跨域合作何以助推共同富裕：“飛地抱團”的政策迭代與集約治理機制探析

［摘要］共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，積極探索具有中國特色的現(xiàn)實路徑和治理創(chuàng)新是助推共同富裕的重要舉措。文章從跨域視角切入嘗試解答跨域合作何以助推共同富裕的現(xiàn)實之問，基于浙江平湖“飛地抱團”跨域合作的樣板路徑與模式創(chuàng)新，厘清“飛地抱團”政策迭代的演進歷程與關(guān)鍵內(nèi)容，揭示并解釋“飛地抱團”的邏輯機理與運作機制，以期扎實推進共同富裕。研究發(fā)現(xiàn)，“空間-要素-政策-議題”四維一體的跨域合作集約治理是實現(xiàn)異地“飛地抱團”山海協(xié)作，助推共同富裕的核心要素；“村域-鎮(zhèn)域-市域-省域-跨省”的跨域合作進階發(fā)展助力“飛地抱團”從10到50版政策迭代升級，凸顯出集約治理的重要內(nèi)容；基于集約理念所形塑的空間跨域集約利用、產(chǎn)業(yè)要素集約整合、政策供給集約調(diào)適、核心議題集約審議的集約化治理機制是實現(xiàn)跨域合作，邁向共同富裕的現(xiàn)實路徑。以集約思想賦能空間治理，以政策迭代助推模式創(chuàng)新，從而實現(xiàn)跨域“結(jié)對互助”與“抱團聚集”，豐富國家治理的理論創(chuàng)新與共同富裕的實踐道路。

［關(guān)鍵詞］集約化治理；政策迭代；飛地抱團；跨域合作；共同富裕

［中圖分類號］F126;D630［文獻標(biāo)識碼］A［文章編號］1673-0461（2024）09-0067-10

一、引言

城鄉(xiāng)共同富裕是中國式現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)。區(qū)域發(fā)展的失衡作為不平衡不充分發(fā)展的空間表現(xiàn)，嚴(yán)重制約著中國經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展［1］。中國區(qū)域經(jīng)濟失衡主要表現(xiàn)為跨區(qū)域的南北差異、沿海內(nèi)地差異，區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)差異、市縣差異兩重維度。北方、內(nèi)陸地區(qū)的增長乏力、資本流入減少、人口流失以及創(chuàng)新動力不足等要素累積，不斷加劇南北跨域差異［2］。具體到區(qū)域內(nèi)差異，農(nóng)村老齡化、空心化程度的日益加深，農(nóng)村土地存在“低、小、散、亂”的治理難題［3］，地力和地利難以全部釋放，發(fā)展后勁不足；縣域經(jīng)濟資源要素配置呈現(xiàn)零散化、碎片化狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、創(chuàng)新要素匱乏更使得區(qū)域經(jīng)濟脆弱化，城鄉(xiāng)、市縣差距被持續(xù)拉大。農(nóng)民農(nóng)村共同富裕是全體人民共同富裕的重要內(nèi)容［4］，如何打破當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，實現(xiàn)城鄉(xiāng)低收入群體的增收富裕，完善縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給，成為推動區(qū)域均衡發(fā)展、邁向共同富裕進程中亟待解決的現(xiàn)實問題。

土地是農(nóng)村最大的資源和最重要的生產(chǎn)要素［5］。浙江平湖積極探索“飛地抱團”發(fā)展模式，以土地整治復(fù)墾節(jié)余指標(biāo)優(yōu)化利用為紐帶，以產(chǎn)業(yè)項目為載體依托，通過市場化運作的方式，進行資源與產(chǎn)業(yè)的空間集約化治理，aeff8c8aa08da308938f0490c743920e促使欠發(fā)達地區(qū)擺脫了傳統(tǒng)地域空間狹小、資源要素分散、經(jīng)濟主體薄弱的束縛，以跨域合作的模式破解了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不充分、發(fā)展層次不平衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的難題，探索出一條“飛地抱團”的發(fā)展新路，從而走向共同富裕。各個版本的“飛地抱團”政策都是針對前期不足所進行的優(yōu)化升級，歷次迭代既有關(guān)鍵領(lǐng)域的政策持續(xù)推進，也有政策核心議題的轉(zhuǎn)向、拓展。“飛地抱團”政策10到20是聚焦鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟薄弱村，以村域抱團實現(xiàn)集體經(jīng)濟壯大；“飛地抱團”政策30到40是主要跨區(qū)域結(jié)對幫扶，以縣域結(jié)對實現(xiàn)資源互補；“飛地抱團”政策50聚焦低收入家庭與農(nóng)戶的主體作用，讓經(jīng)濟發(fā)展的最終收益助力農(nóng)村農(nóng)民共同富裕。對此，國家發(fā)展和改革委員會頒發(fā)了《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，充分肯定了浙江平湖“飛地抱團”區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展模式，并鼓勵有條件的地區(qū)在各類對口支援、幫扶、協(xié)作中適當(dāng)推廣借鑒，共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，共拓發(fā)展空間。

鄉(xiāng)村振興與共同富裕，兩者不僅在方向上具有一致性，在追求的道路上也存在著極強的關(guān)聯(lián)性［6］。“飛地抱團”是浙江平湖促進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)共同富裕進程中又一模式創(chuàng)新和制度躍遷，是平湖打通阻滯高質(zhì)量發(fā)展的堵點、痛點，擺脫發(fā)展瓶頸束縛的因應(yīng)之策、應(yīng)時之舉，其“結(jié)對互助”“抱團聚集”的探索嘗試為浙江乃至全國破解跨域空間治理難題，實現(xiàn)全面共同富裕貢獻了智慧經(jīng)驗和現(xiàn)實路徑。鑒于“飛地抱團”政策模式的意義價值，特別是在跨域集約治理領(lǐng)域的前景與潛力，因而有必要厘清“飛地抱團”的內(nèi)在邏輯機理，總結(jié)可復(fù)制、可推廣的實踐經(jīng)驗，系統(tǒng)回答“飛地抱團”何以可能，何以可為等現(xiàn)實之問。基于此，本研究嘗試解碼浙江平湖“飛地抱團”，通過清晰刻畫“飛地抱團”政策迭代的故事線路圖，深刻剖析“飛地抱團”的邏輯機理，揭示并解釋“飛地抱團”的運作機制，以期為探索區(qū)域均衡發(fā)展，賦能跨域空間治理，助力共同富裕提供借鑒和參考。

