探路輕罪治理

最近一年來，84歲的訴訟法學家、中國政法大學訴訟法學研究院名譽院長樊崇義十分忙碌，他在北京、湖北、廣東、安徽等多地召開的學術研討會上圍繞輕罪治理作了主題演講。在樊崇義看來，針對輕罪的積極治理既必要也迫切，是犯罪治理的重中之重。

實務中也確實如此。2023年以來，江蘇、浙江、江西、安徽、吉林等地的基層檢察機關陸續成立了輕罪治理中心，探索對輕罪進行專門、特別的治理，與重罪治理加以區分。

2023年8月，最高檢印發《2023—2027年檢察改革工作規劃》（以下簡稱《改革規劃》），提出“構建治罪與治理并重的輕罪治理體系”。2024年，輕罪治理首次被寫進最高檢工作報告，報告指出，針對輕罪數量持續增長、占比持續上升，協同各方推進輕罪治理。

輕罪案件占比大幅上升

什么叫輕罪？我國的法律尚未對此做出明確規定，不過，學術研究和司法實踐普遍將三年有期徒刑作為輕罪、重罪的分界線。

最近這些年里，我國刑事犯罪結構發生了重大變動——嚴重暴力犯罪的數量不斷下降，輕微犯罪的占比大幅上升。樊崇義總結，“犯罪總量持續遞增”“內部輕、重犯罪加速分化”是當前刑事犯罪的總體特征。

根據最高檢公布的數據，1999年至2019年，檢察機關起訴嚴重暴力犯罪從16.2萬人降至6萬人，年均下降4.8％，被判處三年有期徒刑以下刑罰的輕罪案件占比則從54.4％上升至83.2％。

這種犯罪結構的變動仍在持續中。2023年的最高檢工作報告顯示，2022年受理審查起訴殺人、放火、爆炸、綁架、搶劫、盜竊犯罪為近20年最低。

與此同時，危險駕駛罪、幫信罪等典型輕罪案件的數量激增。根據2024年最高法工作報告，2023年刑事一審案件中數量居首位的是危險駕駛罪，并且從2018年起，此類犯罪占比就高居首位，且呈快速增長趨勢。

輕罪案件為何激增？其中一個原因是輕罪罪名的增加，比如危險駕駛罪、幫信罪、冒名頂替罪等都是最近十余年新增的輕罪。根據東南大學法學院教授梁云寶的梳理，自1997年《刑法》修訂以來，以“法定最高刑三年”為判斷標準，輕罪的罪名從1997年的79個上升到如今的106個。

中國政法大學刑事司法學院副教授朱光星對《中國新聞周刊》說，輕罪案件增加帶來了一些問題。首先是“案多人少”的問題愈發突出，法官人均辦案數量居高不下；其次，行為人一旦有犯罪記錄，無論犯罪行為的輕重，都會留下案底，會受到開除公職、從業禁止、限制積分落戶等一系列后續懲罰，家庭成員的考公、入伍等也有可能會受到影響。梁云寶也認為，輕微犯罪的附隨性后果與刑罰之間出現了“倒掛”現象，這成為當前被關注的問題。

在此背景下，樊崇義指出，有必要對犯罪進行更加精細化的分類，精準施策，不能“一刀切”，籠統地加以治理。

輕罪治理的提出，就是為了解決這些方面的問題。中國人民大學法學院教授、刑事法律科學研究中心主任時延安對《中國新聞周刊》總結說，一是減少刑事案件數；二是化解司法機關壓力，“主要通過調整訴訟程序等，將輕罪案件的處理時間和司法成本降下來”；三是減輕輕罪犯罪人的刑事負擔，包括改變羈押方式、減輕定罪附隨后果等；四是化解社會矛盾，促使這類犯罪人盡快回歸社會，防止由此形成的社會對立等。

少捕慎訴慎押

盡管輕罪治理新近才進入大眾視野，但我國對于輕罪治理的探索其實已經持續了數年，而且最初是通過司法實踐影響司法解釋。

例如，前些年，多地發生的買賣鸚鵡案都曾引發過罪刑不均衡的討論，多個案件中的犯罪嫌疑人因構成非法收購、出售珍貴、瀕危野生動物罪，被判五年以下有期徒刑。

周穎是南京市玄武區檢察院副檢察長，她對《中國新聞周刊》說，早些年，玄武區檢察院辦過一批買賣鸚鵡的案件，有的當事人買鸚鵡是為了讓鸚鵡陪伴獨居患癌癥的父親聊天，有的當事人買鸚鵡是希望鸚鵡能陪患自閉癥的孩子說話，“這些鸚鵡大概率是人工繁殖的，當事人的目的也不是為了破壞環境，追究這類當事人的刑事責任，承辦人是于心不忍的”。

