地區，雖然在一定程度上改進了當地的發展條件與生活條件，但這只是發展的一個必要條件而非充分條件。也就是說，如果不解決發展的根本問題，如市場與開放、科技、教育、人才和制度創新等問題，短期的快速增長態勢實際上很難持續。

二是從發展理論看，要實現長期可持續的發展，所選擇重點投入的產業要與其資源稟賦相符合，否則就會適得其反。例如，相對后進地區的生產成本低但制度性交易成本高，適合發展對生產成本敏感而對制度性交易成本不太敏感的一般性制造業。而高技術產業因為對制度創新最為敏感，光靠物質資本投入是遠遠不夠的，所以一般不合適在制度性資源短缺的相對后進地區發展。因此，如果為了實現區域振興、迅速縮小區域差距的目標，將大量資源短期內重點投入到相對后進地區支持發展高技術產業，往往欲速而不達，甚至可能造成嚴重的資源浪費。

三是從整體上看，以區域發展公平為導向的政策替代以速度與效率為導向的產業政策后，由于相對后進地區的投資效率較低、獲得的發展資源較多，而發展更快、效率更高的沿海發達地區得不到更多的發展資源，導致整個國家宏觀經濟的配置效率必然會有所降低，并從動態上影響后續國家能力的提升，最終影響國家對相對后進地區的持續投入能力。

新時代推動中部地區崛起、推進中國式現代化，必須在新發展理念指導下，將公平與效率兩者有效結合起來。能夠達到這一要求的政策體系，既不可能是單一以效率為導向的產業政策，也不可能是單一以公平為導向的區域政策，而最有可能的是在強化產業鏈、實現產業鏈現代化的目標指向下，將這兩個表面上看起來相互沖突的政策結合起來，實施全方位、系統性、合成式的產業鏈政策。

產業鏈政策：新時代推動中部地區崛起的有效政策舉措

近年來，隨著我國加快推動產業鏈現代化和建設現代化產業體系，產業鏈這一由其他經濟政策基于產業鏈現代化目標而合成的綜合性經濟政策逐步形成。這一政策主要有四個特點：一是產業鏈中企業之間的交易行為，可能對不參與直接交易的第三者有一定的外部性影響，因而產業鏈這種資源就具有一定的公共品性質，維護市場運行基礎的穩定性與正常秩序的產業鏈政策，也就具有公共政策的含義。二是產業鏈政策本身并沒有獨立行使的政策手段與工具，其形成與使用取決于與其他各種政策的精準與有效搭配。三是政策的參與主體呈現多元性，除了政府機構作為最重要的主體外，還有行業協會商會、企業與研究機構等參與。四是政策目標會根據實踐需要而靈活變動，過去是追求效率，而當下最重要的是在全球產業鏈重組的背景下保證產業鏈的安全與韌性。具有上述特點的產業鏈政策之所以成為推動中部地區崛起的最有效的政策措施，主要是因為實施全方位、系統性、合成式的產業鏈政策具有其他政策不具備的特殊功能。

一是有利于協調宏觀上產業政策與區域政策之間的內在沖突。在推進產業鏈現代化的發展過程中，完全可以綜合性地運用產業政策與區域政策這兩大政策工具，促進中部地區加速崛起，使兩者圍繞我國產業鏈現代化的建設目標，在推動中部地區崛起進程中產生功能互補性效應。如運用區域政策加速推動沿海地區產業鏈上失去比較優勢的某些環節轉移到中部地區，同時運用產業政策扶持轉移到中部地區的這些企業，即沿海地區作為產業鏈“鏈主”，在作為“鏈長”的中央政府指導下，通過市場化治理把某些缺乏比較優勢的產業鏈環節，有戰略目標地轉移到中部地區。這樣一來，我國中部地區就能夠成為全球競爭中對沖產業鏈外移的有效力量，在實現效率要求的同時兼顧公平發展的目標。

二是有利于重塑我國國內垂直分工體系，增強其韌性與安全性。面對當今世界的全球化趨勢，構建新發展格局必然要求我國發揮超大規模市場優勢，把參與全球產品內分工為主的格局，轉換為以國內價值鏈主導國內國際雙循環相互促進的新發展格局；從重視參與國際垂直分工，轉向重視形成國內垂直分工體系；把充分暴露在外的產業鏈供應鏈適度內向化；以建設全產業鏈的思路，重組沿海地區與中部地區的產業鏈配置關系，以沿海發達地區企業為產業鏈龍頭，協調橫跨中國東中西地區的產業鏈企業，形成推動中部地區崛起的新政策舉措。