二、文獻回顧與框架建構(gòu)

（一）文獻回顧：跨域空間何以集約化治理

空間作為人們活動的載體，既是治理的客體，也是治理的媒介［7］。空間治理作為國家治理的重要邏輯構(gòu)成，是實現(xiàn)城市發(fā)展和鄉(xiāng)村振興雙贏的有效技術(shù)手段。隨著研究的深入，基于傳統(tǒng)空間治理范式衍生出的跨域空間治理逐漸發(fā)展為當(dāng)前政府施政及學(xué)術(shù)研究的前沿?zé)狳c，成為撬動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。跨域治理理論作為對區(qū)域治理困境的回應(yīng)和治理理論的擴展，兼顧多元主體參與，以期解決區(qū)域管理中的復(fù)雜跨域公共事務(wù)問題［8］。在中國區(qū)域治理的語境下，跨域治理強調(diào)空間跨域性，即跨行政區(qū)，是指兩個或兩個以上的治理主體，為解決共同面臨的公共問題，共同參與、聯(lián)合治理公共事務(wù)的過程［9］。跨域治理能夠促進多元主體共同參與、協(xié)調(diào)地方政府有效協(xié)作，改善轄域管理的內(nèi)向化與封閉化，化解地方政府間的橫向惡性競爭，保證區(qū)域公共事務(wù)得到及時、有效的治理。跨域治理作為一種新型的治理模式，打破了狹隘的行政區(qū)劃界限，成為解決區(qū)域問題和實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的有效治理模式［10］。基于實踐來看，學(xué)者把攻堅扶貧與跨域治理有機整合起來，探討跨域治理下的扶貧協(xié)作對省域互助共贏和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的優(yōu)化促進效能［11］；基于跨域治理理論分析山東半島城市群的發(fā)展，從而折射出跨域治理在我國區(qū)域發(fā)展中的應(yīng)用困境［12］；圍繞水資源治理問題，嘗試運用跨域治理予以闡發(fā)并提出優(yōu)化路徑等［13］。然而，盡管跨域治理突破了地理空間的束縛，為不同區(qū)域間的合作提供了現(xiàn)實思路，但是其并非一種“完美范式”，不可避免地存在局限，如面臨集體行動困境、制度結(jié)構(gòu)困境等。因而單純依賴“萬能模版”極易導(dǎo)致水土不服，因而需要我們理性反思、積極面對并努力實現(xiàn)超越，特別是要進一步探尋賦能跨域治理的可行性政策舉措與創(chuàng)新性治理機制，從而超越狹隘的地方主義，彌合政府治理缺陷。

城市土地集約利用一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點問題，其蘊含的“集約化”理念能夠有效賦能跨域治理，豐富并拓展跨域治理的理論體系與實踐進路。“集約化”原是經(jīng)濟學(xué)中的專業(yè)術(shù)語，代指通過技術(shù)和管理手段的提升，提高資源的利用效率［14］，后被引介到管理學(xué)、社會學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域。一方面，從實然角度看傳統(tǒng)“集約化”主要強調(diào)對土地資源的集約利用。盡管政府嚴(yán)格貫徹節(jié)約集約用地制度，但是目前欠發(fā)達地區(qū)仍然存續(xù)大量處于低效利用或閑置的狀態(tài)土地［15］。因而，在新時代背景下，亟待對中國城市土地集約利用相關(guān)問題進行重新審視，對相關(guān)政策進行反思，以有效促進“下半場”中土地集約化利用轉(zhuǎn)型。另一方面，從應(yīng)然角度看“集約化”內(nèi)涵并非特指土地資源，其外延也相對豐富，因而應(yīng)然也必然適配多種資源，從而為實現(xiàn)中國特色治理貢獻“集約化”的時代力量。基于“空間跨域+要素集約”的治理創(chuàng)新能夠有效聚合跨域合作與集約利用的雙重優(yōu)勢，為破解跨域治理難題，助推共同富裕提供借鑒和參考。因而，新時代跨域合作范疇下的“集約化”治理主要體現(xiàn)為以下幾方面內(nèi)容：其一，土地集約化。土地是人類賴以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)資源和物質(zhì)保障［16］，土地集約化是在單位面積上實現(xiàn)粗放到集約經(jīng)營轉(zhuǎn)型［17］，保障城鄉(xiāng)土地產(chǎn)品和功能需求的同時有效減少邊際土地開發(fā)的一條根本途徑。探索更加完善的土地集約利用方式逐漸成為空間治理工作的核心內(nèi)容［18］，土地集約也進一步拓展了異地跨域治理的合作空間。其二，產(chǎn)業(yè)集約化。產(chǎn)業(yè)集約化是在有限的空間、資源的基礎(chǔ)上，通過產(chǎn)業(yè)集中、分工與協(xié)作等方式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展［19］。產(chǎn)業(yè)作為實現(xiàn)跨域合作的橋梁和紐帶，在跨域治理中發(fā)揮了重要作用，組織結(jié)構(gòu)高度集中是產(chǎn)業(yè)集約化的鮮明特征［20］，產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)大、中、小企業(yè)相互集聚、合作共生、資源共享才能產(chǎn)生規(guī)模效益。其三，人力集約化。跨域治理本質(zhì)上屬于人的創(chuàng)造性活動，不僅需要傾注大量的人力，更加仰仗高質(zhì)量人才。人力集約化是人力資源開發(fā)的重要議題，旨在提高人力資源的質(zhì)量與活力［21］，從而借“智”賦能空間治理。其四，服務(wù)集約化。服務(wù)集約化是實現(xiàn)治理有效性的內(nèi)在核心。空間的有限性決定了服務(wù)項目合理布局和科學(xué)配置，“小而精”的服務(wù)項目更加契合集約利用的邏輯內(nèi)涵［22］，更加符合跨域治理的客觀需要。因而兼顧質(zhì)效雙重價值的服務(wù)集約化能夠極大節(jié)約空間資源，滿足群體發(fā)展訴求，提供更加精準(zhǔn)、更高質(zhì)量的“管家式”服務(wù)。

