論生態環境損害賠償制度的法理基礎與規范構造

摘 要：理解生態環境損害賠償制度，須從環境治理體系和治理能力現代化的整體視域展開，同時，還要厘清生態環境與自然資源、生態環境損害與損害賠償、賠償請求權與賠償訴權等核心概念。既有理論將自然資源國家所有權作為生態環境損害賠償中的實體權利基礎，然而，不論是公權說、私權說，還是二階結構說、三層結構說，都不周延。因為生態環境損害賠償制度存在二元構造，即賠償請求權區別于賠償訴權，賠償請求權中基于自然資源所有權的物上請求權區別于侵害生態環境的侵權之債請求權，賠償訴權中程序意義上的提起生態環境損害賠償訴訟區別于實體意義上的救濟自然資源所有權。這種二元構造客觀上源于生態環境中單體自然資源的結構面向與整體生態功能的功能面向存在區分，其學理基礎在于承繼和發展了傳統所有權的解釋范式，其核心內容是對生態環境類的損害進行類型化。為此，該制度可從兩個方面予以展開。長期而言，須仰仗制定中的生態環境法典規定生態環境損害賠償的系列內容；當務之急，則是借助司法解釋促進這些內容的適度法制化。

關鍵詞：賠償請求權；賠償訴權；自然資源國家所有；二元構造；生態環境法典

中圖分類號：DF46 文獻標志碼：A

一、引言

近年來，生態損害賠償制度建設迅速，相繼發布了若干文本。2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）。2019年6月4日，最高人民法院發布了《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（法釋〔2019〕6號，以下簡稱《規定》）；僅僅試行一年多，2020年12月29日，最高人民法院又對該《規定》進行了修正。2020年5月28日通過的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第1234條、第1235條分別規定了生態環境損害賠償的求償主體和主張范圍。2020年3月，財政部、自然資源部、生態環境部等9部門印發了《生態環境損害賠償資金管理辦法（試行）》（財資環〔2020〕6號）；2020年8月，生態環境部、司法部、財政部等9部門又印發了《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（環法規〔2020〕44號）；2022年4月，生態環境部、最高人民法院、最高人民檢察院等14個部門發布了《生態環境損害賠償管理規定》（環法規〔2022〕31號）。這些文本從司法與行政、程序與實體等方面系統回應了生態損害賠償訴訟的法律依據、訴訟程序、資金管理、改革方向等問題。然而，其背后的理論支撐到底是什么？特別是生態環境損害賠償制度作為國家環境治理體系和治理能力中的一個環節，與相關訴訟設計之間究竟又是什么關系？

我國在環境、資源、生態等領域設計了五類訴訟形態：其一，私主體因為環境污染、生態破壞等導致的人身或財產損失而主張的損害賠償私益訴訟；其二，社會組織因為環境污染、生態破壞等主張的環境公益訴訟；其三，檢察機關針對生態環境和資源保護領域

損害社會公共利益的行為所主張的環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟；其四，國家海洋機關（自然資源部門）對破壞海洋生態、水產資源、保護區等行為，代表國家提起的損害賠償訴訟；其五，由國務院授權的省級、地市級人民政府對造成生態環境損害的單位或個人提起的生態環境損害賠償訴訟。那么，這五類訴訟的功能定位有何不同？因何制度設計在主體（私人，社會組織，檢察機關，國家海洋機關，省級、地市級人民政府等）、對象（人身或財產損害，環境污染、生態破壞，生態環境和資源保護，海洋生態、水產資源，生態環境損害等）上存在區分？尤其是，最新創設的生態環境損害賠償訴訟是什么性質？該訴訟所針對的“生態環境損害”應如何解釋？與其他四類訴訟所針對的不同對象是什么關系？為何該訴訟必須磋商前置？凡此種種，不一而足。這些問題看似繁復，但其癥結都在于生態環境損害賠償訴訟的訴權基礎。從學理角度看，也即生態環境損害賠償的性質與法理。換言之，到底是生態環境損害賠償的請求權，還是生態環境損害賠償的訴權，抑或兼而有之？

