我國反壟斷法為什么保護競爭

摘 要：美國新布蘭迪斯學派提出《謝爾曼法》反對大企業，即便它們沒有違法的行為，其存在也會構成對社會民主和正義的威脅。我國反壟斷法作為國家歷經40 多年計劃經濟制度后的產物，它體現了社會主義市場經濟體制需要競爭機制配置資源和調節社會供求的內在要求。我國反壟斷法是保護競爭過程，而不是保護競爭者。為了使這部法律能夠全面和有效地維護市場競爭秩序，國家應深化經濟體制改革。

關鍵詞：反壟斷法 市場經濟體制 保護競爭

近年來，隨著美國新布蘭迪斯學派的出現，“反壟斷法到底保護什么”再次成為世界各國競爭法學界爭論的熱門話題。這個學派認為，美國《謝爾曼法》譴責經濟力量的不平等，大企業即便沒有不合理地提高價格、減少產出或者損害創新，它們的存在也會構成對社會民主和正義的威脅。例如，新布蘭迪斯學派的主要代表莉娜·汗（Lina Kahn） 認為，反壟斷就是反對大企業，因此她批評美國反壟斷行政執法機構和法院此前的反壟斷執法中過度關注“消費者福利”，即便消費者福利可以導致消費者獲得價格低廉的產品。從法哲學的角度看，為了避免陷入一些虛假和抽象的無用之爭，我們應當用歷史和比較法的觀點看問題。世界各國之所以存在不同的法律制度，或者對同一法律制度的價值有著不同的理解，很大程度是出于不同的國情。

我國《反壟斷法》2007 年8 月頒布，2008 年8 月實施，2022 年進行首次修訂，迄今已走過15 個年頭。第1 條規定了立法宗旨，即“為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，鼓勵創新，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展，制定本法。”這說明，盡管我國反壟斷立法目的多元化，但毫無疑問，“預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭”是其直接目的和動因。我國《反壟斷法》為什么保護競爭？圍繞這個問題，本文第一部分討論我國反壟斷法的直接目的，第二部分分析其多元化的間接目的，第三部分指出我國反壟斷法保護競爭是出于基本的國情，第四部分討論我國反壟斷法當前實施中的兩個熱點，最后是全文結論。

一、反壟斷立法直接目的是保護競爭

現代社會是一個有著高度分工的社會。為了合理地分配緊缺的生產資料和消費資料，國家必須確立一個分配原則，或者稱為經濟政策，以維護一個有秩序的經濟制度。在實行計劃經濟體制的國家，這是依靠中央計劃；在實行市場經濟體制的國家，則是依靠國家的競爭政策。發達市場經濟國家的經驗表明，市場經濟是一種由競爭來指揮和監督微觀經濟過程的經濟制度。市場經濟必須要與競爭相聯系，因為市場經濟體制下，生產者必須將其產品帶到市場上，接受消費者的檢驗和評判，這個檢驗和評判的過程就是市場競爭。為了保護市場競爭的過程，國家需要制定和實施反壟斷法。

（一）市場經濟需要市場競爭

市場機制本質上就是市場競爭機制，因為沒有市場主體之間的競爭，消費者就沒有選擇產品或服務的可能性，這種社會事實上沒有市場。我國《反壟斷法》為什么要預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭？這個答案不外乎來自幾百年來的市場經濟經驗，即市場機制和競爭機制可以帶給人們期待的兩種效率，一是資源配置效率，二是生產效率，這兩種效率都會提高消費者的社會福利。

首先，市場競爭可以提高資源配置效率。與我國經濟體制改革前實施的計劃經濟不同，市場經濟下的資源配置不是依靠政府的行政命令，而是由市場主體根據市場上各種變化不定的因素決定的，其中價格因素對其生產經營活動起著決定性的影響。即價格上漲是鼓勵企業向產品進行投資的信號；相反，價格下降則促使企業將其資本轉移到其他的產品或服務。然而，價格機制發揮調節市場供求和優化配置資源的功能至少需要兩個條件，一是企業自由定價，二是市場的開放性，即經營者之間相互能夠開展競爭。

第二，市場競爭有助于提高企業的生產效率。馬克思在其“資本論”分析資本運行時指出過競爭的激勵機制。他說，“資本主義生產的發展，使投入工業企業的資本有不斷增長的必要，而競爭使資本主義生產方式的內在規律作為外在的強制規律支配著每一個資本家。”這表現在“價值由勞動時間決定的規律，既會使采用新方式的資本家感受到，他必須以低于商品的社會價值出售自己的商品，又會作為競爭的強制規律，迫使他們的競爭者也采用新的生產方式”。這說明，在競爭的作用下，企業為了至少在一段時間取得壟斷地位，獲得額外的利潤，它們勢必得努力降低成本，以最少的投入獲得最大的產出，由此推動企業不斷地開發新技術、新產品、改善經營管理。市場競爭是個生氣勃勃的過程，一旦有企業因為開發新產品獲得了競爭優勢，其他企業為了獲得同樣的市場地位和取得同樣豐厚的利潤，便會仿照新產品或者研制新產品。這正如熊彼特指出的，“在競爭的作用下，富有朝氣的企業家如同開路先鋒。”

第三，市場經濟體制下的資源配置效率和生產效率都是通過個人主義的方式。但正如亞當·斯密指出的，市場競爭如同一只看不見的手，它在為個人創造財富的同時也創造了社會福利。這即是說，市場競爭的偉大功能之一是提高消費者社會福利，即競爭可以指揮經營者在產品的質量、數量、規格、品種等各方面盡可能地滿足消費者的需求。而且，出于競爭的壓力，他們也不敢將其產品價格定得過高，由此便使一些大眾產品可以形成適當的價格水平。因此， 我們可以說，競爭使消費者成為“上帝”，競爭給消費者帶來了巨大的社會福利。