三是有利于中部地區抓住第四次工業技術革命的機遇，加快發展新質生產力。因地制宜發展新質生產力的要求，決定了中部地區產業政策的目標不應主要集中在投資具有不確定性的前瞻性未來產業等領域，而是要根據自身條件及可能，積極發展與新質生產力相對應的新產業、新賽道。其中一個最重要的舉措就是要在產業鏈轉移過程中，利用“智改數轉網聯”技術，實現對所轉移的傳統產業的技術改造，使其煥發生命力和競爭力。[3]產業鏈的區域間轉移不應該成為產業的區域平移，而應該是在轉移中實現產業升級。

四是有利于中部地區形成具有競爭力的區域創新產業集群與全球產業鏈集群。一方面，以產業鏈現代化為中心實施區域政策，主要是引導沿海地區產業鏈向中部地區轉移，這種轉移如果疊加新技術改造，將促進中部地區先進制造業的集中與集聚；另一方面，以產業鏈現代化為中心實施中央主導型產業政策，要求主動優化中部地區投資營商環境，將資源主要投向基礎產業，從而有利于提高產業公共服務水平，降低產業鏈轉移的交易成本。基于在全球價值鏈與地方性產業集群中中國企業雙重嵌入的現實，在中部地區布局一批基于國內價值鏈聯系的、開放性的全球產業鏈集群，是中國政府積極應對未來產業鏈對產業鏈、產業集群對產業集群、全球產業鏈集群對全球產業鏈集群的競爭方式的有效措施。

以產業鏈政策為中心推動中部地區崛起的具體政策舉措

可以按照“點、線、面、體”四位一體的思路，[4]面向當前制約中部地區崛起的主要問題，有目的地全面構建以產業鏈政策為中心推動中部地區崛起的具體政策體系。

制定產業鏈“點”突破政策，重點打通在東中西三大地帶建設現代化產業鏈、促進區域間經濟循環的堵點與卡點。當前，全球產業鏈供應鏈加速重構，我國產業體系完整性和產業鏈安全穩定面臨較大挑戰。為實現“優化區域產業鏈布局，引導產業鏈關鍵環節留在國內，強化中西部和東北地區承接產業轉移能力建設”的目標，打通主要堵點與卡點，產業鏈政策設計的重點與難點在于運用“一鏈一策”的方法，對具體問題進行具體分析。首先，針對中部地區因投資營商環境欠佳而導致交易成本相對較高的短板，產業鏈政策的重點在于解放思想、深化體制機制改革。直接生產成本高，可以用基礎設施投資、加快機械化、自動化、智能化等方法來解決，但制度性交易成本高，只能通過深化科技體制、教育體制、人才體制等改革，來打通束縛新質生產力發展的堵點卡點。其次，針對中部地區缺少市場的問題，解決關鍵在于提高生產率，在此基礎上改進居民收入分配，提升我國居民的收入水平和消費水平。同時，要加快建設全國統一大市場，利用超大規模市場的經濟效應，強化區域分工、降低生產成本和提高生產質量。最后，針對中部地區缺乏人才的問題，短期內可以考慮試行階段性的人才政策，例如，有意識地選擇一大批現代市場意識更強的東部地區優秀干部，在保留其東部地區現有待遇的前提下，組織其投身中部地區建設；中長期主要可以考慮加大內地院校對中部地區的支持力度，以及發展本地化教育就地解決人才供應問題，等等。