城鄉(xiāng)融合是實現(xiàn)現(xiàn)代化的歷史必然［23］，也是實現(xiàn)共同富裕的應(yīng)有之義。以集約思想賦能跨域治理進而實現(xiàn)跨域合作集約治理大有可為，唯有不斷為“集約化”理念賦予時代意義并借此助力跨域治理構(gòu)建“集約高效的生產(chǎn)空間”方能契合新時代高質(zhì)量發(fā)展和全面共同富裕的內(nèi)涵要求。

（二）框架構(gòu)建：基于“空間-要素-政策-議題”的集約化治理

治理作為實現(xiàn)社會發(fā)展進步的工具和手段，強調(diào)主體多元化、場域豐富化、流程規(guī)范化、質(zhì)效最優(yōu)化是普遍的共識。基于跨域治理的邏輯，聚合集約化發(fā)展理念，本研究嘗試構(gòu)架“空間-要素-政策-議題”四維分析框架，以期厘清跨域合作集約化治理實踐脈絡(luò)與治理效能。

其一，空間跨域利用。空間治理理念是“飛入地”和“飛出地”之間合作的紐帶［24］。其中，政府、企業(yè)、社會之間的協(xié)同作用是實現(xiàn)空間跨域的前提基礎(chǔ)，跨地理、跨行政、跨治理空間的嵌入式組織架構(gòu)是實現(xiàn)空間跨域的關(guān)鍵舉措，行政體制與地方法規(guī)之間的耦合協(xié)調(diào)、規(guī)范設(shè)計是實現(xiàn)空間跨域的制度保障。空間跨域利用強調(diào)將所有的相關(guān)主體、多元的空間尺度、完整的制度結(jié)構(gòu)、綜合的價值功能等要素集聚一體，統(tǒng)籌考量，不斷強化跨域空間互助合作，真正實現(xiàn)空間集約，奠定重塑空間治理格局的重要基礎(chǔ)［25］。

其二，要素集約整合。資源要素在跨域空間內(nèi)的不斷整合是集約化治理的基礎(chǔ)。“飛入地”依靠人、財、物、技等資源優(yōu)勢彌補土地指標(biāo)緊缺所造成的發(fā)展受限和絕對優(yōu)勢喪失的局面，“飛出地”則憑借土地、勞動力等價格優(yōu)勢吸引外來資源。要素集約以產(chǎn)業(yè)為媒，通過項目牽引實現(xiàn)了項目資源和空間資源的有效配置，提升產(chǎn)業(yè)鏈層級，實現(xiàn)延鏈、補鏈、強鏈一體優(yōu)化和整體推進［26］，從而進一步增強產(chǎn)業(yè)韌性，提升競爭優(yōu)勢，釋放集約治理效能。

其三，政策供給調(diào)適。政策供給與調(diào)適機制是實現(xiàn)集約化治理的內(nèi)生推動力。跨域合作不是憑空臆想的，而是基于特定政策所進行的有機協(xié)作，例如對口支援、區(qū)域協(xié)同發(fā)展等。政策合理供給與靈活調(diào)適確保了跨域合作的順利推進和跨域治理的效能提升，其中政策供給的邏輯起點源自于客觀問題的存在，當(dāng)問題暴露出來以后，元政策難以繼續(xù)運行，從而需要元政策及時作出自我調(diào)適和升級，時刻保持政策解決問題的活力；政策調(diào)適為治理轉(zhuǎn)型提供了容錯空間，能夠更好地適應(yīng)復(fù)雜多變的外部環(huán)境，在保證政策連續(xù)性的同時，增強了政策的適應(yīng)性和可行性，使得元政策通過持續(xù)改進的方式實現(xiàn)政策迭代更新［27］。政策供給與調(diào)適的設(shè)定予以跨域治理較大的支持，通過“小步快跑”式的政策迭代變遷［28］，使得各地合作更加緊密、靈活、持久，從而實現(xiàn)“雙贏”。

其四，核心議題審議。核心議題的審議為集約化治理轉(zhuǎn)型提供了明確的方向。在以持續(xù)改進為目標(biāo)的迭代思維的指導(dǎo)之下，政策的設(shè)計中需要預(yù)留一定的環(huán)境變化適應(yīng)性條例和模糊化規(guī)則，從而不斷為政策試驗提供保障。集約化治理蘊含著多重意蘊，決策者的注意力分配必然有所取舍。核心議題審議機制將來自社會公眾、企業(yè)組織的發(fā)聲與呼吁納入政策議程，既增強了公眾參與的積極性，又使集約化思想得以更廣泛的傳播。在區(qū)域內(nèi)塑造集約化治理的共識，為集約化轉(zhuǎn)型降低了政策阻力，并豐富了政策議題。