（二）市場經濟需要保護競爭

根據市場經濟的實踐經驗，競爭總是同限制競爭聯系在一起。為了保護競爭，反對不合理的限制競爭，我國借鑒市場經濟發達國家的經驗，《反壟斷法》的實體法包括禁止壟斷協議、禁止濫用市場支配地位和控制經營者集中等三大支柱，此外還根據國情，禁止行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力排除限制競爭。 2022 年修訂后《反壟斷法》的最大亮點是強調“國家堅持市場化、法治化原則，強化競爭政策基礎地位”，此外還引入了公平競爭審查制度，即“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織在制定涉及市場主體經濟活動的規定時，應當進行公平競爭審查”。這些規定都說明，作為規范市場競爭秩序的法律制度，我國《反壟斷法》的直接目的是預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭。隨著《反壟斷法》的實施，為了細化執法原則、分析思路和認定標準，國務院反壟斷委員會迄今發布了9 部反壟斷指南，國家市場監管總局全面修訂了《禁止壟斷協議規定》等5 部反壟斷配套規章，國務院反壟斷委員會2024 年年初還修訂了《關于經營者集中申報標準的規定》，最高人民法院當前也在修訂反壟斷民事訴訟的司法解釋。

上述法律規定都說明，保護競爭和制止壟斷行為是一個問題的兩個方面，即推動市場競爭必須反對各種排除和限制競爭的行為。即是說，在保護市場競爭的經濟體制下，任何市場主體，不管它們是國營、集體還是私營企業，也不管它們是本國企業還是跨國公司，一般不得最終和長期地成為市場壟斷者，以至可以單方脅迫行為代替協調市場各方利益的合同機制，這就為推動經濟民主和社會民主創造了條件。這也正如亞當·斯密指出的，“一種事業若對社會有益，就應當任其自由，廣其競爭。競爭愈自由，愈普遍，那事業就愈有利于社會。”

（三）我國《反壟斷法》應增加保護“自由競爭”

我國《反壟斷法》第1 條作為立法宗旨，提出了“保護市場公平競爭”。這沒有錯，但不夠全面。因為反壟斷法和反不正當競爭法不一樣，后者反對經營者通過不正當手段攫取他人的競爭優勢，違反市場交易的誠實信用原則和商業道德，其理念主要是反對不正當競爭，保護公平競爭。反壟斷法則是從維護市場的競爭性出發，禁止經營者之間的共謀行為，控制企業間的并購活動，禁止占市場支配地位企業濫用市場勢力，其目的是預防和制止壟斷行為，保護消費者在市場上有選擇產品或服務的權利。這說明，反壟斷法的價值理念主要是保護自由競爭。美國1890 年頒布的《謝爾曼法》是世界上最早的反壟斷法。國會議員謝爾曼對這部以其名字命名的法律進行說明時指出，“如果我們不能忍受作為政治權力的皇帝，我們就不能忍受統治我們各種生活必需品的生產、運輸和銷售的皇帝。如果我們不屈服皇帝，我們就不能屈服以其經濟勢力妨礙競爭和固定各種商品價格的貿易大亨。”由此看出，美國反托拉斯法當初立法的主要目的是抵制托拉斯控制經濟的各種勢力，保護市場上的自由競爭。

簡言之，幾百年的市場經濟經驗說明，只有在市場競爭存在的條件下，人們才能限制經濟勢力以及由此產生的社會勢力和政治勢力；也只有在市場競爭存在的條件下，一種經濟勢力才不會成為壟斷勢力永久地存在下去。因此，保護競爭的法律制度在維護經濟自由和經濟民主方面發揮著極其重要的作用。馬克斯·韋伯（Max Weber）曾把人們對經濟利益的追求稱為是一種機會。他指出，一個社會如果將經濟勢力集中在少數人手中，這會導致市場壟斷或者市場勢力，其結果就是市場交易條件的不平等；因此，國家應當賦予人人有自由追求經濟利益的機會，這種社會就是民主和自由的社會。然而，要給人們提供自由追求經濟利益的機會，前提條件是市場上不應當存在不合理限制競爭的行為。正是從這個目的出發，歐盟競爭法不允許成員國對其國有企業以及享有特權或者專有權的企業采取違反歐盟運行條約中競爭規則的措施，特別是不允許成員國采取國家補貼的措施，對其個別企業或者個別生產部門給予特殊優惠，以致妨礙其他企業參與公平自由競爭的機會。

需要指出的是，我國《反壟斷法》立法宗旨沒有提及保護“自由競爭”，這不是說這部法律不保護自由競爭，而是說明“自由競爭”的理念目前在我國還沒有普遍被人們所接受，即可能還有很多人對它不熟悉，甚至一提“自由競爭”就會與意識形態相聯系，會想到生產的“無政府狀態”。其實，法治國家的“自由”是一種“秩序”，因為法律賦予自由的前提條件是任何人不得損害他人的自由。在經濟生活中，自由秩序是指人們自由參與競爭的權利，因此需要國家預防和制止壟斷行為，反對限制競爭，由此也需要國家制定和實施反壟斷法。簡言之，反壟斷法和反不正當競爭法所追求的價值理念是不一樣的。如果反壟斷法和反不正當競爭法一樣僅僅保護市場公平競爭，而不是保護自由競爭，那其實沒有必要出于一個相同目的而制定兩個實體法上存在重大差異的法律制度。