制定產業鏈“線”連接政策，重點推動建設區域間產業鏈的協調機制。為了在東中西三大地帶建設貫通全國的產業鏈供應鏈，需要建設產業鏈部際省際聯席機制、產業鏈上下游環節連接機制、產業鏈區域間連接機制、產業鏈要素連接機制、產業鏈國內外連接機制等協調機制。以產業鏈上下游各環節的連接機制為例，在政府的指導下可通過產業鏈“鏈主”與上游企業間的協調互動來實現生產力的創新性配置。一是建設面向國內外市場驅動的全球價值鏈“鏈主”機制，為位于中部地區的上游投入品、原材料、專精特新中小企業等提供符合市場需求與創新的商業化場景。這樣的分工可以充分利用各區域資源稟賦、發揮各區域的比較優勢，并實現最強的市場競爭力組合。在創新實踐中，有很多短板問題并非由于技術難以突破，而是因為供應商不了解使用的真實場景，或缺少下游企業作為“鏈主”的扶持。因此市場驅動型“鏈主”與其供應商之間的密切互動、相互配合、同步攻堅，不僅是上游企業市場實現、拉動其成長的關鍵，也是實現產業鏈升級的基本機制。[5]二是建設具有全球競爭能力的技術驅動型全球價值鏈“鏈主”機制，為中部地區企業提供來自本產業的可靠技術支持。由于這類“鏈主”掌握產業鏈各環節非常準確、對稱的信息，由其沿著產業鏈對短板環節進行精準投資，往往比外部人士如政府投資更具有成功的可行性。三是“鏈主”企業可以與中部地區上游企業結成利益聯盟，利用資本市場功能進行協同創新。這種利益共同體既有強大的激勵效應，也能共同抵御創新帶來的風險。實踐中那些以資本為紐帶相互參股，形成協同創新的“利益共同體”，最終在資本市場上實現價值而獲得成功的例子很多，如我國的許多新能源企業就利用了資本市場集結國內外技術人員進行開放創新，成功吸引了許多國際一流的專業人士。為此，建議在運用產業鏈政策扎實推動中部地區崛起的過程中，加強產業鏈“線上”協調的系統性思維，全力培育并扶持“鏈主”企業，全力建設“鏈主”企業與專精特新中小企業之間的聯結機制。具體來說，就是要在貫穿東中西三大地帶的重點產業鏈建設中，提升收購兼并政策的地位，大力鼓勵具有市場和技術優勢的企業尤其是東部沿海的民營企業充當產業鏈“鏈主”，健全“鏈主”的市場治理機制。

制定產業鏈“面”協同政策，重點解決效率與公平的沖突。當前扎實推動中部地區崛起的政策舉措中，如何圍繞產業鏈建設正確處理發展中的產業政策與區域政策的關系，是制定產業鏈“面”上協同政策的重點和核心問題。區域經濟理論認為，城市或城市群具有巨大的集聚效應，其規模報酬遞增的特性，會自動地阻止產業鏈從這些區域向欠發達地區轉移，從而導致政府在引導區域協調發展的過程中容易遭遇挫折。一個地區的規模經濟和聚集經濟效應越強，產業政策就越難以促進其與區域政策目標相協調，強化區域優先發展的成本就越大。在中外產業經濟活動的實踐中，由于受上述效應的影響，一些產業特別是高科技產業，總是更愿意進入原本繁榮的地區而不是相對后進地區。由此可以推測，在推動新質生產力和高技術產業的發展過程中，我國沿海發達地區可能會進一步形成上述的“自我強化”趨勢，從而提升中部地區崛起的發展成本。二戰以來韓國、巴西、日本和美國的實踐經驗也表明，在發展高技術產業的條件下，如果沒有強有力的中央政府導向的區域政策的實施，僅僅把發展的任務交給地方政府，容易引發激烈的區域間經濟競爭，進一步加劇“馬太效應”，擴大地區間經濟增長和收入分配方面的差異。[6]因此，以重點解決效率與公平的沖突為導向的產業鏈“面”協同政策，一是要加大實施中央政府導向的區域政策力度，加速中部地區的城市群落建設，培育產業生態；二是在高技術產業發展條件下，要以形成國內“垂直分工”的態勢，將高技術產業中中部地區具有優勢的環節，以形成國內全產業鏈的思維配置到中部地區，如在算力一體化中把占用土地、消耗電力的環節配置在中部地區；三是要逐步改變地方主導型產業政策支配全國分散競爭的格局，加大實施中央政府主導型產業政策力度，有意識地將一些重點行業配置到中部地區。同時，中央政府主導型產業政策要側重于為相對后進地區創造優良的投資營商環境，引導國內外產業有序向后進地區轉移。