二、生態環境損害賠償制度中須厘清的幾組概念

圍繞生態環境損害賠償，一直以來有若干組概念處于反復糾纏狀態，唯有厘清這些概念的本質，把握其所指與能指，方能開啟概念背后的法理認知之門。

（一）生態、環境、生態環境與自然資源

生態學和環境科學對于“生態”與“環境”的認知，并無太大區別，基本上可以等同。不過，這些年來，有兩大現象值得注意：一是“生態”逐漸成為修飾詞，“生態學”也漸漸出現分支，如生態經濟、生態倫理等概念及人類生態學、城市生態學等學科的出現；二是生態與環境的界限越發不明，尤其是出現了“生態環境”（ecological environment）這一概念。然而，環境一般指“圍繞著中心事物并對該事物產生影響的所有外界事物，可以區分為自然環境和人為環境”

呂忠梅主編：《環境法學概要》，法律出版社2016年版，第1-4頁。，而生態學中的環境則指整個生物界生存的環境，即“生境”

周珂：《環境法》（第2版），中國人民大學出版社2000年版，第4頁。。因此，刻意混同“生態”與“環境”，使用“生態環境”的稱謂并不科學。事實上，生態環境主要表達的是自然環境，并不包括人為環境。

《中華人民共和國憲法》

（以下簡稱《憲法》）第26條中表述的“生活環境和生態環境”恰恰是一個很好的例證，基本上分別指稱“與人類活動有關的環境”和“與自然活動有關的環境”。

1989年《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）第1條沿用了《憲法》的表述方法，即“保護和改善生活環境和生態環境”；后來，2014年的《環境保護法》將兩者統一為“保護和改善環境” 。如此的進路，說明了新修訂的法律對于“生態環境”向“環境”稱謂過渡的認可。在自然資源的界定方面，爭論不大，基本上都認為自然資源是與環境融為一體、天然存在的具有經濟價值的環境要素。

參見汪勁：《環境法學》（第3版），北京大學出版社2014年版，第3頁。

因此，這幾個概念的關系為：第一，從人為中心出發，“環境”的概念外延最大，包括生態（自然）環境和人為環境；第二，從自然界整體出發，“生態”的概念外延最大，包括有體物、無體物、人類等多種自然界的存在，涵蓋了“環境”；第三，目前，“生態環境”已成為更為通行的概念，但在不同的語境中體現出不同的意蘊，若將“生態”作為“環境”的定語，則指自然環境，而若將兩者并列，則等同于“環境”；第四，自然資源是環境中對人有經濟價值的部分環境要素；第五，在通常情況下，“環境”（有時等同于“生態環境”，即生態與環境）、“生態”（有時表達為“生態環境”，即生態的環境）、“自然資源”的概念外延呈現為遞減狀態。

（二）生態環境損害與損害賠償

《改革方案》將“生態環境損害”界定為因污染環境或破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態系統功能的退化。在法律適用方面，《改革方案》明確將人身、財產損害及海洋生態環境損害排除在外，盡管后者在理論上可以歸屬為生態環境損害。

參見呂忠梅：《“生態環境損害賠償”的法律辨析》，載《法學論壇》2017年第3期，第5-13頁。因何如此？必須追根溯源，從損害說起。損害的字面含義包括損失（loss）和傷害（injury），廣義的損害包括財產的、精神的損害，現實的、未來的損害，也涵蓋了損失、傷害、危險、妨礙等多個概念。

參見王利明：《侵權責任法研究（上卷）》，中國人民大學出版社2011年版，第285-286頁。但并非所有損害都能獲得法律救濟，只有那些具有可賠償性的損害，才屬于法律上的損害，且需要滿足兩個要件：一是可賠償的損害必須能夠通過侵權人承擔賠償責任

而非通過其他方式

得到補償；二是基于法律上的考量，該損害應由侵權人承擔。

參見程嘯：《侵權責任法》（第2版），法律出版社2015年版，第216頁。由此看來，損害概念自私法中來，所以在私法理論框架中予以解釋，但對于晚近出現的

幾組概念，

如生態損害、集體損害、純粹經濟損失等

參見王利明：《侵權責任法研究（上卷）》，中國人民大學出版社2011年版，第284-285頁。，其解釋力并不夠。

就生態環境損害而言，其原因行為和損害形式皆具有二元性：環境污染和生態破壞都可以作為其原因行為；損害在形式上包括傳統的人身、財產、精神等損害，而且包括生態損害。

參見呂忠梅：《“生態環境損害賠償”的法律辨析》，載《法學論壇》2017年第3期，第5-13頁。人身、財產、精神等損害可以為傳統的侵權責任法所救濟，而生態損害作為一種相對純粹的環境損害，是生態服務功能減損所帶來的一系列、整體性、系統性的損害。雖然生態損害與侵權責任法所救濟的損害經常伴生，可能出現公益性的私益糾紛或私益性的公益糾紛