事實上，即便我國《反壟斷法》沒有提及保護自由競爭，反壟斷執法機構在審案中也不能不考慮限制競爭對自由競爭的損害。例如，國家工商行政管理總局2016 年關于利樂公司濫用市場支配地位行為的行政處罰一案中，如果不是因為利樂公司的“忠誠折扣”嚴重地排除和限制了競爭對手，損害市場競爭，誰敢說這個行為“不公平”？鑒于反壟斷法的主要任務是反對限制競爭，保護自由競爭，德國反壟斷法的名稱是“反對限制競爭法”。這些事實也都說明，我國反壟斷法不提及保護自由競爭在理論上存在問題。此外還有必要指出，黨的十八大提出的社會主義核心價值觀有“自由”二字，這毫無疑問包括人的意志自由、存在和發展的自由以及追求經濟民主和經濟競爭的自由。考慮到自由競爭體現了人類社會的美好向往，是馬克思主義追求社會價值的重要目標之一，我國反壟斷法增加“自由競爭”的保護在理論上應當沒有問題。

二、反壟斷間接目的不得影響直接目的

我國《反壟斷法》除了“預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭”的直接目的，還有多元化的間接目的，包括“鼓勵創新，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展”。考慮到這些多元化間接目的都是通過保護市場競爭而衍生的各種利益，它們一般不會影響反壟斷法保護競爭的直接目的。下面簡單討論“維護社會公共利益”和“鼓勵創新”兩個目的。

（一）維護社會公共利益

我國《反壟斷法》有很多條款涉及“社會公共利益”。例如第20 條規定，當事人可以實現節約能源、保護環境、救災救助等社會公共利益為由，要求反壟斷執法機構對排除、限制競爭的壟斷協議給予豁免。第34條規定，經營者能夠證明集中符合社會公共利益的，執法機構可以對經營者集中作出不予禁止的決定。需要指出的是，在反壟斷案件中，企業為取得豁免而提出的“社會公共利益”在很多情況下都是短期利益。例如，1829 年當鐵路作為一種新運輸工具問世的時候，美國紐約州州長Martin Van Buren 曾以社會公共利益為由，上書杰克遜總統，反對鐵路與運河相競爭。他說，“如果允許鐵路取代運河中的船舶，這會導致嚴重的失業問題。船長、廚師、駕駛員、小旅館老板、修理工等很多人都將因沒有生計被迫離開運河，更不用說被雇來為馬匹種植飼草的無數農民。”現在的人們一般不會同意上述觀點。因為競爭作為優勝劣汰機制，雖然可能導致低效率的企業減少工作崗位，甚至破產，但它同時可以創造更多的就業崗位。總體上，競爭可以降低產品和服務價格，其結果就會提高消費者的實際收入。消費者收入增長了，他們就會擴大對商品和服務的需求，這反過來可以增加社會產出，進而提高社會就業率。簡言之，反壟斷法保護的社會公共利益、消費者利益以及致力提高的經濟效率，其本質是一致的，相互間沒有原則性的沖突。

當然，在理論上，保護競爭和保護社會公共利益兩個不同目的之間也可能會出現沖突。歐共體委員會2005 年12 月發布的《歐共體條約第82 條適用于濫用性排他行為的討論稿》指出，“第82 條之目的是保護市場競爭作為提高消費者福利和保障資源有效配置的工具。”由此，歐盟學術界就提出了一個問題：歐共體競爭法究竟是保護競爭，還是把競爭作為一個手段或者工具，即實際上是保護消費者利益和提高經濟效率？考慮到歐共體委員會一向嚴格執行競爭政策，這個立法目的之爭不會影響歐共體競爭法的執行。然而，考慮到我國反壟斷法存在產業政策的某些色彩，執法機構一定程度上缺乏獨立性，當保護市場競爭與保護某些大企業提出的“保護社會公共利益”發生沖突的時候，反壟斷執法機構能否站在維護市場競爭的立場上，這需要時間的檢驗。

我國《反壟斷法》實施以來，幾乎沒有企業以“社會公共利益”為由要求其限制競爭行為得到反壟斷法的豁免，這主要因為反壟斷法本身就是從社會公共利益的最大化出發的。實踐證明，絕大多數的壟斷包括企業壟斷和行政壟斷都是不合理的現象，其本質都是在限制價格機制調節社會生產和優化配置資源的功能。短期看，壟斷會導致產品價格上漲和質量下降，損害消費者利益；長期看，壟斷會導致企業生產效率低下和國家經濟短缺。盡管如此，我國反壟斷法規定“社會公共利益”還是很有必要。因為經濟非常活潑，反壟斷法作為一個規范國家經濟秩序和市場秩序的法律制度，它幾乎影響著所有的行業和所有的企業，因此應當具備一定的靈活性，以適應《反壟斷法》第4 條規定的國家“制定和實施與社會主義市場經濟相適應的競爭規則”。鑒于我國迄今尚未出現以“社會公共利益”為由而豁免反壟斷法的案件，維護“社會公共利益”構不成我國反壟斷立法的重要目的。

（二）鼓勵創新

作為立法宗旨，修訂后的《反壟斷法》第1 條增加了“鼓勵創新”。筆者基于以下兩個理由對這個規定提出過質疑。第一，反壟斷法所保護的競爭自然有助于推動創新。舉例說，競爭迫使企業降低成本，這自然需要創新；或者，競爭迫使企業與競爭對手相比生產更好的產品和服務，這同樣需要它降低價格，改善質量，研發新技術和新產品，這個過程也是創新。簡言之，因為“鼓勵創新”涵蓋在“提高經濟運行效率”之中，如果不是同義反復，作為立法宗旨沒有很大必要把“鼓勵創新”作為反壟斷法的一個特殊目的。第二，我國修訂前的《反壟斷法》不是不考慮“鼓勵創新”的問題。這里以企業間包括競爭者之間的研發協議為例。考慮到競爭者之間的研發協議或者技術合作協議有助它們整合或者擴大各自的研發能力，實現優勢互補，生產質量更好、價格更便宜的產品，特別是這種合作有助于研制新產品，或者縮短新產品進入市場的時間，《反壟斷法》修改前第15 條和修改后第20 條均規定，經營者能夠證明所達成的協議是“為改進技術、研究開發新產品”的，這些協議可以從禁止壟斷協議的規定得到豁免。

