網絡信息內容的多維治理：現狀、困境及完善

摘要：當前，網絡信息內容呈現多維治理的嶄新格局。盡管網絡信息監管者、內容服務平臺、生產者與使用者在治理體系中的分工已較為明確，但從實際運行的角度來看，仍然存在著“技術唯一性”導致的治理模式僵化、“權力”與“權利”邊界不清、法律適用困難等問題。為求其完善進路，需以系統觀念為指導，構建多主體常態化溝通，繼而完善法治機制，明晰治理邊界，以促進網絡信息內容治理的規范。

關鍵詞：網絡信息內容；技術唯一性；多維治理

1. 問題的提出

2020年3月1日，《網絡信息內容生態治理規定》[1]正式實施。黨的二十大報告指出：“國家安全是民族復興的根基，社會穩定是國家強盛的前提?！盵2]這對網絡信息內容治理效能提出了更高要求。從當前學界研究現狀來看，對于網絡信息內容治理這一命題多為圖書情報及新聞傳播學領域的宏觀研究，鮮有學者在法學視閾下對網絡信息內容治理現狀、法治實踐等微觀現象進行具體投射。本文嘗試從系統觀念出發，從法學及國家安全學下的微觀現狀切入，透析當前網絡信息內容多維治理的現實困境，并分析原因，以期發現其完善路徑，為提升網絡信息內容治理效能提供思路。

2. 網絡信息內容多維治理的現狀

2003年，信息社會世界峰會（World Summit on Information Society，WSIS）上，互聯網治理工作組（WGIG）將網絡信息內容治理定義為，“為了規范互聯網發展與使用，各個互聯網參與主體制定與實施的統一認可的規則程序及方案”。但就治理目的而言，治理的本質應是將治理內容朝向治理者所需要的方向發展，網絡信息內容治理中的主體、客體、方式手段都非一成不變[3]，即網絡信息內容治理的目標也處于一種動態變化之中。2021年1月，國家網信辦將“互聯網信息服務”的概念進一步擴大，同時新加入了交互式信息服務等相關概念，這也從側面證明了網絡信息內容治理的客體內涵在不斷擴大[4]。因此，若想對網絡信息內容治理的現狀進行描述，需要先明確網絡信息治理的邊界。

從宏觀來看，目前學界對于網絡信息治理的定義仍延續了2000年發布的《互聯網信息服務管理辦法》中的相關定義[5]，即仍處于一種原則覆蓋的狀態，在一定程度上將治理目的與治理主體、客體進行籠統性規定。這種規定一方面對于治理目的的描述過于簡單籠統，并不能很好地實現良好網絡生態的建構，另一方面則將目前網絡信息治理模式中最為混亂的治理方式及手段淡化。

從微觀來看，在我國網絡信息內容治理的構架下，網絡信息監管方、網絡信息內容生產方、網絡信息內容服務方、網絡信息內容服務的使用者形成一種多維格局的治理現狀。

首先，政府與行業頭部領導者（網絡行業組織）主要承擔了網絡信息內容治理的核心監管者的角色，其職責包括對網絡信息內容生產者與網絡信息服務平臺所提交的諸如申請許可、備案、整改、申訴、復議等行為作出被動回應。除了上述被動回應外，政府與行業頭部領導者也承擔著對網絡信息內容生產者與網絡信息內容服務平臺的檢查、約談、處罰、督導等主動進行的工作，網絡信息內容服務使用者則可以對監管者提出建議。

其次，網絡信息內容生產者作為治理體系中的生產主體，對于網絡信息內容服務使用者承擔著在法律許可范圍內發布生產網絡信息的權利。

再次，網絡信息內容服務的使用者作為上述構架網絡信息內容的使用主體，對網絡信息內容生產者與網絡信息內容服務平臺存在一定的監督作用，即擁有通過向平臺或監管者舉報網絡信息內容瑕疵的權利，同時承擔對網絡信息內容服務平臺或網絡信息內容生產者產出信息付費的義務[6]。

最后，網絡信息內容服務平臺作為勾連監管方、生產方、使用方的核心角色，即治理體系中重要的監管主體也是被監管的主要客體，對上需要履行自身服從行政管理的義務，對下亦需要對網絡信息內容進行實時監管，具體如表1所示。