參見呂忠梅：《論環境侵權糾紛的復合性》，載《人民法院報》2014年11月12日，第8版。，但本質上仍是純粹的公益糾紛，故其救濟模式不能等同于傳統私法對于私益的救濟。

損害賠償是標準的私法救濟模式，也即侵權損害賠償之債的簡稱。損害賠償以損害的發生為前提，一般具有補償性而不具有懲罰性，以賠償當事人實際遭受的全部損害為原則。

參見王利明：《債法總則研究》，中國人民大學出版社2015年版，第290-292頁。

損害賠償與生態環境損害賠償有所不同：它可能針對危險或者風險，不以補償性為根本，而以修復生態環境為首要選擇。

因此，不妨將生態環境損害的邏輯確立為以下三點：第一，針對微觀的、以自然資源類為主且已經發生的環境損害，多采取私益訴訟的方式，主張人身、財產和精神損害及現實發生的損害的救濟；第二，針對中觀的、以環境公益為主且具備危險可能的環境損害，多采取公益訴訟的方式，主張公共利益的維護及可能危險的防控；第三，針對宏觀的、以純粹生態環境損害為主且具有風險屬性的環境損害，多采取生態環境損害賠償訴訟的方式，主張生態利益的救濟及未知風險的管控。

（三）賠償請求權與賠償訴權

生態環境損害賠償訴訟到底是一種賠償請求權還是賠償訴權，必須從請求權和訴權的界定入手。請求權是從權利作用的角度作了類型化處理，與其并列的還有支配權、抗辯權、形成權等。

羅馬法中沒有近代意義上的“請求權”概念，但有“訴權”（actio）的稱謂；后來的法國民法也沒有嚴格區分“債”和“請求權”，從德國民法開始才有了一定的區分。

參見王利明：《債法總則研究》，中國人民大學出版社2015年版，第29頁。在羅馬法中，訴訟實際上是權利的唯一外觀，因為有了訴訟才產生權利，而不是因為擁有權利才發生訴訟。到了德國法，開始認為原有的訴權制度不再合理，因為權利是本原，對權利的審判保護是結果，而不是因為審判保護才產生了權利。因此，德國法開始主張請求權的概念，認為請求權是要求他人作為或者不作為的權利，由此進一步區分了訴權、訴訟上的請求權和實體法上的請求權等概念。

參見段厚省：《請求權競合要論——兼及對民法方法論的探討》，中國法制出版社2013年版，第32-34頁。

請求權概念的出現，本質上是人的各項權利得以充足發展的產物。當法律開始保護人基于人身、財產等方面的利益時，必須對其實現的方式作出界分。一般認為，典型的請求權是債權，而賠償請求權就是債的一種，此外，還有物權請求權、人格權請求權、親屬請求權和繼承請求權等。請求權具有請求性、合作性、非排他性和平等性等特征。

參見朱慶育：《民法總論》，北京大學出版社2013年版，第501-502頁。由此看來，請求權本質上是由基礎性權利衍生出來的，類似于權利行使或者保護的一種狀態。現代意義上的訴權，多指由民事糾紛的主體所享有，請求法院行使審判權解決爭議和保護合法權益的權利；訴權在內容上有實體和程序雙重含義，前者指請求法院行使審判權，后者指保護民事權益或解決民事糾紛的請求權。

參見蔡虹：《民事訴訟法學》（第4版），北京大學出版社2016年版，第75-76頁。

因此，請求權天然地與現代意義上的訴權處于糾纏狀態：一方面，兩者的目的存在某種契合性，皆為保護或實現某種權利；另一方面，兩者都有實體與程序的雙重意蘊，只不過在請求權上表現為基礎性權利和派生性權利。對于某項實體權利，理論上應該存在四種保護維度：一是實體權利中的基礎權利；二是實體權利中的請求權利；三是訴訟法意義上的程序性權利；四是訴訟法意義上的實體性權利。如此，形成了一個相對周延的邏輯構成。