2021年，江蘇檢察機關辦理了一起特殊的鸚鵡案。河南商丘的王某從2019年養殖費氏牡丹鸚鵡，到2020年賣了30只，總價不到400元，案發后，她于年底被移送徐州鐵路運輸檢察院審查起訴。由于費氏牡丹鸚鵡屬于國家二級保護野生動物，非法交易10只，法定刑即為十年以上有期徒刑。經過調研，徐州鐵路運輸檢察院了解到，商丘市對費氏牡丹鸚鵡的人工繁育已有20余年歷史，形成了完整的產業鏈。他們認為費氏牡丹鸚鵡人工種群已具規模、技術成熟，對人類和野外種源未發現有危害性，終端買家為養寵觀賞，不宜作為刑事犯罪予以打擊。2021年11月，徐州鐵路運輸檢察院對王某等三人作絕對不起訴公開宣告。

這一案件的辦理，助推了《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理破壞野生動物資源刑事案件適用法律若干問題的解釋》出臺。該解釋規定，涉案動物人工繁育技術成熟、已成規模，作為寵物買賣、運輸的，對所涉案件一般不作為犯罪處理；需要追究刑事責任的，應當依法從寬處理。

周穎指出，包括非法收購、出售珍貴、瀕危野生動物罪，危險駕駛罪等在內，近幾年，越來越多輕罪案件的入罪標準出現了與時俱進的調整，通過司法實踐影響司法解釋。

到了2021年，司法機關有了辦理輕微犯罪案件的具體工作要求。當年4月，中央全面依法治國委員會在有關文件中明確提出少捕慎訴慎押。根據最高檢第一檢察廳的總結，少捕慎訴慎押是指，對社會危害不大的輕微犯罪以及其他具有法定從輕、減輕處罰情節的犯罪嫌疑人、被告人，在刑事訴訟中要嚴格把握逮捕、起訴、羈押標準，依法審慎適用逮捕羈押措施、作出審查起訴或不起訴決定。

根據最高檢的數據，2023年，全國檢察機關對涉嫌犯罪但無逮捕必要的，決定不批捕26.6萬人，對犯罪情節輕微，依法不需要判處刑罰或者免除刑罰的，決定不起訴49.8萬人，同比分別上升22.5％和12.6％。會同公安部制定羈押必要性審查工作規定，對不需要繼續羈押的犯罪嫌疑人，依法變更強制措施2.9萬人。

周穎說，前些年，檢察院對輕罪案件作出不起訴決定相對較少，“員額制改革之后，檢察官對于案件要終身負責，所以檢察官作出不起訴決定時，面對的壓力會很大”，但是，“畢竟檢察官是一線辦案人員，他們看到這些沒有犯罪前科的人因為輕罪案件被劃到犯罪分子的行列，將心比心，檢察官會思考能不能給他們一個機會”。

不過，刑事案件不訴率持續提高，也引發了公眾對于輕罪案件寬松處理的擔憂。對此，梁云寶認為這種擔憂不是多余的，但并非沒有解決辦法，“在我國社會治安走向良性化的可持續發展背景下，刑罰的重心應逐步由嚴酷性轉向必定性，在此基礎上，一旦行為人再次犯罪，則相應的懲處會從重，這樣對涉案人員通常能起到警示作用。如果行為人不再犯罪，這一處理恰恰凸顯了案件處理的法律價值和社會價值”。

從“治罪”到“治理”

不難發現，對于輕罪的治理，已經出現了從“治罪”到“治理”的變化。朱光星解釋說，“治罪”強調的是事后懲罰，而“治理”是一個系統工程，除了事后懲治，還要重視事前預防，“我們常說刑法是最后的手段，也是代價最高的手段，無論對個人還是對國家都是如此”。

目前，包括江蘇、四川、湖北在內，多地的基層檢察機關在探索“社會公益服務+不起訴”模式。在多位受訪專家看來，將社會公益服務納入輕罪治理體系，能夠教育和改造輕罪人員，促使他們更好地回歸社會，也能在一定程度上起到預防犯罪的效果。

從“治罪”到“治理”的變化，也意味著在辦理輕罪案件中促進訴源治理。對于“超市盜”的治理是其中一個比較典型的案例。近幾年，多地頻發“超市盜”問題，即行為人在自助結賬的超市里不掃碼、漏掃碼盜竊超市商品的現象。以南京市玄武區檢察院為例，2022年至今，該院共辦理12件某高端超市盜竊案，行為人基本都是臨時起意，一般沒有前科劣跡，均以相對不起訴處理。