跨域合作是集約化治理的邏輯起點，跨行政區(qū)合作成為空間集約治理轉(zhuǎn)型的制度源點；要素集約是集約化治理的重要載體形式，產(chǎn)業(yè)整合發(fā)展緊扣共同富裕這一核心要義，成為推進集約治理轉(zhuǎn)型的不竭動力；政策供給調(diào)適是集約化治理的政策保障，在政策供給調(diào)適機制的驅(qū)動下，政策新思路被積累整合，從而實現(xiàn)創(chuàng)新政策的集約供給；核心議題審議是集約化治理主體的整合機制，以共商、共建、共享、共治的理念架構(gòu)不斷回應(yīng)民眾的訴求。

三、案例呈現(xiàn)：浙江平湖“飛地抱團”的政策迭代歷程

作為“抱團發(fā)展”模式的具體體現(xiàn)［29］，“飛地抱團”是浙江在深化山海協(xié)作工程、貫徹“八八戰(zhàn)略”、探索共同富裕之道進程中總結(jié)出來的一條寶貴經(jīng)驗。“飛地抱團”始于平湖，助力浙江飛出共富幸福路。自“飛地抱團”政策施行以來，平湖矢志不渝地探索、完善、深化“飛地抱團”，不斷豐富和拓展應(yīng)用場域，持續(xù)促進“飛地抱團”政策迭代升級，實現(xiàn)了從“輸血”到“活血”，從扶助到互助，從強村到共富的躍遷，譜寫了一曲“山海協(xié)奏曲”。

（一）“飛地抱團”1.0版：村域土地利用集約（2006—2008年）

空殼村現(xiàn)象是困擾平湖多年的一大難題，如何突破集體經(jīng)濟薄弱的發(fā)展瓶頸，聚合廣大農(nóng)村地區(qū)的資源優(yōu)勢，實現(xiàn)“造血強村”是擺在平湖面前的現(xiàn)實命題。2006年，平湖憑借其面朝杭州灣的區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，并緊緊抓住租賃市場需求旺盛的契機，提出以發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟模式助推集體增收的設(shè)想。政府通過安排專項資金、調(diào)派資源、定點幫扶等措施，鼓勵引導(dǎo)村集體集中本村零散、低效的土地用于廠房搭建、商業(yè)出租、物業(yè)公司建設(shè)等活動，大力發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟，“村域抱團”的嘗試成為“飛地抱團”模式的雛形。2006—2008年，全市累計上馬14個村域項目，將所有經(jīng)常性年收入15萬元以下的空殼村，轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w收入年增收590萬元的示范村。但是該階段以政府主導(dǎo)為主，具有明顯的單向性，抱團僅是在村域范圍內(nèi)的有限嘗試，耦合關(guān)聯(lián)度較低。此外，村集體主動性、活躍度較低，部分村民持觀望態(tài)度，等靠要思想濃厚，內(nèi)生動力不足，發(fā)展成效不均。部分偏僻村落物業(yè)項目長期發(fā)展遲滯，缺乏足夠的競爭優(yōu)勢，資產(chǎn)的有效性難以充分發(fā)揮。因而政策到村場域下興起的單一物業(yè)項目，僅是“抱團發(fā)展”的“預(yù)演”，“飛地抱團”尚處于醞釀階段。

（二）“飛地抱團”2.0版：鎮(zhèn)域物業(yè)項目集約（2009—2012年）

“村域抱團”的單打獨斗暴露出一系列問題，引起了政府的關(guān)注和反思。平湖通過厘清現(xiàn)狀，堅持問題導(dǎo)向，迅速調(diào)整政策，啟動了“飛地抱團”的2.0版。平湖在單一物業(yè)項目的基礎(chǔ)上，著力打造出優(yōu)質(zhì)物業(yè)服務(wù)項目。政府通過安排土地指標(biāo)和專項財政資金補助的方式，整合各村優(yōu)勢資源，鼓勵跨村互助合作，重點在優(yōu)質(zhì)地段聯(lián)建物業(yè)資產(chǎn)，并根據(jù)各村“飛地”面積合理分配，全面提升了項目質(zhì)量和服務(wù)水平。2009—2012年數(shù)據(jù)顯示，全市鎮(zhèn)域聯(lián)建項目34個，集體年均增收1750萬元，全部村落經(jīng)常性收入均達到30萬元以上，“造血強村”壯大了集體經(jīng)濟，飛出了強村富民的新天地。雖然該階段仍是政府主導(dǎo)下的“飛地抱團”，但是村集體的積極性、主動性、認(rèn)同感、參與度都大大提升。政府統(tǒng)籌下的鎮(zhèn)域聯(lián)建項目不僅僅是對土地的集約化利用，也是既有行政區(qū)劃空間尺度的延伸，更是項目成效的爆炸式增長。平湖“飛地抱團”突破了地域空間限制、資源要素限制、經(jīng)濟主體限制，實現(xiàn)了村落之間的資源互補、優(yōu)勢互補、多方共贏，為浙江其他縣市貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了一條集體經(jīng)濟抱團致富的新路子。然而，鎮(zhèn)域聯(lián)建過程中也受到土地資源緊缺、資金籌措不足、鎮(zhèn)域市場易飽和等因素制約，新興問題的涌現(xiàn)也為后續(xù)“飛地抱團”的優(yōu)化指明了發(fā)展方向。

（三）“飛地抱團”3.0版：市域科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)集約（2013—2014年）