賠償請求權和賠償訴權則是保護某種實體權利時當然產生的兩種權利：第一種請求權可能表現為一種債，也可能存在物上請求權，區別的關鍵則是該實體權利的性質；第二種請求權主要表現為，在程序意義上提起訴訟，盡管也有實體上主張該實體權利落實的內容。那么，對于生態環境損害賠償而言，當然也存在賠償請求權和賠償訴權的雙重可能。對于前者，一種表現為物上請求權，因為其立基于自然資源國家所有權這一實體性的絕對權之上；另外一種表現為債，于是可以主張相對人給予一定的給付。《民法典》的規定恰恰佐證了這種觀點，第1234條規定了先行修復、再行賠付，其實正是在強調物上請求權優先而侵權損害賠償次之。一方面，修復意味著恢復到完美狀態，契合了物上請求權的要求——當其遭受侵害或有遭受侵害之虞時，請求恢復其完滿狀態或防止妨害

參見朱慶育：《民法總論》，北京大學出版社2013年版，第523頁。；另一方面，不論是《民法典》第1234條還是第1235條，對于損失和費用的主張，皆可定性為侵權損害賠償。對于后者，主要表現為程序上提起生態環境損害賠償訴訟，也有救濟相應的實體權利——自然資源國家所有權的內容。如此理解亦符合目前“先行磋商、不成或不能后再訴訟”的基本思路：請求權人接受國務院的委托，以權利人的身份、以磋商的方式先行救濟實體性權利，多少具有前文述及的物上請求權的意蘊，同時，更有最為直接、便捷地維護實體性權利的考量；不得已才訴訟，亦符合法治社會中的司法最終解決原則。

三、生態環境損害賠償制度中實體權利基礎的理論反思

承接前文，從理論上說，生態環境損害賠償請求權和生態環境損害賠償訴權都有存在的可能性，《改革方案》對于生態環境損害所作概括性設計，亦肯定了請求權與訴權同時存在的雙重可能性，而回答兩者關系的核心，則是基于生態環境的某種實體性權利。按照《改革方案》的表述，應該為“全民所有自然資源資產所有權”，結合《憲法》第9條、《中華人民共和國礦產資源法》第3條等法律規定，以及《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》等文件的內容，其實質自然落腳到了“自然資源的國家所有權”。然而，“自然資源”不等于“生態環境”，自然資源國家所有權是否可以成為支撐生態環境上某種實體性權利的基礎呢？

（一）既有理論將自然資源國家所有權作為實體權利基礎

關于自然資源所有權的法律規定，主要體現在憲法和民法等法律部門中。1954年《憲法》規定了國家所有制（全民所有制）、合作社所有制（勞動群眾集體所有制）、個體勞動者所有制和資本家所有制，并規定礦藏、水流等資源屬于全民所有。1975年《憲法》將生產資料所有制限縮為社會主義全民所有制和社會主義勞動群眾集體所有制兩種，不過沿用了礦藏、水流等資源全民所有的規定。1982年《憲法》又使用了“國家所有”的概念，將其等同為“全民所有”，并規定了礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有。《中華人民共和國物權法》

（已廢止）第5章對于國家所有權和集體所有權的規定，從私法的角度對《憲法》第9條的內容進行了細化，將自然資源分為單一的國家所有（第46條、第47條）、除法律規定屬于集體所有的外都屬于國家所有（第48條），以及凡法律規定為國家所有的都屬于國家所有（第47條、第49條）三類。2020年通過的《民法典》基本繼受了這種安排，相應的三種類型分別體現在第246條、第247條、第250條、第249條和第251條中。然而，如何看待憲法與民法處理自然資源時的關系，則存在爭議。歸根結底，還是對于自然資源國家所有權的性質認知存在差異。概括來說，主要有公權說、私權說、二階結構說和三層結構說四種學說。

第一，公權說。該學說認為，自然資源的特殊性難以被傳統物權法調整，于是傳統民法物權與自然資源國家所有權存在諸多差異。傳統民法以公私法的二元區分為基礎框架，有學者據此認為，自然資源國家所有權就其性質而言，屬于公法中的支配權。

