艱難的變革：國有企業改革的回顧與思考（三）

攻堅階段的國有企業改革（續）

三年改革脫困工作的組織和相關政策

在三年改革脫困工作中，根據部門的職責和國務院的要求，作為第一線的工作機構，國家經貿委負責國有企業三年改革脫困的組織實施工作。

黨的十五屆一中全會提出的國有企業改革和脫困目標是：“從1998年起，用三年左右的時間，通過改革、改組、改造和加強管理，使大多數國有大中型虧損企業擺脫困境，力爭到本世紀末大多數國有大中型骨干企業初步建立起現代企業制度。”國家經貿委需要把中央的要求形成一套具體的、可以操作的工作方案。

第一，目標設定。“初步建立起現代企業制度”的目標，基本延續了現代企業制度試點時的提法。需要擺脫困境的國有大中型虧損企業具體目標，在國家經貿委內部的爭論就很大。有一種激進意見提出，要使國有大中型企業的虧損面下降到20%，上報國務院后沒有得到答復；另一種意見認為，當時國有大中型企業虧損面是39.1%，其他所有制大中型企業約為30%，要把國有大中型企業的虧損面壓到比其他所有制企業還低是做不到的，目標設定要留有余地。

在吳邦國副總理的主持下，明確了國有企業脫困的具體目標。

第二是建立工作的組織體系。為加強對企業脫困工作的組織領導，國家經貿委專門成立了一個臨時機構——國有企業脫困工作辦公室。隨之，各省市也相應成立了由省市主要領導為組長的國有企業脫困工作領導小組，在省市經貿委設立專門的工作機構，形成了一套自上而下完整的工作體系。

第三是建立相關的工作制度。為把脫困工作落到實處，企業脫困工作辦公室制定了幾項基本的工作制度在全國推行。

一是脫困工作的指導責任制度。在與地方政府、各行業管理部門和企業協商的基礎上，根據企業的隸屬關系，為每一戶重點脫困企業明確了一個政府部門作為指導單位。地方企業由地方政府負責指導、中央企業由行業主管部門負責指導；負責指導的政府部門要幫助企業制定脫困方案，落實脫困措施。建立這項制度的主要目的是彌補國有資產出資人不到位的制度缺口，用行政的辦法強化對虧損企業的督導，同時壓實政府的責任。

二是脫困工作聯席會議制度。國有企業脫困涉及多方面的政策和許多政府部門，必須通過協調形成政策合力。從國家經貿委到各省市都建立了企業脫困工作聯席會議制度，經貿委、財政、銀行、勞動、組織、人事、稅務等部門參加，定期通報情況、分析問題，研究和完善相關政策。

三是脫困工作跟蹤監測和定期通報制度。為實現三年脫困目標，各省市和各行業主管部門都編制了三年脫困規劃，并逐級分解責任。國家經貿委和國家統計局對6599戶國有大中型虧損企業的脫困進度和國有及國有控股大中型新增虧損企業的動態變化進行跟蹤。國家經貿委按月將情況分析匯總報送國務院，同時向各省市通報。通過跟蹤監測和定期通報制度掌握脫困工作的進展情況，增強了各級政府和企業的責任和壓力。

這套工作系統的建立，把中央對國有企業改革脫困的原則性要求轉化成為一套目標明確、邊界清晰、責任到位、進度可測的工作機制，保證了企業改革脫困工作有序推進。

為支持國有企業三年改革脫困工作，國務院制定并實施了積極的財政政策和穩健的貨幣政策，創造出相對寬松的宏觀經濟環境。1998—2000年，中央政府發行了3600億元的長期建設國債，主要用于擴大基礎設施投資以擴大內需；中央銀行在這期間連續降息，降低了企業的融資成本，分流了部分儲蓄資金進入消費，拉動了消費市場。1998年，國家開始嚴打走私、整頓市場秩序，一些受走私貨沖擊的商品價格逐步回升，使國內相關行業和企業的生產經營環境得到改善。以上宏觀經濟政策從不同的角度支持了國有企業的改革脫困工作。