囿于土地資源緊缺、資金籌措不足、鎮(zhèn)域市場易飽和等因素制約，“飛地抱團”也由鎮(zhèn)域聯(lián)建，發(fā)展到市域統(tǒng)合階段。平湖于2013年組織開展“三改一拆”“兩退兩進”等專項工作，通過將“低、小、散、亂”的建設(shè)用地進行集中整治復(fù)墾生成用地指標(biāo)的方式，盤活了閑置的土地資源，“飛地抱團”也由鎮(zhèn)域擴展到整個市域范圍。土地整治復(fù)墾一方面實現(xiàn)了土地節(jié)約集約利用，另一方面淘汰了低效性、高污染企業(yè)，實現(xiàn)了經(jīng)濟、社會效益的雙贏［30］。平湖在“規(guī)劃引領(lǐng)、退散進集、抱團發(fā)展”思路的引領(lǐng)下，以6大強村項目為支柱，聚合87%村落的資源優(yōu)勢，通過將土地節(jié)余指標(biāo)集聚到市級優(yōu)質(zhì)服務(wù)平臺，實現(xiàn)了集體物業(yè)退散進集、土地指標(biāo)統(tǒng)籌集聚、公司化合理運作、收益委托管理。面向開發(fā)區(qū)、商業(yè)區(qū)等物業(yè)服務(wù)項目的產(chǎn)業(yè)集聚，牢牢抓住了“飛地抱團”的“財富密碼”，實現(xiàn)了資源要素再激活。除高質(zhì)量的物業(yè)項目外，新型科創(chuàng)項目是“飛地抱團”3.0最具代表性的創(chuàng)舉。科創(chuàng)項目的引入和發(fā)展是平湖產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有益嘗試，也為后續(xù)衍生出產(chǎn)業(yè)飛地、科創(chuàng)飛地、消薄飛地、人才飛地等新興形式提供了思路借鑒。但是傳統(tǒng)物業(yè)項目仍然占據(jù)較大比重，且多為“清一色”的本土企業(yè)，缺乏新鮮血液和良性競爭。科創(chuàng)項目數(shù)量屈指可數(shù)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，科研實力不足，成本高、風(fēng)險大、周期長的項目更是無人問津。

（四）“飛地抱團”4.0版：省域山海資源集約（2015—2018年）

如何“跳出平湖，發(fā)展平湖”，徹底突破城市資源有限性瓶頸，成為制約平湖“飛地抱團”優(yōu)化升級的關(guān)鍵問題。2015年在省政府的撮合下平湖、青田成為山海協(xié)作的結(jié)對市縣，打開了“飛地抱團”的新篇章。平湖憑借多年“飛地抱團”的探索經(jīng)驗和兩地長期的結(jié)對幫扶關(guān)系，創(chuàng)造性地提出了“三供三保”的合作模式，即青田“供地、供錢、供人”，平湖“保落地、保招商、保收益”，成為“飛地抱團”一次制度飛躍。“雙向互飛”突破了行政區(qū)劃的限制，是發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)合作的新型合作方式，是貫徹山海協(xié)作工程的有力舉措，極具推廣價值。“飛地抱團”4.0實踐將兩地優(yōu)勢更好地聚合在一起，實現(xiàn)了互助協(xié)作，合作共贏。此外，跨市域的“飛地抱團”打破了僅長期關(guān)注正向飛地的固化思維，反向飛地的嘗試為欠發(fā)達地區(qū)謀取長遠發(fā)展提供了借鑒。一方面，青田組織156個村落的“飛地”指標(biāo)抱團飛入平湖產(chǎn)業(yè)園，獲取投資收益和獎勵分紅，有效消薄了低收入村集體，提升了生活質(zhì)量，實現(xiàn)了青田“飛”平湖；另一方面，平湖攜人、財、物、技等優(yōu)勢資源落戶青田，打造生態(tài)旅游文化產(chǎn)業(yè)園，共享歷史人文和自然生態(tài)資源，實現(xiàn)平湖“飛”青田。平湖青田的深度合作，拓展了“飛地抱團”的實踐場域，實現(xiàn)了資源互補、區(qū)域互動式的共同發(fā)展。

（五）“飛地抱團”5.0版：跨省對口“造血”集約（2018年5月至今）

山海協(xié)作“飛地抱團”是將欠發(fā)達地區(qū)培育成新經(jīng)濟發(fā)展點的重要抓手，是經(jīng)得起實踐檢驗的一項德政、民心雙贏工程。2018年5月，平湖又將“飛地抱團”模式復(fù)刻到其對口支援的四川九寨溝縣，實現(xiàn)了異地合作。以“飛地科創(chuàng)園”協(xié)議的簽訂為標(biāo)志，平湖“飛地抱團”又向前更進了一步，邁入5.0時代。從省內(nèi)“飛地”到省外“飛地”，從“山海協(xié)作”到“山海溝協(xié)作”，平湖在實現(xiàn)自身發(fā)展的同時，也為落后地區(qū)精準(zhǔn)扶貧貢獻了力量，平湖-九寨溝“飛地抱團”仍延續(xù)“三供三保”模式，實現(xiàn)了互利共贏。平湖還積極探索扶貧長效機制，通過將低收入家庭有限資金統(tǒng)籌安排到平湖智創(chuàng)園項目，落實低收入家庭持股增收項目，使城鄉(xiāng)居民以股民身份參與項目建設(shè)，享受投資紅利。科學(xué)的入股程序、多元的資金籌措途徑、規(guī)范高效的運作機制等持股增收的政策設(shè)計有效保障了低收入家庭的權(quán)益，特別是10%兜底穩(wěn)定收益的安排，為低收入群體吃了“定心丸”，同時也在一定程度上革除了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)扶貧途徑單一、收效甚微的弊端。此外，平湖還積極嘗試“飛地抱團”模式向農(nóng)村土地合作經(jīng)營等領(lǐng)域的拓展，不斷豐富強村富民的新路徑。相較于以往的“飛地抱團”，5.0版本實現(xiàn)了由單項被動式發(fā)展向雙向共贏式進步的轉(zhuǎn)變，彰顯了“飛地抱團”的生機與活力。