然而，必須指出，即便競爭者之間的研發協議可以從反壟斷法得到豁免，但不是說這種協議都必須得到豁免。在實踐中，競爭者之間的研發協議可能存在激勵創新的機制，例如合作企業可以分擔風險、節省成本、增加投資、整合技術秘密、提升產品質量、增加產品的多樣性和加快創新速度等。但在另一方面，競爭者之間的研發協議也可能會引發限制競爭的問題，例如當事人約定固定價格、 產量或者分割市場，或者有助于當事人取得、維持甚至增強其市場勢力。因此，反壟斷執法機構對這種協議促進競爭的效果和反競爭的效果應當進行權衡和評估。美國和歐盟針對競爭者之間的橫向合作協議都制定了細則性規定或者指南。38這說明，反壟斷法雖然承認競爭者之間的橫向合作可能有助于提高企業的經濟效率和推動創新，但這種合作得到豁免的前提條件是其能夠確保市場上的有效競爭，即不會導致市場上出現嚴重的限制競爭。簡言之，如果這種協議產生的限制競爭效果大于其促進競爭的效果，這種協議是違法的，不能得到反壟斷法的豁免。

當然，我國也有學者認為，反壟斷立法宗旨增加“鼓勵創新”是順應數字經濟的發展，即在數字經濟的背景下，“執法部門應從靜態效率與價格變化向強調動態效率與鼓勵創新轉變。”有人甚至認為“鼓勵創新”和“保護競爭”同等重要，甚至前者比后者還重要。40這里的問題是，如果“鼓勵創新”不是作為通過保護競爭而衍生的利益，那就可能會出現“保護競爭”和“鼓勵創新”哪個立法目的更重要的問題。另一方面，“鼓勵創新”如果成為反壟斷法的直接目的，它就不僅僅是個口號，國家還應當為鼓勵創新而采取相應的法律或者政策措施。例如，企業創新需要成本和承擔很大風險，政府是否由此應當對參與創新的企業（一般是大企業）給予競爭保護？為了提高企業的創新力，政府是否應當采取產業政策，例如為創新性企業提供財政補貼？筆者認為，與“鼓勵創新”最直接相關的法律制度是知識產權法，因為在知識產權得不到保護的情況下，企業會失去創新的動力。因此，《反壟斷法》第1 條提出的“鼓勵創新”應當和該條中“提高經濟運行效率”“維護消費者利益”和“社會公共利益”一樣，是這部法律可以實現的一個間接目的。也即是說，在市場開放即存在競爭的情況下，因為競爭是推動企業創新最重要的驅動力，也是企業通過創新提高其經濟效率和市場競爭力的關鍵，當反壟斷案件出現“保護競爭”和“鼓勵創新”嚴重沖突的情況時，反壟斷執法機構應當將保護競爭置于第一位和優先適用的地位，而不應當以“鼓勵創新”為由，豁免那些嚴重限制競爭的市場行為。

三、保護競爭是出于我國國情

前面指出，國際上就反壟斷立法目的一直存在著學派之爭。美國最近出現的新布蘭迪斯學派認為，美國《謝爾曼法》譴責所有的經濟勢力和不平等，即便它們沒有不合理地提高價格、減少產出或者損害創新，它們的存在也是對社會民主和正義的威脅。然而，因為各國法律制度包括反壟斷法都是建立在歷史的和現實國情的基礎上，它們的立法目的應當允許有不同的解釋。

（一）我國反壟斷法關注經濟問題

我國反壟斷法產生于國家實施了40 多年的計劃經濟體制之后，其立法背景是國家頂層設計者認識到市場競爭是企業提高效率和提高消費者福利不可缺少的推進器，是國家經濟發展的動力。也即是說，我國反壟斷法關注經濟問題，而不是政治和社會問題。簡言之，我國幾十年的計劃經濟雖然取得過不少成績，特別是建國之初對恢復生產和推動經濟發展起過積極的作用。但隨著時間推移，計劃經濟普遍存在的低效率和官僚主義的弊端越來越明顯。人們普遍承認，計劃經濟體制下的企業是國家大機器的組成部分，沒有經營自主權，相互間缺乏競爭，從而也缺乏生產經營的主動性和創新精神。這種情況下，1978 年黨的十一屆三中全會提出要把黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上以來，國家隨之就實行了一系列對內經濟體制改革和對外開放的經濟政策。

1980 年10 月國務院發布的《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》首次提出了反壟斷特別是反對行政壟斷的任務。《暫行規定》指出，“在經濟生活中，除國家指定由有關部門和單位專門經營的產品外，其余的不得進行壟斷，搞獨家經營。”“開展競爭必須打破地區封鎖和部門分割，任何地區和部門都不準封鎖市場，不得禁止外地商品在本地區、本部門銷售。”這說明，競爭的偉大功能開始在我國得到了承認，“競爭”這個傳統上被視為資本主義的“洪水猛獸”成為一股“擋不住的洪流”，進入我國社會主義體制下的經濟生活。

1984 年《中共中央關于經濟體制改革的決定》第一次以黨的決議形式，肯定了競爭對經濟發展的積極作用。《決定》指出，“馬克思主義的創始人曾經預言，社會主義在消滅剝削制度的基礎上，必然能夠創造出更高的勞動生產率，使生產力以更高的速度向前發展。我國建國三十五年來發生的深刻變化，已經初步顯示出社會主義制度的優越性。但是必須指出，這種優越性還沒有得到應有的發揮。其所以如此，除了歷史的、政治的、思想的原因之外，就經濟方面來說，一個重要的原因，就是在經濟體制上形成了一種同社會主義生產力發展要求不相適應的僵化的模式。”