與國有企業改革脫困工作直接相關的國家政策大致可分為：專項政策和普適性政策。專項政策主要是中央政府出臺的債轉股、技改貼息、減員增效、紡織壓錠、企業下放等，是針對特定困難行業和特定類型企業的政策。

紡織壓錠

國有企業改革脫困首先從連續6年全行業虧損的國有紡織行業展開。1998年2月，國務院發布了《國務院關于紡織行業深化改革調整結構解困扭虧工作有關問題的通知》。文件提出的主要目標是：從1998年起，用三年左右時間壓縮淘汰落后棉紡錠1000萬錠，分流安置下崗職工120萬人，到2000年實現全行業扭虧為盈。

1998年初，上海紡織工業敲響了“全國壓錠第一錘”。到1999年底，全國紡織行業累計壓錠906萬錠，分流安置職工116萬人，從凈虧損轉為盈利9.5億元，提前一年實現了行業脫困的目標。到2000年底，國有紡織行業實現利潤達到了67億元，以紡織行業為突破口的戰役取得了成功。

當時各方面對國有紡織行業面臨的問題認識上還不十分清晰。普遍的意見是，國有紡織行業之所以陷入困境，主要是因為重復建設、產能過剩；脫困政策中提出“堅決控制新增棉紡生產能力”的要求，包括對紡織機械的生產和銷售進行控制。

這樣的措施不能解決實質問題。國有紡織企業更深層次的困境，在于鄉鎮、民營紡織企業的發展對城市同類企業造成成本擠壓。紡織行業是典型的勞動密集型產業，人工成本占總成本的比重很高。與農村企業相比，城市中的國有紡織企業用工成本太高、各類負擔過重，在生產成本和產品價格上完全沒有競爭力，雖然壓錠政策可以在短期內緩解一些壓力，但比較劣勢幾乎無法改變。

因此，那些曾經壓了錠、減了員的城市國有紡織企業，日后都通過政策性破產的途徑退出了市場。但國有紡織企業的全面退出是從紡織壓錠這個突破口開始的。

行業性的企業下放

為解決一些困難行業中的國有虧損企業問題，從1998年開始，國家對一些行業的管理體制進行了調整。1998年7月，國務院下發了《關于改革國有重點煤礦管理體制有關問題的通知》，將原煤炭工業部直接管理的94戶國有重點煤礦下放地方管理。2000年國務院又下發了《關于調整中央所屬有色金屬企事業單位管理體制有關問題的通知》，將大部分中央有色金屬企業下放地方管理。

當時受亞洲金融危機的影響，大宗產品的市場價格持續下跌，國有煤炭和有色行業都處于全行業虧損的狀態。

這兩個行業中都有一些規模很大的國有企業，職工人數很多，1998年，國有重點煤礦在職職工總數達到了320多萬人。而且，這兩個行業中都有一些資源已經枯竭的礦山企業，都是獨立工礦區，不但職工人數多，而且辦社會職能齊全，包括學校、醫院、公安、消防、供水、供暖、物業管理等機構，每年企業都要給予這些機構大量補貼維持運轉。處置這類資源枯竭型礦山企業的難度非常大，經常發生一些重大群體性事件。

把困難的中央企業下放給地方管理，多少有一些壓包袱的嫌疑，但也是合理的無奈之舉。在處置地方困難企業方面，中央政府、中央企業都沒有足夠的能力和手段。下崗職工要由地方負責安置，辦社會機構要由地方接收，地方政府在這些方面處理起來更接地氣、更有辦法。

當然，企業下放時中央政府給了地方相應的政策支持和政策優惠。

債轉股

債轉股被稱為是國有企業三年改革脫困的“殺手锏”政策之一。資產負債率過高是國有企業普遍存在的問題，其中部分原因是當年執行“撥改貸”政策造成的。從1981年開始，國家基本建設投資由財政撥款轉為銀行貸款，很多基本建設項目建成投產后成為幾乎沒有國家資本金的國有企業。