參見＼美濃部達吉：《公法與私法》，黃馮明譯，中國政法大學出版社2003年版，第161頁。公權說的反對者認為，雖然該說有較為完備的理論支撐，相對比較成熟，卻忽視了自然資源本質上屬于國家范圍內全體人民共同的財富，是人類生存必須依賴的物質財富這一事實，它理應歸屬于全民。

參見高富平：《中國物權法：制度設計和創新》，中國人民大學出版社2005年版，第89頁。

第二，私權說。早期的自然資源國家所有絕對物權說，實際上是將抽象的國家視為物權法中的所有權主體，享有占有、使用、受益和處分的權利。

參見王利明：《物權法論》，中國政法大學出版社2003年版，第272頁。該學說認為，自然資源國家所有權制度與民法中的物權制度并無不同，都是所有人對所有物的排他民事權利；且就我國當前所處的特定時空而言，私法技術通過對公共財產利用法律保障機制中必要公法規制部分的越位與擠占，一定程度上便利了國家所有權行使過程中部分主體對于物權制度形式上的利用，盡管存在逃避憲法實施義務的可能性。

參見張力：《國家所有權遁入私法：路徑與實質》，載《法學研究》2016年第4期，第3-22頁。 公權說則認為，

傳統民法物權與自然資源國家所有權存在諸多矛盾：物權客體確定性與自然資源不確定性之矛盾；物權內容的私權性與自然資源國家所有權內容的公權性之矛盾；物權行使的自主性與自然資源國家所有權行使的非自主性之矛盾；等等。

參見鞏固：《自然資源國家所有權“非公權說”檢視》，載《中國法律評論》2017年第4期，第141-158頁。

第三，二階結構說。又稱雙重權能說，承認自然資源國家所有的私權與公權雙重屬性：一方面，并不否定國家可以像國民個體一樣享有所有權；另一方面，又承認國家作為所有權主體具有特殊性，從而對憲法中自然資源國家所有條款作較為復雜的多重解釋。

參見劉練軍：《自然資源國家所有的制度性保障功能》，載《中國法學》2016年第6期，第73-92頁。就表象而言，民法所有權側重于對所有物本身的保護，而憲法所有權側重于對財產權主體的保護。

參見房紹坤、王洪平：《公益征收法研究》，中國人民大學出版社2011年版，第9頁。該學說采取了折中的方式，賦予自然資源國家所有權公法和私法的雙重屬性。但是，該學說也可能帶來實際運行的問題，即很難清晰地區分不同權力（利）的邊界。

第四，三層結構說。事實上，無論是私權說還是公權說，都沒有跳出單一的部門法思維，沒有進行相對應的類型化，更沒有厘清國家所有權與行政權的關系。于是，有論者提出了三層結構說，認為憲法中規定的自然資源國家所有權包含三層結構：第一層結構是私法權能，與物權法中的所有權無異；第二層結構是公法權能，主要包括國家對于自然資源的立法權、管理權和收益分配權；第三層結構是憲法義務，即國家應當為全體人民的利益行使其私法權能和公法權能。

參見王涌：《自然資源國家所有權三層結構說》，載《法學研究》2013年第4期，第48-61頁。因為該學說相對綜合與概括，所以直接質疑的聲音較少。

（二）自然資源國家所有權充當實體權利的基礎并不周延

上述學說各有千秋。公權說的優勢在于回應了自然資源的公共屬性，以及國家在其上的特殊主體地位，其劣勢則是無法將自然資源投擲到私主體民事交往領域，從而致其“懸空”。私權說的優勢在于，其從一般私法的角度看待亦公亦私的自然資源，并試圖將其落地，故具備較濃的現實關懷，其劣勢則是對于國家的特殊性回應不足。二階結構說的優勢在于系統考量了自然資源、國家等關涉的公權與私權雙重屬性，更具理論上的解釋力，其劣勢則在于，實際的法律構造中容易造成混同。三層結構說的優勢在于超越了法律部門劃分的思維，站在更為宏觀的法治體系予以思考，其劣勢則在于構造有些煩瑣，不易把握。