這里特別應當提及鄧小平先生對國家經濟體制改革所起的關鍵性作用。1979 年，鄧小平首次提出了社會主義也可以搞市場經濟的論斷。他說，“說市場經濟只存在于資本主義社會，只有資本主義的市場經濟，這肯定是不正確的。社會主義為什么不可以搞市場經濟？這個不能說是資本主義，我們是計劃經濟為主，也結合市場經濟。”1991 年初，鄧小平在視察上海的談話中再次指出，“不要以為，一說計劃經濟就是社會主義，一說市場經濟就是資本主義，不是那么回事。兩者都是手段，市場也可以為社會主義服務。”1992 年初，鄧小平在南巡談話中更系統地闡述了社會主義市場經濟的思想。他說，“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別。計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃，市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場，計劃和市場都是經濟手段。”這說明，鄧小平認為計劃和市場不能直接反映出社會基本制度的性質，它們本質上是社會化大生產條件下實現資源配置的兩種不同方式，是經濟調節的兩種不同手段。隨著鄧小平南巡談話充分肯定了社會主義社會可以利用市場經濟這個手段發展經濟，從根本上解除了傳統的計劃經濟理論對人們的束縛，使人們不再為“計劃”與“市場”究竟是“資本主義”還是“社會主義”而爭論不休，這就從思想上和理論上為我國建立一個有利于解放生產力和發展生產力的社會主義市場經濟體制創造了條件。

1992 年10 月，黨的十四大正式把建立社會主義市場經濟體制確立為我國經濟體制改革目標。報告指出，“我們要建立的社會主義市場經濟體制，就是要使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用，使經濟活動遵循價值規律的要求，適應供求關系的變化；通過價格杠桿和競爭機制的功能，把資源配置到效益較好的環節上去，并給企業以壓力和動力，實現優勝劣汰；運用市場對各種經濟信號反應比較靈敏的優點，促進生產和需求的及時協調。”這就充分肯定了市場機制、價格機制和競爭機制都是社會主義市場經濟的基本范疇，肯定了價格調節和市場競爭也是社會主義市場經濟下一種本能的經濟秩序，從而肯定了保護競爭和引入競爭機制對深化經濟體制改革和建立社會主義市場經濟體制的重大意義。1993 年黨的十四屆三中全會發布了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確了我國社會主義市場經濟體制的基本框架，這標志著社會主義市場經濟體制建設的正式開啟。

為進一步完善社會主義基本經濟制度，構建更加系統完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經濟體制，中共中央國務院2020 年5 月印發了《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，明確提出建設高標準的市場體系，強調要全面完善產權、市場準入、公平競爭等制度，筑牢社會主義市場經濟有效運行的體制基礎；要以要素市場化配置改革為重點，加快建設統一開放、競爭有序的市場體系，推進要素市場制度建設，實現要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平。隨著國家作出這樣的戰略決策，2022 年修訂后的《反壟斷法》在第4 條還增加了“國家堅持市場化、法治化，強化競爭政策基礎地位”的規定。

上述一系列的國家戰略決策和立法說明，我國制定和實施反壟斷法是源于國家頂層設計承認了市場競爭機制的優越性。實踐證明，任何計劃無論是企業的全球發展計劃還是經營規模計劃，它們都是以未來的設想為前提。相反，市場經濟是堅持市場的競爭性，即不管什么企業，它們的市場發展都是一個未知數，因此需要它們靈活地適應不斷變化的市場條件。這就正如哈耶克指出的，“市場競爭就是一個尋求未知問題解決方案的過程。”因為只有借助這個過程，生產者之間的信息才能得以傳遞，企業的生產能力才能根據市場的需求得以調整，市場勢力得到制約，企業的各種利益和決策得到相互協調。也即是說，市場本身是個不斷糾正錯誤的過程，盡管個別經營者在市場上難免犯錯誤，但個別人的錯誤不會影響整個社會經濟發展的進程。因此，保護競爭作為一個發現市場上最低價格、最好質量和最大物資進步的過程，就成為市場經濟秩序中一個不可或缺的核心內容。

進而言之，我國制定和實施反壟斷法的決定性因素是國家的經濟體制。在計劃經濟條件下，制定反壟斷法不可想象。在社會主義市場經濟體制下，鑒于市場機制和競爭機制在配置資源中起著基礎性作用，是調節市場供求的根本手段，反壟斷法在我國法律體系就有著極其重要的地位，被稱為“經濟憲法”，是經濟法的核心。頒布《反壟斷法》不僅是我國法制建設中的大事，而且也是經濟建設中的大事，是我國經濟體制改革的里程碑。鑒于反壟斷法是市場經濟體制特有的法律制度，《反壟斷法》的頒布和實施有力地說明，我國配置資源和調節供求的手段已經從政府行政命令改變為市場機制和競爭機制，我國已經建立了社會主義市場經濟體制。

（二）反壟斷法不是一味反對大企業

我國反壟斷法產生的歷史說明，盡管這部法律名稱為“反壟斷”，但它并不認為大企業的“大”或者壟斷企業的“壟斷”本身違法。這一方面因為憲法規定，“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”，特別在電力、石油、電信、鐵路、民航等領域，一般都是國家授權某些企業壟斷經營，它們的經營活動包括其產品和服務的價格會受到政府的監管，而且與政府有著長期的、穩定的和堅不可摧的密切聯系。另一方面，除了國家授權的壟斷性企業，我國反壟斷法也不會認為那些具有創新精神和遠見卓識的企業通過競爭取得的市場支配地位甚至壟斷地位是違法的。道理很簡單：如果國家一方面通過所有權保護制度承認企業在競爭中通過效益而增大的財產，另一方面又通過反壟斷法譴責其因為經濟效益而取得的市場支配地位或者壟斷地位，這些法律制度之間就會產生矛盾，這種做法與市場經濟體制不協調。