例如，湖北荊襄化工集團是國家重點基本建設項目，由于全部靠銀行貸款建設，建成后賬面的所有者權益已是負值。加上建設期間匯率、利率變化和建設工期延長等因素造成資產大幅度減值，建成后資產負債率已達223%，企業無法正常運轉，一萬多名職工的生活非常困難，并不斷出現不穩定事件。

1998年底召開的中央經濟工作會議決定，組建四家金融資產管理公司，依法處置四大國有商業銀行原有的不良貸款；并作為投資主體，對一些具備條件的貸款企業進行債轉股，以優化國有企業的資產負債結構。

債轉股的操作具有潛在的道德風險，必須進行嚴格控制。1999年7月，國家經貿委、中國人民銀行發布了《關于實施債權轉股權的若干問題的意見》，明確了債轉股企業選擇的范圍、條件以及相關的操作程序。

按照文件規定的目標企業和工作程序，到2000年12月，有580戶國有工業企業實現了債轉股，總金額4050億元。債轉股的直接效果是每年可以減少企業利息支出約200億元，其中80%的企業當年就扭虧為盈。

轉股改革對企業的短期效果立竿見影。企業的負債率顯著下降、利息負擔大大減輕，可以為企業爭取出一段寶貴的改革和結構調整的時間。債轉股的長期效應取決于多方面因素，企業的產業定位很重要。如果轉股企業所處的行業有一個較長時間的擴張期，債轉股的長期效果會非常好，有些債轉股企業日后還成功上市，金融資產管理公司的退出也有保障；如果情況相反，轉股企業很可能再度陷入困境，有些企業最后不得不實施了破產。

至于當時各方面批評較多的建立現代企業制度改革不到位的問題，可能不能過于苛求。若是把這一輪債轉股看成是對特定類型企業的脫困措施，而不是建立現代企業制度的改革措施，可能更符合實際。

技改貼息

技改貼息是國有企業改革脫困的“殺手锏”政策之一，主要針對的是因技術改造欠賬太多的國有老企業。1999年6月，國務院決定從增發的國債中每年專門劃出90億元，用于企業技改和產業升級的貸款貼息。同年10月，國家經貿委會同有關部門印發了《國家重點技術改造項目管理辦法》和《國家重點技術改造項目國債專項資金管理辦法》，使這項政策有了具體的工作依據。

實施國家重點技術改造項目的企業，重點是從512戶國家重點企業、120戶試點企業集團和行業骨干企業中進行選擇，適當向東北老工業基地和中西部地區傾斜；技改項目要求采用國內外先進技術，對所選擇企業進行系統的改造，提高工藝裝備水平。文件還要求建立項目后評價制度。

截至2000年底，國家經貿委分四批安排了重點技術改造國債資金項目880項，總投資規模2400億元，其中國債貼息資金195億元。國債技改貼息資金的投入調動了企業技術改造的積極性，開始扭轉了國有企業技改投資增幅連年下降的趨勢，重點行業、重點企業的技術裝備水平確實有所提高。

上述幾個方面的專項政策都從不同的角度，不同程度地緩解了特定行業和特定類型企業的困難。除了困難行業的企業下放外，這些政策本質上還屬于傳統體制下中央政府對困難企業的政策扶持，不足以徹底解決問題，尤其缺乏體制和結構上的實質性改變。

與上述專項政策并行推進的，是整體普適性的改革和結構調整措施，主要是國有中小企業改革、國有企業的兼并破產、再就業和社會保障制度建設。這三方面工作主要是在中央政府的支持下，由地方政府負責推動和操作。

國有中小企業改革

在20世紀90年代初，國有中小企業的問題開始爆發。1994年，全國國有中小企業盈虧相抵第一次出現了2.4億元的凈虧損，企業的經營狀態進一步惡化，1996年凈虧損158億元、1997年凈虧損204億元，當時全國各地已有大量國有中小企業停工停產，職工拿不到工資、退休人員領不到退休金、公費醫療報銷更沒有著落，由此引發了大量的不穩定問題。