3. 當前網絡信息內容多維治理的困境

在上述治理體系下，我國網絡信息內容治理已經完成從單一的行政垂直監管模式向多維主體多頭監管模式的過渡，但在實踐中，多維主體多頭監管仍面臨不少治理困境。

3.1 “技術唯一性”導致的多維治理模式僵化并未改變

從宏觀領域看，受法律與政策調控，我國網絡信息內容治理在結構上的調整是在中央強力推動下進行的。誠然結構調整的推動是大勢所趨，但在微觀上多數主體仍保留之前的行為規范模式。在既往單一的行政垂直監管模式下，網絡信息內容服務平臺是整條監管路徑下的中樞單位，既是政府監管及懲處的直接對象，亦是網絡信息內容生產者及服務內容使用者的直接上級。更重要的是，即使是在治理模式結構性改革后，網絡信息內容服務平臺的技術唯一性并未發生改變，而這種“技術唯一性”在實質上影響了立法執法的技術模式及治理實效。

首先，從立法模式來看，近幾年頒布的有關行政法規、部門規章和規范性文件，賦予互聯網信息內容服務平臺很大的監督責任，進而通過義務性條款的方式規定平臺的對應責任。這種立法模式下，不僅網絡信息內容服務平臺在實際治理中的話語權大大加強，同時政府監管也往往呈現嚴重的滯后性。但很顯然，由于網絡信息內容服務平臺“技術唯一性”的存在，政府很難對網絡信息內容做到大規模的實時監管，上述立法模式也在一定時間內難以改變。

其次，從執法模式來看，由網信辦聯合其他政府相關職能部門聯合執法已經成為一種常態。這種自上而下的執法傳導模式實際上仍然是過去政府監管的思維，不僅政府部門與網絡信息內容服務平臺，甚至網絡信息內容生產者與服務使用者已經習慣了“誰運營誰負責”的既有模式。而在事實上，這種“習慣”是一種被迫適應，是網絡信息內容服務平臺的“技術唯一性”加之政府單位的科層制組織體系的績效考核、行政效率等評估方式的一種必然選擇。

最后，從涉及網絡信息內容的司法案例來看，網絡信息內容服務平臺的“技術唯一性”也成為治理方式僵化的桎梏。

3.2 治理主體駁雜導致“權力”與“權力”、“權力”與“權利”邊界不清

長期以來，網絡信息內容治理工作主要由中央及各地區互聯網信息辦公室負責，而在執法模式上主要由網信辦聯合公安、廣電等其他政府相關職能部門共同執法。當前多維治理模式的改變不僅使治理主體進一步擴容，而且擴寬了網絡空間權力渠道，進而在網絡技術迭代中，多主體權力競逐似乎成為一種法律難以界定的怪象。

首先，在一般的法律系統中，起因于法學理論中“權利”一詞的表達運用存在模糊性，霍菲爾德引入包括請求權、自由（特權）、權力、豁免、義務、無權利、責任、無權力這八個法律的“最小公分母”以厘清法律關系之間的結構要素。但在當下的多維治理模式中，由于多主體的權力與權力邊界重合，政府乃至學界并未對其具體法律關系進行拆解。例如，相關網絡信息內容服務平臺通常具有規則制定、行為管制、數據控制和爭議處置等權力。但是，這種權力覆蓋顯然與其他主體的權力范圍與法律權利有所重合，這就導致法律難以對公私主體進行有效的權力配置與劃分[7]。

其次，當下的多維治理模式中，多主體的權力與權利邊界也尚未厘清。僅以網絡信息內容服務平臺為例，留存并適當使用用戶數據在個人信息或隱私權保護中已被討論得如火如荼，但時至今日，網絡信息內容服務平臺往往仍然留存并使用著用戶的個人數據。

最后，與前述權力劃分相對應，權力劃分的另一側就是主體責任難以界定。實踐中，國家通過出臺法律法規，將相應責任賦予提供信息內容服務的網絡平臺，由其承擔相應治理任務，但這種單方賦予的國家義務面臨諸多問題，其中就包括不少學者對公法責任私人化轉移的質疑。