除了現實經濟生活中存在著合法壟斷的企業，新布蘭迪斯學派關于企業“大就是壞”的觀點在理論上也不具合理性。誠然，反壟斷法有控制企業并購的規定，目的是避免和減少企業通過并購導致規模過大的問題，因為企業并購實現的規模優勢雖然可以為整體經濟帶來一定成本優勢，但有時候也會產生與整體經濟利益不相協調的優勢，例如并購后企業可能基于其優越的市場地位或者財力在競爭中獲得不公平的優勢，這種優勢也被成為“財政地位上的優勢”，例如企業可以通過漲價提高其經濟收益。然而，即便反壟斷法控制企業的并購規模，特別是控制競爭者之間的橫向并購，但是考慮到以下因素，反壟斷法一般不會使用絕對規模作為禁止并購的實質性標準。

第一，市場競爭只能限于一定的產品市場或者地域市場上展開。因此，企業并購對競爭的積極影響或消極影響只能表現在一定的市場上。然而，以絕對規模作為禁止企業并購的標準卻存在很大的危險，因為這種做法可能會禁止一些對相關市場競爭并不產生限制性影響的合并。這樣的禁止不僅不會改善市場結構，而且還會影響企業的規模經濟，降低企業的經濟效益。

第二，企業的競爭優勢完全是相對其競爭對手而言，而且往往表現為企業的市場份額或以其他百分比表示的相對優勢規模，而不是以其市場銷售額或者資產額表現的絕對規模。例如，在一個產品平均分散在10 家企業生產的市場上，每家企業大約占10％的市場份額。那么，不管這些企業的年市場銷售額是100 萬元還是100 億元，這些數額對市場競爭的均衡態勢不會產生實質性的影響。

第三，即便每個行業可能都會存在大、中、小型企業，但不同行業的企業平均規模有很大不同。例如，服裝生產企業的平均規模肯定小于鋼鐵企業或者汽車生產企業的平均規模。這即是說，對不同的行業，人們不可能為推斷市場支配地位規定一個恰當和統一適用的絕對規模標準。

第四，從法律穩定性出發，絕對規模標準應當是個較為確定的量。但是，隨著經濟和技術發展，很多行業的企業平均規模是年復一年不斷地擴大和變化。特別在經濟發展時期，再加上通貨膨脹的影響，企業的年銷售額或者資產額可能會出現膨脹性的增長。這種情況下，人們很難為各個行業確定一個恰當和長期適用的規模標準。如果這個標準的數額過大，門檻過高，這不利于企業并購的有效控制；如果數額過小，門檻過低，則可能對一些于市場競爭無害的并購造成人為的阻力，進而影響企業的效率和競爭力。正是考慮到全球和我國企業的規模發展以及世界各國GDP 的增長情況，《國務院關于經營者集中申報標準的規定》經2024 年年初修改后規定，將申報標準中參與集中的經營者全球合計營業額標準從人民幣100 億元提高至120 億元，將中國境內合計營業額標準從20 億元提高至40 億元，將單方中國境內營業額標準從4 億元提高至8 億元。

另一方面，新布蘭迪斯學派關于“大就是壞”的觀點還會嚴重損害規模經濟，進而損害消費者的利益。因為在很多情況下，市場高度集中對改善市場運行和提高消費者福利是必要的。一個簡單例子是互聯網平臺的即時通信服務。如果政府限制企業的規模，例如要求一個平臺上的用戶不得超過10 萬人，其后果就是國內需要千千萬萬個平臺提供類似騰訊公司的微信服務。顯而易見，這些相互競爭的小平臺在社會上不可能產生很大的影響，也不可能大幅度提高消費者的社會福利。這即是說，即便高度集中的市場可能存在限制競爭或損害潛在競爭的問題，但是如果沒有消費者受到損害的決定性證據，市場的高集中度不應當成為政府干預甚至拆分企業的正當理由。美國消費者協會主席Steve Pociask 指出，“雖然大企業的市場勢力是立法者合理的擔憂，但‘大即是壞’的理論對于審查反競爭行為來說是一種生硬且無效的工具。用‘大即是壞’的理論取代歷史上久經考驗的消費者福利標準，這會危及國家的經濟活力，并使消費者的福利面臨風險。”

四、我國當前反壟斷執法的兩個熱點

我國反壟斷法保護競爭的立法目的及其社會影響力需要通過執法實踐來說明。截至2023 年8 月，我國反壟斷執法機構依法查處各類壟斷案件339 件，罰沒金額379 億元，審結經營者集中案件5409 件。一批人民群眾反映強烈、具有重大影響的壟斷行為得到有力懲治，公平競爭市場秩序穩步向好，反壟斷法在國家經濟社會發展中的地位和作用更加凸顯。《反壟斷法》修訂后的最大亮點是強化競爭政策基礎地位，引入公平競爭審查制度，這些規定不僅說明競爭政策已經成為國家經濟高質量發展的內在要求，而且也說明《反壟斷法》的實施面臨挑戰，存在一些難點問題，從而就改進反壟斷執法提出新的要求。這里簡單談談數字經濟反壟斷監管和反行政壟斷的問題。

（一）強化數字經濟反壟斷

我國是世界上第二數字大國。截至2023 年8 月，網民數量達10.79 億，互聯網普及率達76.4%，這些數據說明數字經濟已經成為國家經濟發展和財富增長的重要源頭。盡管各種互聯網平臺的服務包括搜索引擎、社交網絡和電子商務帶給人們很多便利，但是因為互聯網平臺明顯存在規模經濟和網絡效應，平臺企業的經營模式基于數據的收集、分析和整合，大數據是平臺經營者提供服務的前提條件，數字市場就存在巨大的進入壁壘，出現了壟斷和寡頭壟斷的趨勢。例如，大平臺企業熱衷于通過并購擴張其市場勢力，電子商務出現了“二選一”的問題，即大平臺強制供貨商不得在其他平臺銷售其商品或服務，由此限制了平臺經營者之間的公平競爭。鑒于平臺經濟領域的成功企業為后來者留下的競爭空間越來越小，再加上這個領域出現的排除限制競爭問題，我國與歐美國家一樣，近年來強化數字經濟反壟斷的呼聲很高。