國有企業的困難成為當時各地政府最為頭疼的事，不得不四處救火、疲于應付。在巨大的經濟壓力、社會壓力和財政壓力之下，一些地方政府探索通過改革解決問題的辦法，同時也期待著國有企業改革能有一個新的突破。

1995年7月，黨的十四屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》中明確提出，要著眼于搞好國有經濟，對國有企業實施戰略性改組，搞好大的、放活小的，優化國有資產分布結構。

1996年3月，全國人大通過的“九五”計劃和2010年遠景目標綱要中明確指出，要區別不同情況，采取改組、聯合、兼并、股份合作制、租賃、承包經營和出售等形式，加快國有小企業改革步伐。這是中央文件和國家發展規劃中，對“抓大放小”方針最初的說法，也是第一次把國有小企業改革從國有企業改革這個大概念中單獨提示出來。

國家體改委和國家經貿委在1996年分別發出了《關于加快國有小企業改革的若干意見》和《關于放開搞活國有小型企業的意見》兩份操作性文件。

兩份文件在方向和內容上都強調根據企業的具體情況，選擇適合企業生產力水平的改制方式，形式多樣、不搞一個模式；都強調改制過程中要落實企業的債務責任、防止逃債，要做好國有資產的評估、防止國有資產流失；都強調要處理好改制后職工的分流安置和離退休職工的生活保障問題。國家體改委的文件強調：“對于國有小企業，各地可以區別情況，加快改革和改組的步伐，特別是縣屬企業，可以更加放開一些。”國家經貿委的文件則明確提出，“把放開搞活小企業的權利和責任主要放在地方政府，加強領導，統籌規劃，穩步推進”。

在1997年之前，無論中央文件還是部門文件，正式的提法都是“國有小企業改革”，并不包含國有中型企業。但是當時國有中型企業也陷入了困境。在以后的幾年中，隨著國有小企業改革初步緩解了矛盾之后，各地自發地把相關政策向國有中型企業延伸，于是便有了“國有中小企業改革”的概念。

國有小企業改革之門已經打開，地方政府被賦予了改革的權利和責任。被虧損企業壓得不堪重負、被職工上訪和群體性事件搞得焦頭爛額的地方政府以空前的力度推動國有中小企業改革。1996年之后，全國各省市都發布了推動國有小企業改革的政策文件，一些市縣級政府還制定了更具體的操作細則。這些文件都希望通過“放開搞活”解決國有小企業的生存危機。

在具體的改革形式上，各地根據企業的不同情況，創造出多種模式。一是股份制改革。初期借鑒了諸城經驗，主要是面向內部人改制，由企業經營者和職工出資買斷國有凈資產。二是企業兼并。吸引優勢大企業承債式兼并國有中小企業，通過外部資金、技術、人才注入帶動被兼并企業的發展。三是整體出售。擬出售企業以資產評估價為基準，在市場上公開競價或協議定價，綜合考慮職工就業、新增投資等因素，向法人或自然人出售，資不抵債的企業也有零價格出售的。四是租賃經營。將企業資產的經營權出租或承包給法人或自然人，按協議收取費用，還有托管經營等。五是剝離分離。對整體已難以盤活、但局部還有希望的企業，在債權人同意并合理承擔債務的前提下實行分立，分塊搞活。六是破產重組。企業破產后的剩余資產重組成新企業，安排部分職工就業。同時，各地把大量“二國有”的集體企業也納入了改制范圍，城鎮集體企業的改革也邁出了大的步伐。

很多企業經過了幾輪改制逐步調整到位。調整的方向一般都是初期股權分布平均、分散，調整過程中逐步向經營者和骨干員工集中，以加大對企業關鍵人員激勵和約束的強度。

實際操作中遇到的難題都是職工問題和改制成本問題。這一輪國有中小企業改革中，職工一般都進行了“身份置換”，這應該是地方政府為推動改革創造出的一個辦法。具體的操作一般是，國有企業改制前先與職工解除勞動關系，職工拿到了經濟補償金也就失去了國有企業職工的身份，可以與改制后的企業重新簽訂勞動合同上崗就業，也可以到市場上自謀職業。