3.3 立法碎片化導致法律適用困難

如前所述，在當前立法模式下，我國涉及網絡信息內容治理的有關條文散落于各個法律文本之中，但這種碎片化的立法模式最突出的弊端是法律適用的互異性與滯后性。綜合來看，網絡信息內容治理有關條文涉及民法、刑法、行政法，但這些條文并不能有效指導法律適用，相關政策性文件可能就法律規范作出了細化性解釋，但此類細化性解釋往往又影響到其他法律條文的運行。以“約談”為例，各規范性文件中對“約談”的啟動條件的規定存在較大的差異?！吨腥A人民共和國網絡安全法》中的約談要求，是省級以上人民政府的有關部門在履行職責的過程中發現網絡存在較大安全隱患或者發生重大輿情安全事件后啟動，但在《互聯網信息內容管理行政執法程序規定》[8]中，則將約談啟動情形規定為互聯網信息監管部門發現違法事件發生后、作出行政處罰決定前，而在《專網及定向傳播視聽節目服務管理規定》[9]中，約談的啟動是只有在廣播電視行政部門發現節目服務單位“未及時處理違法信息，落實監管措施情節嚴重”時，顯然上述政策法律法規互異性嚴重。

4. 網絡信息內容多維治理的完善路徑

4.1 堅持以總體國家安全觀為引導，以系統思維為方式進行內容治理

如前所述，網絡信息內容治理是總體國家安全觀中網絡安全的核心組成部分，針對前述治理困境，首先應當保持的就是堅持以總體國家安全觀為引導，以系統思維的方式進行內容治理。在網絡信息內容中運用系統思維，是在充分考慮治理目標、治理主體、治理客體、治理方式等不同方面的綜合訴求的基礎上，針對網絡內容安全風險進行控制與規避。例如，針對“技術唯一性”困境與治理主體駁雜帶來的風險，可對其風險進行橫向與縱向分類并建立相應的評估機制進行治理主體與治理手段的明確劃分。如前所述，“技術唯一性”所帶來的后果包含兩個方面：一是網絡信息內容服務平臺話語權增加，二是有誰運營誰負責的擴散風險的可能。針對這一結果，可以在明確法律關系的基礎上將風險控制進行分類，同時針對不同層級進行不同權限的規制。

從橫向網絡安全風險的發展來說，以網絡信息傳播及輿情擴散規律為例，網絡信息內容的風險擴散往往會呈現“風險出現－風險傳播－風險發酵－風險衰退”四個周期。在風險出現及初傳播階段，此時由于風險來源、定性都處于模糊狀態，網絡信息平臺往往是接觸到網絡信息內容風險的第一主體，其應當承擔主要規制責任。同時，由于風險初期往往處于可控狀態，此時，可以采用技術限制、價值觀引導等方式進行初步處理。在風險進入發酵階段后，由于風險擴散導致網絡中立場對立，此種風險往往會從散點式發展為群體性事件，此時，網絡平臺不再適宜成為風險控制的主要責任主體，政府監管部門可以利用觀點爭議進行正確的價值觀引導加以消解，同時可以以技術手段作為后備，對風險發展進行引導。在風險徹底進入發酵期后，政府主管部門應采取強制手段盡快消除安全風險。

從縱向網絡安全控制來說，可以將網絡信息內容治理具體化，分別為“國家－群體－個體－社會環境”四個不同階段。這四個階段可以理解為國家與公共安全、群體立場與安全、個人權利保障安全、社會環境與公序良俗安全四個方面。在縱向風險控制中，針對不同性質的安全風險可采取不同治理行動組合。例如，在涉及國家與公共安全、群體立場安全中，平臺在發現風險后應當對相關內容進行初步處理，然后將主要規制權向有關部門轉移，而針對個人權利保障安全、社會環境與公序良俗安全控制，則應構建風險等級評估體系，針對不同風險程度進行分別治理。

4.2 堅持完善多主體常態化溝通機制

雖然在網絡信息內容治理中，行政機關依然存在依賴“強力監管”的情況，但是，隨著社會結構和現實的急速變化，政府的治理模式與相關法規體系必須隨之調整改變。當今世界處于數字經濟時代，行政機關的治理需要注重整體協調和監管指導，破除以往的二元權利結構觀念，以一種媒體平臺化、傳播大眾化的眼光來看待多維度權利結構下的主體關系。