總而言之，“飛地抱團”政策歷經(jīng)1.0到2.0的核心議題調(diào)整，從單個鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)整合走向跨域合作集約發(fā)展；政策2.0到3.0跨域合作政策持續(xù)微調(diào)、漸進深化，實現(xiàn)了從鎮(zhèn)域聯(lián)建到市域科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的飛躍；政策3.0到4.0的結(jié)對幫扶，實現(xiàn)了“跳出平湖，發(fā)展平湖”邁向山海協(xié)作的飛躍；政策4.0到5.0的突變迭代，使政策核心聚焦以產(chǎn)業(yè)整合、集約發(fā)展實現(xiàn)富民增收的議題，實現(xiàn)雙向共贏。浙江平湖“飛地抱團”政策以“結(jié)對互助”的空間集約與“抱團聚集”的產(chǎn)業(yè)集約為兩條主線展開深入的實踐探索，最終實現(xiàn)了從“輸血”到“活血”、扶助到互助、強村到共富的躍遷，助力浙江平湖走向共同富裕。

四、跨域合作集約治理：“飛地抱團”的運作機制探析

“飛地抱團”作為一種區(qū)域合作治理的創(chuàng)新模式，探索出一條靶向明確、施策精準(zhǔn)、成效顯著的“浙江路徑”［31］。聚合“飛出地”資源稟賦和“飛入地”區(qū)位發(fā)展雙重優(yōu)勢的“飛地抱團”，搭建了發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)優(yōu)勢互補、合作共贏的平臺，空間集約化治理的機制既是促進“飛出地”鄉(xiāng)村振興的可行舉措，又是助力“飛入地”轉(zhuǎn)型升級的重要抓手。

（一）空間跨域集約利用機制

多樣的地理環(huán)境孕育了不同的自然資源，影響了當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)經(jīng)營活動，生成了不同的資源稟賦優(yōu)勢。跨域合作的“飛地抱團”政策是建立在兩地資源互恰、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)互助基礎(chǔ)之上的合作共贏，空間生產(chǎn)的不均衡性是“飛地抱團”發(fā)生的原動力，資源、資本、人才等要素的集約整合和再地域化推動了“飛地經(jīng)濟”形成與發(fā)展，從而豐富了“飛地抱團”的集約化治理實踐。傳統(tǒng)的屬地管理影響“飛入地”與“飛出地”的交流溝通，跨域合作的“飛地抱團”有效規(guī)避了傳統(tǒng)“飛地”管轄的固有弊端，其本質(zhì)上是雙方自愿合作的產(chǎn)物，“飛入地”與“飛出地”均將“飛地”視作“局內(nèi)人”而非“局外人”，皆對“飛地”負有相應(yīng)的管理責(zé)任和義務(wù)，因而能夠通過協(xié)商合作，統(tǒng)籌推進“飛地抱團”，實現(xiàn)跨越行政空間的尺度重構(gòu)。跨域合作的“飛地抱團”超越了傳統(tǒng)特定地理空間、行政區(qū)劃等微觀場景的界限，聚合了多主體、多場域、多方面的資源優(yōu)勢，極大拓展了治理空間的范圍和戰(zhàn)略縱深。“飛地抱團”一方面能夠引發(fā)人們對治理空間生產(chǎn)邊界的重新思考，從而豐富空間治理理論，為空間治理提供了新的方法和主題。另一方面嘗試重構(gòu)治理空間尺度，在實踐過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，從而為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、共同富裕提供可行的實踐進路。將“飛地抱團”嵌入到跨地理空間、行政空間、治理空間等不同場域內(nèi)，有助于實現(xiàn)空間跨域集約，從而進一步明晰“飛地經(jīng)濟”的治理導(dǎo)向，豐富跨域治理的實踐。

（二）產(chǎn)業(yè)要素集約整合機制

經(jīng)濟上的互利共贏、社會上合作共治、資源上的優(yōu)勢互補、生態(tài)上的價值共創(chuàng)、文化上的融合借鑒等多方面的成效完美詮釋了“飛地抱團”的產(chǎn)業(yè)要素整合機制。在產(chǎn)業(yè)整合的牽引助力下，打造出新的經(jīng)濟發(fā)展“引擎”，實現(xiàn)了從“輸血”到“造血”再到“活血”功能的躍遷［32］。初級“消薄飛地”建設(shè)的目的在于削減年平均收入較低的人群，通過利用欠發(fā)達地區(qū)的土地整治復(fù)墾后生成的節(jié)余指標(biāo)進行異地開發(fā)，以固定收益的形式返還低收入人群，從而逐漸改善其生活水平。但是，該模式僅側(cè)重“輸血”，具有明顯的單向性，受眾被動接受發(fā)達地區(qū)的援助，自身發(fā)展動力不足，依賴性強，“客觀”收入指標(biāo)的變動對于整體社會面貌的驅(qū)動不明顯，偶遇不確定性風(fēng)險，極易誘發(fā)假性脫貧、規(guī)模性返貧等異象。以“輸血”為基礎(chǔ)，更好地激發(fā)“造血”功能是集約化治理的應(yīng)有之義。“產(chǎn)業(yè)飛地”作為欠發(fā)達地區(qū)“造血”的嘗試，豐富了獲得收益的途徑和形式，創(chuàng)制出“雙向飛地”的新模式。欠發(fā)達地區(qū)可以承接發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，從而形成完整的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟發(fā)展。發(fā)達地區(qū)也可借助欠發(fā)達地區(qū)的自然生態(tài)、人文歷史等資源優(yōu)勢，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。“飛地抱團”更具明顯的雙向性，通過跨地區(qū)的相互建設(shè)投資、合作開發(fā)能夠調(diào)動“飛入地”和“飛出地”的積極性和主動性，從而實現(xiàn)互利共贏、“造血強村”。產(chǎn)業(yè)整合集約發(fā)展的最終目的是為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造新的原動力，賦予產(chǎn)業(yè)“活血”功能。科創(chuàng)、人才、生態(tài)“飛地”等多元化的項目集約整合為欠發(fā)達地區(qū)注入了源源不斷的發(fā)展動力，構(gòu)建了與發(fā)達地區(qū)緊密聯(lián)系的運轉(zhuǎn)閉環(huán)，二者較高的相互依賴性和耦合協(xié)調(diào)度形成了你中有我、我中有你的治理格局，合力共促“飛地抱團”政策產(chǎn)業(yè)整合功能的發(fā)揮。