“身份置換”使大量國有中小企業職工由企業人變成了社會人，改革的成本大大增加。到1997年，全國國有中小企業賬面的資產負債率已接近80%，扣除對職工的身份補償款、清償對職工的歷史欠賬后，很多企業已經處于負資產的狀態。為了推動這類資不抵債的企業也能夠進行改制，各地政府采取了很多措施。

對于銀行債務，政府向金融資產管理公司打包買斷是最普遍的辦法。對一些資不抵債企業的凈資產差額，一些地方經當地財政、稅務部門批準，在一定時期內，對改制后的企業通過免繳應納所得稅和增值稅地方留成部分來逐年彌補。這些解決問題的具體辦法在各地之間廣泛交流、借鑒。

這一輪國有中小企業改革主要由市、縣兩級政府推動，操作主體眾多，改革面非常大。地方政府為了盡快甩掉國有中小企業的包袱，工作推動得非常急、也相當粗糙。但地方政府希望通過改制能讓企業發展走上良性軌道，改革的效果對地方政府來說是一個非常直接的約束。因而很多地方政府熱衷于管理層收購的改制方式。

由于各地政府的政策水平和控制能力的差異很大，改革過程中確實出現了一些不規范行為。對此中央政府都及時出面進行了糾正。

這一輪國有中小企業改革比較集中被社會公開批評的是兩個問題：意識形態方面是私有化問題，經濟方面是國有資產流失問題。國有中小企業改制后一般都不再是國有企業了，國有中小企業改革實際上是國有經濟從中小企業層面主動退出的過程。但這種退出不是一個意識形態問題，而是一個企業發展規律的問題。

在世界各國，中小企業都是私人作為股東直接經營的；只有當企業規模大到一定程度，單一股東難以籌資、也難于管理時，才出現通過委托代理關系進行治理的大公司。股東直接經營的企業盈虧自負，因而經營者對企業的關切度非常之高。國有企業必然是層層委托代理關系，即使國有資產出資人到位，委托代理關系多一層，關切度也會多一分衰減。當背負多層次委托代理關系的國有中小企業與那些股東直接經營的企業面對面競爭時，國有企業在治理效率上就處于劣勢，且不說還有歷史負擔沉重、體制機制僵化等一系列問題。

我國通過改革開放進入社會主義市場經濟體制后，國有經濟必須進行布局結構的再調整，退出不具備競爭優勢的經濟層面，集中到能發揮更大作用、具有比較優勢的重要行業和關鍵領域，這是國家改革與發展的內在要求。另一方面，20世紀90年代國有中小企業越來越嚴重的凈虧損表明，政府已經無力維持國有經濟這么大的攤子、這么長的戰線，必須主動進行調整。

因此，中央提出通過“抓大放小”對國有經濟進行戰略性調整的方針是正確的。這個方針符合企業發展的規律，也符合建立社會主義市場經濟體制的要求。雖然“抓大放小”是中央文件提出的方針，但實際上是中央對地方改革的一種認可。在這種需要實踐的領域，人們對在第一線工作的改革者應多一些理解。在國有中小企業全面陷入危局時，地方黨委和政府濫用職責，他們的機關大門口可能就圍著上訪職工，他們身上背負著所有的壓力和后果。在一些重大的實踐問題上，社會應該更多地了解改革的背景和困境，理解責任承擔者的選擇。

企業改制時國有資產有沒有流失，涉及許多非常復雜的專業問題。在上一輪國有中小企業改革的過程中，有幾個影響因素非常重要。

第一，地方政府主觀上努力防止國有資產流失。對于地方政府而言，財政沒有錢、銀行不給錢，能夠直接用于企業改制成本的只有企業的國有凈資產。地方政府都會努力把本已不多的國有凈資產保護好、使用好。

第二，一些企業改制形式存在重大隱患，尤其是管理層收購。這種改制形式一度為各方面所推崇，管理層對本企業的產品和市場都比較了解，接手后往往可以很快把企業搞好，比其他改制形式的成功率更高、見效更快。但同時，這種改制形式存在著嚴重的信息不對稱和腐敗空間，管理者先把企業經營虧損了然后再低價收購很容易操作，政府也很難防范，由此造成國有資產的流失。對這種改制形式政府需要進行非常嚴格的控制和規范。