一方面，可注意加強綜合統籌。在實際操作中，從縱向上看，中央的網絡信息辦公室可以通過行政指導等手段，對地方網絡信息管理部門進行有效協調，保證我國網絡安全工作的整體推進。從橫向上看，各級網絡信息管理部門還應協調和督促公安、工信和市場監管等部門，加大對網絡信息的監管力度。

另一方面，政府要持續履行監管義務[10]。在充分考慮到多維主體、數字行為、手段運用、基礎框架和法規體系等因素的基礎上，需要對該生態系統中的政府監管角色進一步界定。其中，有必要嚴格按照有關的授權規則，在自己的責任范圍之內，適當地行使平臺治理的權力，將監管的著力點集中在建立平臺規范、應用新型技術、完善權利救濟等方面。

4.3 逐步明晰網絡信息內容的治理范圍

在持續完善的互聯網信息內容生態治理過程中，為解決各個執法部門之間交流協作不暢、權力與責任劃分不清的現實困境，緩解互聯網監管需求復雜性、響應迅速性與管理層級組織化和法規發布滯后這一客觀矛盾，政府可按照以下途徑，充分利用政府治理模式的靈活性優勢，對各部門的執法基礎進一步明確，并確定其界限。

一方面，網絡信息監管部門要注重與其他部門在聯合執法過程中的經驗總結，并對其中的有效經驗進行推廣。近年來，一些地方的網絡信息監管部門以“綜合治理”理念為指導，系統開展專項整治工作，建立了包括網信部門、公安部門、通信部門等多個部門在內的互聯網綜合執法協作機制，通過不斷健全跨部門、跨層級的協作機制，對短視頻、直播等大眾化傳媒平臺進行全方位的監督管理，使互聯網上的信息流通秩序得到進一步規范。在上述監管體制的基礎上，需要通過從上到下的壓力傳遞與從下到上的實踐反饋，逐漸探索出一種新的執法與司法模式，從而促進網絡信息內容的生態管理在觀念、制度和實踐上的創新。

另一方面，通過對以上經驗的創新挖掘與轉換，中央政府在全面分析全國整體情況與地區間差異的基礎上制作執法權力責任清單并逐漸向下推廣，有針對性地推動信息網絡治理的精細化。從責任清單的具體內容來看，中央政府作為責任清單的制作者，可以通過發布行政公文的手段，建立一個由國家互聯網信息辦公室為主、其他政府部門為輔的治理體系。在該體系的構建過程中有四個方面需要特別注意。

第一，強調權力和責任的梳理和清理。根據工作的具體事項，對網信部門與其他政府部門的主要權力、權力來源、工作事項，分別從專項執法和聯合執法兩個層面進行梳理與劃分。第二，強調責任的分配和調整[11]。從“權力確定”的理念出發，對各級網信部門與其他部門之間的垂直關系進行梳理，根據相關的制度標準以及國家職能機構改革的實際情況，優化和調整各部門的職責。第三，注重制度的實施與監督。內部監督與外部監督相結合，通過上級監督和群眾檢舉的方式對執法部門的行為進行評價和規范。第四，為解決法律適用的困境，可采用放大“社區治理規則”的方式，使有關法律的適用達到互通。同時，各級政府要整體推動互聯網信息內容治理權責清單建設，公安部門、市場監管部門等應根據權責清單中的相關規定（尤其是權責界限），在自己部門權責清單中添加相關內容，實現部門權責清單與整體責任清單內容上的一致與銜接。

結語

在當下網絡信息爆炸式增長的時代，各種涉及國家社會的不良信息威脅著正常的社會秩序，各種網絡暴力危害公民的名譽榮譽，因此，網絡信息內容的治理關乎社會穩定和人民群眾的幸福生活。黨的二十大強調要持續加強社會主義意識形態的凝聚力，網絡信息內容多維治理是全面掌控主流思想輿論的重要武器，多主體協商共治是網絡信息內容治理的必要選擇。在治理實踐中，需持續加強法治建設，利用系統思維對當前困境進行精準認知，提升治理水平，通過嚴格落實傳媒平臺的主體責任，開拓合理高效的行政執法模式，以正能量引導網絡信息內容的取向，多措并舉，形成多方合力，更好地滿足我國發展與人民美好生活的需要。

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作者簡介：任家誠，碩士研究生，研究方向：刑法學；楊青達，博士研究生，助理研究員，研究方向：法社會學。