（三）政策供給集約調(diào)適機制

政策供給是空間集約化治理的一項基礎(chǔ)性工作，通過實現(xiàn)創(chuàng)新政策的集約供給，完成制度勢能向治理效能的轉(zhuǎn)化，助力集約化治理實踐。集約化治理的目標(biāo)要求實現(xiàn)整個政策供給體制的統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合制策、施策，實現(xiàn)決策者、執(zhí)行者以及利益相關(guān)者三者的共促共謀。“飛地抱團”是在集約化理念的指導(dǎo)下進行異地合作所搭建的一體化關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，政府、企業(yè)、社會等多元主體通過跨域合作，確立了不同領(lǐng)域、組織之間的基本關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上有序進行實踐活動。政策供給的集約調(diào)適機制就是決策者根據(jù)現(xiàn)實情況并整合利益相關(guān)者的綜合訴求，進行的“刀刃向內(nèi)”的改革，亦是“飛地抱團”政策活力與集約化治理轉(zhuǎn)型的重要保障。平湖為實現(xiàn)土地集約利用、保障項目建設(shè)、多方籌措資金進而取得集約化治理實效，制定并出臺了一系列相應(yīng)政策文件和法律法規(guī)，營造良好的法治環(huán)境。公共政策作為特定場域內(nèi)內(nèi)化為所有行為主體的價值規(guī)范，具有強制性、穩(wěn)定性和公共性特征，但要形成集約化治理轉(zhuǎn)型的持續(xù)政策推動力，還需要借助問題反饋、自糾自查以及意見吸納功能的集約化的政策供給機制進行規(guī)范和調(diào)適。因而打造合規(guī)范化、耦合度高、包容試錯的政策體系是彰顯集約化治理的效能的關(guān)鍵。

（四）核心議題集約審議機制

集約化治理契合了治理主體日趨多元化的趨勢，更加重視企業(yè)、社會等關(guān)鍵利益相關(guān)者的作用，搭建了多主體共治的集約網(wǎng)絡(luò)。“飛地抱團”是對人力資源多元主體去中心化的集約化利用，共同營造出政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會參與的市場化運作格局。一方面，政府需要擺正自己的站位，明晰“掌舵”而不是“劃槳”，更好地厘清政府的責(zé)任與義務(wù)，確保靶向明確、精準(zhǔn)施策，有效防范和化解政府越位、錯位、缺位造成的業(yè)務(wù)繁重、權(quán)力濫用、治理無序等弊端；另一方面，政府要進行適度的權(quán)力讓渡，通過概念引導(dǎo)、利益協(xié)調(diào)、強化服務(wù)等措施，引導(dǎo)多元主體組團參與社會治理，建立多元主體共議、共治的集約機制，側(cè)重“搭臺”而非“唱戲”，遵循市場運作規(guī)律。“飛地抱團”設(shè)計初衷在于“強村富民”，企業(yè)通過集聚當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，因地制宜地上馬收益穩(wěn)健、前景光明的“造血”服務(wù)項目，從而在“消薄”低收入人群的前提下逐漸實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興。社會成員作為治理過程的參與者和治理成果的受益者，不是政策被動的接受者，而是主動的倡議者，其對“飛地抱團”的認(rèn)同感、參與度很大程度上影響著項目建設(shè)的效果。政府、企業(yè)、社會三者之間的共議、共商、共建，以集約化的審議機制整合多元主體的利益訴求，確保人力的集約化利用，形成發(fā)展合力，實現(xiàn)集約化治理主體的多元化，確保“飛地抱團”的成效。

“飛地抱團”彰顯了空間、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)集約化治理的重要思想，進而衍生出空間跨域集約利用、產(chǎn)業(yè)要素集約整合、政策供給集約調(diào)適、核心議題集約審議機制，實現(xiàn)了政府、企業(yè)、社會主體協(xié)同，跨地理、行政、治理空間嵌入，“輸血”、“造血”和“活血”多功能內(nèi)聚。跨域治理提升發(fā)展效能，產(chǎn)業(yè)整合回饋主體訴求，政策耦合保障治理轉(zhuǎn)型，多主體共治賦能空間治理的邏輯閉環(huán)賦予“飛地抱團”生機與活力，彰顯了集約化治理的價值與成效。“飛地抱團”治理機制。

五、結(jié)論與討論

本研究以“飛地抱團”為切入點，梳理了浙江平湖“飛地抱團”政策的實施背景和實踐探索，揭示跨域合作集約化治理機制，進而得出以下結(jié)論：

第一，多元要素集約整合是集約化治理的核心議題。“空間-要素-政策-議題”四維一體的分析框架是實現(xiàn)集約化治理的重要基礎(chǔ)，圍繞“集約化”主旨命題探索空間集約化、產(chǎn)業(yè)集約化、人力集約化、服務(wù)集約化路徑，并在市場化運作的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了網(wǎng)格化管理和組團式服務(wù)［33］，從而確保了“飛地抱團”的成效性。空間集約化利用是對“小、散、亂”的農(nóng)村用地進行土地整治復(fù)墾，促進土地資源要素集聚，助推“飛地抱團”發(fā)展。細致核算土地節(jié)余指標(biāo)，并實現(xiàn)“飛地”建設(shè)指標(biāo)的異地轉(zhuǎn)移，釋放閑置土地資源的生機與活力。充分利用有限“飛地”，統(tǒng)籌規(guī)劃項目、合理配置人員、完善平臺建設(shè)、安排服務(wù)內(nèi)容，最大程度實現(xiàn)集約化利用，喚醒“沉睡資產(chǎn)”。