隨著強化數字經濟反壟斷，人們對這個領域如何進行合理和科學的反壟斷監管也產生了爭議。有人認為，大型數字平臺應作為新的公用事業進行監管，以此實現競爭政策之外的社會目標，即從單純的經濟反壟斷轉向更大范圍的社會性規制。還有人建議，我國應借鑒歐盟《數字市場法》，對超大型平臺企業實行一攬子的事先禁止。但也有很多學者認為，強化數字經濟反壟斷監管是我國反壟斷執法的重點，但新布蘭迪斯主義和歐盟《數字市場法》規制數字守門人的方法并不一定是我國監管數字平臺企業的正確思路。以新布蘭迪斯學派主張的“公共承運人”理論為例，如果不區分平臺企業的經營活動屬自然壟斷還是具有競爭性，這個理論的適用可能導致政府管制的范圍出現不合理的擴大化，進而抑制市場競爭活力。

筆者認為，以歐盟《數字市場法》的模式規制我國平臺大企業主要存在兩個問題。一是以量化標準認定數字守門人明顯存在不合理性。例如，我國搜索引擎市場上份額超過70% 的百度公司其市值可能低于電商平臺市場上份額不足30% 的京東集團。如果依據量化標準，市值較小的平臺可能會被排除在守門人范圍之外。這即是說，如果在具體案件中不界定相關市場，對具體市場行為不進行經濟分析，單單依靠量化標準對某些平臺企業實施一攬子禁止性規定，這種做法明顯是基于“大即是壞”的理念。二是歐盟《數字市場法》因為考慮執法速度，要保證歐盟委員會在短時間內根據某個事實做出決定，行使自由裁量權，所以就拋棄了傳統反壟斷法的經濟分析。然而，沒有經濟分析的反壟斷執法在數字經濟領域同樣會適得其反，即可能給企業、社會和消費者帶來很多錯誤成本。歐盟委員會組織過幾位在歐洲頗有影響的經濟學家對《數字市場法》進行評析。他們雖然同意這部法律適用的事前監管模式，但明確指出監管機構應避免在辦案速度和辦案質量之間做出不恰當的權衡。他們還根據該法第5 至第7 條的某些條款，指出守門人不遵守這些規定可能是濫用市場支配地位，但是執法者還應考慮這些縱向整合可能帶來的經濟效率。因此他們建議，一攬子的事先禁止應當區分黑色條款和灰色條款，黑色的屬本身違法，灰色的則應當許可當事人基于經濟效率提出抗辯，例如證明某些“自我優待”行為的合理性和合法性。歐盟委員會前首席經濟學家莫塔（Massimo Motta） 教授也指出，“占主導地位的企業如果開發某個應用程序，它一開始就會想到這個程序應當與其核心平臺實現無縫互操作。但是，如果它必須通過獨立的軟件商開發這個應用程序，這個程序就不可能像它自己開發的應用程序運行得那么好。前面的做法可能被視為自我優待，但人們很難說這個行為具有反競爭性。”出于這個考慮，國際社會有相當多的學者質疑歐盟《數字市場法》一攬子事先禁止的合理性，建議歐盟委員會根據其提出這部法律要實現的可競爭性和公平性，澄清該法提出的各項法律義務，目的是不僅要避免和減少這個領域的限制競爭，而且也要給這些企業提供發展和創新的機會，而不是因為過度監管導致歐盟數字市場的進一步僵化。

以上說明，即便數字經濟與傳統經濟相比，存在著規模經濟、范圍經濟、網絡效應、大數據、多邊市場以及零價格等各種特征，但是這個領域仍然可以按照傳統反壟斷法的分析思路，包括界定相關市場、認定市場支配地位和認定濫用市場支配地位的行為。簡言之，反壟斷法在數字經濟領域仍然有充分的應用場景。出于這個考慮，我國頂層設計者提出數字經濟領域強化反壟斷監管的理念是，這個領域應當和其他領域一樣，堅持“規范”和“發展”兩手并重和兩手都要硬的原則。最近國務院總理李強在平臺企業座談會上強調，“各級政府要著力營造公平競爭的市場環境，完善投資準入、新技術新業務安全評估等政策，健全透明、可預期的常態化監管制度，降低企業合規經營成本，促進行業良性發展。”此外，學術界也有很多學者提出，為了促進數字經濟的高質量發展，這個領域的反壟斷執法也應當精準化和專業化。這即是說，這個領域放松反壟斷監管不對，但實施過度的監管也不對，因為這兩種方式都會損害企業的創新和發展。因此，針對有些學者期待我國按照歐盟模式監管我國數字大平臺企業的做法，我們不應當操之過急，稍作旁觀，等等《數字市場法》在其實施過程中得出的經驗或教訓。

（二）反對行政壟斷

反壟斷法的傳統任務是預防市場勢力，禁止經濟壟斷。因為競爭會導致壟斷，不受限制的合同自由會產生不合理的經濟和社會后果。因此，國家必須在競爭中充當裁判員的角色，規范競爭，維護市場秩序，協調競爭者的個人利益和社會利益。另一方面，我國現實的經濟生活表明，限制競爭的力量并不僅僅來自企業，相反有很多是來自政府的行為。而且，正如古典經濟學家早已指出的，無論過去、現在還是將來，政府的限制競爭是對競爭危害最甚的行為。因此，我們既要開放市場，使盡可能多的企業感受到市場競爭的壓力，就不能把目光僅僅投向企業的限制競爭行為，還應當重視政府的限制競爭。特別在我國，由于多年來的計劃經濟思想，或者由于尚不具備成熟的市場條件，我國經濟生活中的限制競爭甚至主要不是來自企業，而是來自行政權力。這種情況下，監督政府的行為，防止政府濫用行政權力限制、損害或者扭曲市場競爭，就成為我國反壟斷法基本的甚至是最重要的內容。這包括禁止強制交易、妨礙商品和要素的自由流通、排斥或者限制外地經營者參加本地招投標活動等。修訂后的《反壟斷法》還引入公平競爭審查制度，即行政機關出臺涉及市場主體經營活動的規章制度必須事先進行公平競爭審查。