制定產業鏈“體”集聚政策，重點推動建設區域創新產業集群與全球產業鏈集群。區域創新產業集群和全球產業鏈集群是產業鏈在空間布局上的具體體現。經濟全球化是當今時代發展的重要趨勢，中國有必要利用大國經濟內部循環韌性足、空間大的優勢，在全國統一大市場支撐下重塑內循環主導的新發展格局，建立內需主導的全球價值鏈分工方式與布局體系。主要依托京津冀、長三角與粵港澳大灣區等七大城市群的區域一體化發展，推動傳統產業集群向區域創新集群轉型，推進建設具有國際競爭力的全球產業鏈集群。基于中國企業長期以來對全球價值鏈與地方性產業集群雙重嵌入的現實，[7]在七大城市群布局一批基于國內價值鏈聯系的、面向全球開放的全球產業鏈集群，是中國政府積極應對未來產業鏈對產業鏈、產業集群對產業集群、全球產業鏈集群對全球產業鏈集群的競爭方式的有效措施。其中最重要的政策目標，應該是把城市群建設為降低交易成本的中心，而把圍繞城市群的周邊地區建設成降低生產制造成本的中心，從而推動兩者之間產生協調效應，使城市群成為全球最具競爭力的經濟中心之一。具體的政策措施可以借鑒著名管理學大師波特提出的國家競爭優勢理論，在形成產業競爭力的“菱形模型”框架內，從生產要素、市場需求、相關產業、發展機會、企業戰略、政府政策等方面入手進行系統化設計。[8]如在生產要素的供給方面，可以在中部地區設立新的資本市場交易機構，支持中部地區高新技術企業、中小企業快速發展。在相關配套產業方面，可以考慮推動中部地區與東部地區的產業集群聯動，成對子結成援助“飛地”，構建國內市場主導的國家價值鏈，等等。

結語

產業政策通過非均衡發展提高發展速度與效率，但卻有損于發展公平；區域政策的功能與作用雖然可以糾正這種偏差，但卻會拖延速度與效率。如何把這兩種功能互補的政策優勢結合起來，共同服務于推動中部地區崛起，是經濟政策需要研究的重大問題。在新發展階段，推動中部地區迅速崛起，使其成為抵御國內產業大幅外移的對沖力量，有助于發揮我國區域遼闊、發展空間廣闊的大國經濟優勢，縮小地區發展差距，順利實現中國式現代化的發展目標。為此，要創新推動中部地區崛起的政策舉措，沿著建設國家價值鏈和以我國為主導的全球價值鏈的戰略思路，充分利用并發揮現代產業鏈政策的綜合協調功能，加快建設貫通我國東中西、鏈接全球經濟的現代產業體系。一是要橫貫東中西三大地帶，建立若干重要產業鏈的“鏈長”與“鏈主”協調機制，在中央政府主導的產業鏈政策指導下開展有效運作，如建設全國“算力一體化”體系、“東數西算”機制等。二是在中央政府主導的區域政策指導下，由東部作為產業“飛出地”、中部地區作為產業“飛入地”，協同“產業飛地”建設，讓擁有人才、技術、市場等發展資源的東部地區主導產業飛地的運行與管理。三是中央政府要為中部地區創造特殊的發展資源和條件，優化發展環境并降低交易成本，從而推動中部地區快速崛起。

注釋

[1]《習近平主持召開新時代推動中部地區崛起座談會強調 在更高起點上扎實推動中部地區崛起》，《光明日報》，2024年3月21日，第1版。

[2]謝寶劍、江洲：《構建中國區域經濟協調發展新路徑》，《新視野》，2019第5期。

[3]劉志彪、凌永輝、孫瑞東：《新質生產力下產業發展方向與戰略——以江蘇為例》，《南京社會科學》，2023第11期。

[4]趙蕓蕓、林佳欣：《產業鏈政策：國際趨勢與我國策略》，北京：電子工業出版社，2023年。

[5]王建軍、馬俊博、李琳：《“鏈主企業”網絡能力在產業創新升級中的作用——以廣東省佛山市為例》，《經濟研究導刊》，2023第24期。

[6]劉志彪：《產業發展過程中的區域政策：國際經驗及其對江蘇的啟示》，《江蘇行政學院學報》，2001第2期。

[7]劉志彪、吳福象：《“一帶一路”倡議下全球價值鏈的雙重嵌入》，《中國社會科學》，2018年第8期。

[8]邁克爾·波特：《國家競爭優勢》，北京：華夏出版社，2002年。

責 編∕楊 柳 美 編∕梁麗琛