最近，玄武區檢察院對此初步撰寫了一份檢察建議。建議指出，該超市設置了人臉識別系統，發現犯罪嫌疑人首次盜竊行為后，本可以當天鎖定嫌疑人，但是該超市未及時報警處理，而是將該人在系統上標記，等其再次進入超市時實時跟蹤，等到盜竊金額達到刑事立案標準，再進行報警。檢察院建議該超市完善防盜管理，盡早對嫌疑人進行提醒和追責。

北京市人民檢察院第一檢察部副主任劉哲在2023年發表的一篇文章中指出，輕罪案件既有個體化的原因，也有社會化的原因，發現并治理好社會化的原因，就相當于實現了訴源治理，“治理‘超市盜’不僅要治理犯罪，還要治理背后的道德風險，需要通過科技、市場機制的完善來實現‘不能偷’的效果，最終實現‘不想偷’的道德自律，讓‘超市盜’消失于無形”。

確保不會形成“尋租空間”

多位學者對《中國新聞周刊》指出，對于輕罪治理，從理論到實踐，仍有一系列需要研究和解決的問題。

一個突出的問題是，關于輕重和重罪的劃分標準，目前我國還沒有明確規定。樊崇義說，準確劃分重罪與輕罪，是犯罪分層的重大問題，也是實現差異化治理的前提。

目前，各地對于輕罪案件的劃分普遍以三年有期徒刑為分界線，不過，究竟是法定刑還是宣告刑，仍存在較大分歧。法定刑由立法機關確定，宣告刑由人民法院審理確定。法定刑是宣告刑的基礎，宣告刑是法定刑的具體適用。

樊崇義說，以宣告刑的三年以下有期徒刑作為標準得到較多學者的肯定。梁云寶卻認為，比較而言，宣告刑除了受現實中具體罪行的輕重影響外，還要受人身危險性大小以及其他與量刑有關的法定、酌定情節的影響。而法定刑更為直觀和客觀，有利于在更短的時間內形成最大化共識，展開輕罪治理，待立法和司法積累更多的經驗后，再將法定刑擴展到宣告刑，甚至可以循序提高輕罪的標準至宣告刑五年有期徒刑。

目前，一些地方對于輕罪的劃分標準結合了法定刑和宣告刑。2024年1月，武漢市武昌區人民檢察院發布了《輕罪治理白皮書（2021—2023）》，白皮書指出，對于輕罪的劃分標準，“以法定刑三年有期徒刑以下為主，結合考慮可能宣告刑三年有期徒刑以下”。

值得注意的是，輕罪治理的“公正性”也受到一些學者的關注。時延安介紹，檢察機關以完成社會公益服務作為相對不起訴的考量因素，如果有明確的法律上的根據，例如將來《刑事訴訟法》確認這種做法，從法理上可以站得住腳。但是，一定要確保這種做法不會形成“尋租空間”。

“但凡創設一項制度，如果不對權力進行限制，不設定‘門檻’條件和監督機制，則難免會被少數人利用為自己謀取私利。”時延安認為，最重要的解決方法就是規定明確的適用條件和程序，尤其是作出相對不起訴決定時，要明確標準和相應的決定程序。

此外，也有學者在呼吁構建前科消滅制度或是犯罪記錄消除制度。梁云寶曾在2021年發表《我國應建立與高發型微罪懲處相配套的前科消滅制度》一文，他認為，前科消滅制度能夠有效消除犯罪記錄以及由此產生的規范性評價和非規范性評價，消解社會對輕罪人員的歧視和不平等待遇，促進后者復歸社會。

樊崇義也表示，一些國家已經建立了體系化、切實可行的犯罪記錄消除制度，給已經教育和改造好的輕罪罪犯以出路。他認為，有必要借鑒其他國家的成功經驗，促進有犯罪記錄人員返歸社會。

實際上，地方也有探索輕罪痕跡消除的意愿。南京市玄武區委政法委常務副書記汪風華對《中國新聞周刊》說，玄武區或將探索建立一套輕罪評價體系，對于評價結果達到標準的人員，在相應范圍內可以適當地屏蔽輕罪痕跡。

不過，汪風華也說，犯罪痕跡的相對消除，不是地方政法機關可以率先邁出一步的，這需要自上而下發生改變。在這之前，地方能做的，就是盡可能多地積累和梳理輕罪案件的治理經驗，建立科學有效的評價考核體系。