近年來，在新冠疫情、俄烏沖突以及某些地緣政治摩擦不斷的背景下，我國出口增速放緩，經濟上面臨著需求收縮、供給沖擊和預期減弱的三重壓力，特別是供求不能對接，由此就凸顯了構建全國統一大市場的迫切性。2021 年4 月，中共中央國務院發布的《關于加快建設全國統一大市場的意見》明確提出要加快建立全國統一的市場制度規則，指出打破地方保護和市場分割是打通制約經濟循環的關鍵性堵點，強調要促進商品和要素資源在更大范圍內暢通流動，加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場，全面推動我國市場由大到強的轉變。黨的二十大報告也強調，“堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持高水平對外開放，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。”這些頂層設計強調了建設全國統一大市場的戰略意義、目標和路徑，也指出反壟斷法在推動建立全國統一大市場中應當發揮的核心作用。

理論上說，反壟斷法是推動和構建全國統一大市場的重要法律武器。然而，因為我國當前行政性限制競爭比較嚴重，特別是地區間的市場分割和企業間的差別待遇比較明顯，《反壟斷法》在這些方面的功能存在著某些體制性障礙。例如，我國相當程度上是按照行政區劃組織和管理經濟工作。隨著中央和地方政府在財政上“分灶吃飯”，地方保護就成為地區間市場分割的主要癥結。考慮到地方干部的提拔和晉升與其所在地區的GDP 有著比較密切的聯系，通過公平競爭審查制度消除地方政府的地方保護主義就面臨著挑戰。另一方面，我國當前尚處于經濟體制轉型的過程中，市場競爭還不夠充分，企業發展和地區發展不平衡。這種情況下，為消除地方保護主義而進行的公平競爭審查中可能會出現很多涉及產業政策和競爭政策沖突的問題。例如，在涉及市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購等與企業資質標準相關的政策措施進行公平競爭審查時，有人可能認為這些政策措施存在地方保護或者地區封鎖，不利于建設全國統一大市場；有人則可能認為它們屬于地方政府的產業政策，應當予以放行。為了有效解決這些沖突，提高公平競爭審查的效率和透明度，我國有必要借鑒歐盟的經驗，通過法律制度明確我國產業政策的目的、實施領域以及審查它們的程序和步驟，而不應當把優待本地區的企業或者國有企業的優惠政策統統視為“產業+2D6YAN1FJk8cuzh7CSKICUNy8/y9rPV6hyxtF57NMc=政策”。簡言之，為了認真落實《反壟斷法》第4 條“國家堅持市場化、法治化原則，強化競爭政策基礎地位”的規定，國家應當通過立法措施，明確在產業政策和競爭政策的沖突中，競爭政策如何應被視為基礎性經濟政策和得到優先適用的地位。

企業間差別待遇主要表現在企業所有制方面。據統計，我國民營經濟貢獻了國家50% 以上的稅收，60% 以上的國內生產總值，70% 以上的技術創新成果，80% 以上的城鎮就業崗位，并且占到全國各類企業總量的90% 以上。黨的十六大還提出要“毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展”。但是，很多民營企業認為它們的生存空間在縮小，營商環境不佳。民營經濟營商環境不佳可能有很多原因，其中一個原因是某些政府部門對不同所有制企業沒有做到競爭中立，即民營企業在市場準入、資質審查、經營活動等很多方面存在著制度性障礙，民營經濟與國有經濟相當程度上是形式上平等，實質上不平等。因此，近年來國家大力強調要優化和改善民營經濟營商環境。2023 年7 月發布的《中共中央 國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》明確提出，“健全公平競爭制度框架和政策實施機制，堅持對各類所有制企業一視同仁、平等對待。強化制止濫用行政權力排除限制競爭的反壟斷執法。”毫無疑問，《反壟斷法》應當通過反對行政壟斷和公平競爭審查制度，為消除不同所有制企業的差別待遇而發揮重要的作用。但是，解決不同所有制企業之間的差別待遇不僅僅是個經濟問題，而是涉及國家的政治和社會制度，需要解決政府與企業、政府與市場的關系。但很明顯，這些問題的解決不是一部《反壟斷法》能夠完全奏效的，而是需要國家像當年提出對內經濟體制改革和對外開放的經濟決策一樣，再進行一次思想大解放。

五、結語

我國《反壟斷法》保障企業自由和公平參與市場競爭的權利，目的是保護市場競爭，而不是保護競爭者。隨著數字經濟成為反壟斷熱點，盡管這個領域的競爭分析與傳統經濟有差別，但提高消費者社會福利仍然應當成為這個領域反壟斷監管的最終目的。我國《反壟斷法》的制定和實施與經濟體制改革密切相關。在行政壟斷當前仍然是我國市場上公平自由競爭巨大障礙的情況下，反壟斷執法的難點和重點仍然是打破行政壟斷，努力使各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護，即國有企業與民營企業一視同仁地適用反壟斷法。這正如《反壟斷法》第4 條規定的，“國家堅持市場化、法治化原則，強化競爭政策基礎地位”，這是國家為強化反壟斷、維護市場競爭秩序、建立健全統一大市場和優化民營經濟營商環境等各項任務落在實處而需要做出不懈努力的方向。