第二，政策持續(xù)迭代升級是“飛地抱團”永葆生機與活力的有效舉措。從“飛地抱團”的啟動到推進、拓展、深化，“飛地抱團”的適配場域逐漸延伸，基本實現(xiàn)了鎮(zhèn)、縣、市、省的空間擴展；“飛地抱團”的政策持續(xù)迭代，探索實踐逐漸深化，飛地空間結(jié)對延展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展抱團集聚、區(qū)域發(fā)展“造血”共富的實踐經(jīng)驗彰顯了集約化治理的成效；“飛地抱團”的項目建設(shè)更加完善，實現(xiàn)了由優(yōu)質(zhì)物業(yè)項目、新型科創(chuàng)園區(qū)到山海協(xié)作再到持股富民的轉(zhuǎn)變。“飛地抱團”的優(yōu)化升級彰顯了持續(xù)改進的迭代特征，是實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的長效性舉措。

第三，跨域合作治理機制是實現(xiàn)“飛地抱團”的制勝之道。聚焦土地集約利用、產(chǎn)業(yè)集約發(fā)展、政策集約供給等多元議題，架構(gòu)起空間跨域、產(chǎn)業(yè)整合、政策供給與議題審議的集約機制，實現(xiàn)再領(lǐng)域化、多主體化，共謀空間治理成效。政府、企業(yè)、社會之間的協(xié)同作用是實現(xiàn)集約化治理的前提基礎(chǔ)，跨地理、行政、治理空間的嵌入式發(fā)展是實現(xiàn)集約化治理的關(guān)鍵舉措，體制、機制、法制之間的耦合協(xié)調(diào)、規(guī)范設(shè)計是實現(xiàn)空間集約化治理的制度保障，“輸血”、“造血”和“活血”價值功能的內(nèi)聚與釋放是實現(xiàn)集約化治理的應(yīng)有之義。將所有的相關(guān)主體、多元的空間尺度、完整的制度結(jié)構(gòu)、綜合的價值功能等要素集聚一體，統(tǒng)籌考量，綜合施策，不斷強化“飛入地”和“飛出地”的互助合作［34］，真正取得空間治理成效。

本研究系統(tǒng)梳理了浙江平湖“飛地抱團”的跨域合作集約化治理的實施背景和實踐探索，分析了集約化治理機制，對于豐富跨域治理的理論內(nèi)涵，助力實現(xiàn)共同富裕具有一定的邊際價值。但是本研究仍然存在不足之處，“飛地抱團”是建立在土地節(jié)余指標(biāo)和資源稟賦優(yōu)勢的基礎(chǔ)上的治理方式變革，如何破解優(yōu)勢地區(qū)“飛地抱團”過熱和劣勢地區(qū)“飛地抱團”遇冷的難題，真正實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展成為一項亟待解決的現(xiàn)實問題。

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HowDoesCrossdomainCooperationBoostCommonProsperity：

AnAnalysisofthePolicyIterationandIntensiveGovernance

Mechanismof“EnclaveGroup”

LiuCong1，GaoJin2

（1.SchoolofPublicAdministration，BeihangUniversity，Beijing100191，China；

2.SchoolofHumanitiesandLaws，NortheasternUniversity，Shenyang110169，China）

Abstract：Commonprosperityistheessentialrequirementofsocialism.ActivelyexploringtherealisticpathandgovernanceinnovationwithChinesecharacteristicsisanimportantmeasuretopromotecommonprosperity.Fromthecrossdomainperspective，thisstudyattemptstofindouthowcrossdomaincooperationpromotescommonprosperity.Basedonthemodelpathandthemodelinnovationofcrossdomaincooperationof“enclavegroup”inPinghu，ZhejiangProvince，theevolutionandthekeycontentsofthepolicyiterationof“enclavegroup”areclarified，andthelogicalmechanismandtheoperationalmechanismof“enclavegroup”arerevealedandexplained，withaviewtosteadilypromotecommonprosperity.Thestudyfoundthattheintensivegovernanceofthecrossdomaincooperationintegratingfourdimensions，whichare“spaceelementpolicytopic”，isthecoreelementtorealizethe“enclavegroup”cooperationandboostthecommonprosperity.Theadvanceddevelopmentofcrossdomaincooperationof“villagetowncityprovincecrossprovince”helpsthepolicyiterationof“enclavegroup”developfromversion1.0toversion5.0，highlightingtheimportantcontentofintensivegovernance.Theintensivegovernancemechanismofcrossdomainintensiveutilizationofspace，intensiveintegrationofindustrialelements，intensiveadjustmentofpolicysupplyandintensivedeliberationofcoreissuesbasedontheconceptofintensivedevelopmentaretherealisticwaystorealizecrossdomaincooperationandpromotecommonprosperity.Weshouldenablespatialgovernancewithintensivethinking，andboostmodelinnovationwithpolicyiteration，soastorealizecrossdomain“pairmutualassistance”and“agglomeration”，andenrichthetheoreticalinnovationofnationalgovernanceandthepracticalpathofcommonprosperity.

Keywords：intensivegovernance;policyiteration;enclavegroup;crossdomaincooperation;commonprosperity

（責(zé)任編輯：張夢楠）