第三，企業國有資產管理體制并不完善。負責國有資產管理的是財政部下屬的國有資產管理局，但其職能和權力非常有限。在地方的實際工作中，負責推動改革的是各地的經貿委和體改委，在第一線實際操作的是各主管工業局，僅靠財政局下屬的一個機構很難發揮管理國有資產的實質性作用，這也是日后國家要改革企業國有資產管理體制的一個重要原因。

綜合這幾方面因素，在上一輪大規模的國有中小企業改革的過程中，國有資產流失的情況肯定存在，尤其是企業國有資產管理責任不清晰體制下的管理層收購方式。但國有資產到底流失了多少，沒有人能夠說清楚。

國有中小企業改革從1996年下半年正式啟動，1998年前后達到高潮，2003年之后逐步進入了掃尾階段。這項改革是中國國有企業改革進程中操作主體最多、涉及的企業數量和職工人數最多的改革，其規模之大、范圍之廣、影響之深是空前的。

中國的改革不是設計出來的，中小企業改革事先并沒有頂層的整體設計和規劃，而是在國有中小企業嚴重虧損、職工的生活極度困難，已經出現了整體性、系統性危機的背景之下，由直接承受壓力的地方政府自發推動起來并進行操作的。國有中小企業改革是一場典型的倒逼出來的改革。由于操作主體眾多、涉及的企業數量和職工人數眾多，而相關的管理體制和操作政策都不完備，因而在國有中小企業改革過程中出現了各種各樣的狀況，不規范的行為、渾水摸魚的情況都有。這一輪國有中小企業改革在我國國有企業整體改革中爭議最大。對地方政府而言，需要的是真正能夠解決問題的辦法，或是能夠維持企業生存和職工生活的資金。在辦法和資金兩個方面都懸空的狀態下，如果地方政府不去主動應對，而是坐等中央拿出辦法，將會是一個非常危險的局面。

從歷史的跨度、宏觀的角度，看一看這場改革的經濟和社會效應，有助于我們更客觀地評估和理解這項改革在中國整體改革開放中的真正意義和實際價值。

第一，在這輪改革之前，我們長期努力維持著國有企業、集體企業這條龐大的戰線。為維持住這條戰線、修補好這條戰線中不斷出現的缺口和漏洞，各級政府竭盡全力克服一切困難，并未能緩解企業的生存危機。在國有中小企業改革之后，國有經濟的戰線已經大大收縮，國有企業的經營狀態和經濟效益得到明顯改善，政府身上的壓力驟然減輕，可以集中精力和資源去解決國有大企業的問題，發揮國有經濟的影響力和控制力。這種變化是在改革中推動國有經濟布局、結構調整優化最生動的案例之一。

第二，在對國有中小企業進行改革之初，全國的國有中小企業、城鎮集體企業從整體上已連續多年凈虧損，企業改造不足、裝備嚴重老化、產品沒有競爭力，還有富余人員、離退休職工等一系列負擔。在正常情況下，要把這個龐大的經濟系統整頓好、改造好，需要巨額資金投入。然而通過這場國有中小企業改革，各級政府對這個系統內大量歷史的、現實的問題靠著有限的國有凈資產“原湯化原食”地消化掉了。對于國家整體而言，這樣的投入產出比已經是很高了。

第三，國有中小企業在改革中面對的是一個數千萬人的、普遍生活非常困難的職工群體，改革的社會風險巨大。對于職工來說，改革非常痛苦，很多人和家庭做出了犧牲、付出了代價，改革過程中出現過許多摩擦、爭議和社會沖突。但這些問題都被各地政府在改革和發展中主動地、分散地化解了。盡管解決社會矛盾、化解群體性事件非常艱難，但這些矛盾沒有上交給中央，也沒有出現集中的、大規模的系統性風險。如果當年國有中小企業的問題沒有及時解決，矛盾匯聚起來的后果將不堪設想。

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