若必選擇，筆者更傾向于相對周延的三層結構說，具體理由有三。其一，雖然公法與私法的劃分在當下面臨諸多挑戰，如公法私法化、私法公法化等現象的出現，但在學理認知和解釋上，公法與私法的劃分依然具有重要的價值。所以，對自然資源、國家等具有多重屬性的概念進行解釋，采取公與私的雙重面向，肯定更為妥08b235ea30ab3861a4c08c0a84adf9bb帖。其二，傳統觀點認為憲法是公法，但憲法作為國家的根本法，是公法和私法的淵源，不可再次下移，所以保留憲法這一層級的理論解釋方才周延。其三，對于環境保護（包含自然資源等若干組概念），憲法學者與環境法學者的偏好不同。從表面看，是憲法中應否設置環境權及其如何表達；從實質看，則是在理論基礎和具體設計方面，憲法與環境法等相關法律部門如何回應環境權、國家環境保護義務或者環境保護目標等若干核心范疇。

參見呂忠梅：《環境權入憲的理路與設想》，載《法學雜志》2018年第1期，第23-40頁；張翔：《環境憲法的新發展及其規范闡釋》，載《法學家》2018年第3期，第90-97、193-194頁。

既然自然資源國家所有權理應從私法、公法和憲法等三重角度去把握，如此可以相對周延地解釋國家基于自然資源而享有占有、使用、收益或處分等諸多權能。但正如自然資源不同于生態環境一樣，自然資源的國家所有也不能等同于生態環境的國家所有。不論在何種意義上認知和界定“生態”與“環境”，“生態環境”的外延都大于“自然資源”。簡要來說，自然資源基本等同于水、大氣、土壤、礦產、森林等多種對于人類有用的環境要素，而且可以是單一的存在或者簡單的加總。生態環境則是這些環境要素有機相加后的整體與系統，其功能和價值早已超越了相對個體和局部的自然資源。照此邏輯，不論是私權說、公權說，還是二階結構說、三層結構說，都針對較為孤立的、靜止的、碎片的自然資源而生。盡管后來的兩種學說甚至公權說都多少有一些承認和強調國家對于整體意義上生態環境賦予相應權能的色彩，也間接回應了該整體與系統，但并非正面解讀和闡釋，更多具有“反射”意蘊。如此看來，充任前文所述賠償訴權或賠償請求權的某種實體性權利的理論基礎——自然資源的國家所有權，似乎略顯不足。

因此，必須基于保護生態環境的目的，對于自然資源國家所有權的理論進行再認識和再解釋：首先，在認識論上，將生態環境作為一個系統整體來看待，在重視和保護單個環境要素及自然資源的同時，更強調生態環境整體功能的發揮，尤其是生態服務功能這一超越各個環境要素單一利用功能的重要屬性。其次，在方法論上，不再局限于某個環境要素作為有體物或者有形物的可支配性，而是強調整體系統的可恢復性。具體包括兩個層面：一是生態環境在一定程度內的自我修復性；二是生態環境受到破壞后外界措施的可修復性。如此，就從整體和內外結合的角度重申了生態環境的本質屬性與功能。最后，在目的論上，堅守生態環境的自然本質。基于此，對自然資源經濟價值的重視，本質上也是為了生態價值的實現，而對于人向自然適度索取的功用性的滿足，也恰恰是人的自然屬性的回歸。

四、生態環境損害賠償制度的二元構造

如前所述，生態環境損害賠償制度的構造呈現出典型的二元性：一是融合了賠償請求權和賠償訴權；二是在賠償請求權中，有基于自然資源所有權的物上請求權和侵害生態環境的侵權之債請求權；三是在賠償訴權中，也有程序意義上提起生態環境損害賠償訴訟和實體意義上救濟自然資源所有權等權利。

（一）二元構造的客觀根源在于生態環境結構與功能的區分

進行二元構造的客觀根源在于，區分生態環境的結構與功能：其一，以自然資源為核心的多種環境要素，如水、大氣、土壤、森林等；其二，不同環境要素在不同區域，依據不同方法發生有機組合和相互作用后所產生的生態功能，如基于水、大氣、土壤、森林等環境要素所構筑的生態系統產生的生態功能。從結構功能主義的角度看

參見＼帕特里克·貝爾特、＼菲利佩·卡雷拉·達·席瓦爾：《二十世紀以來的社會理論》，瞿鐵鵬譯，商務印書館2014年版，第67-80頁。，

環境要素與生態功能是生態環境中結構與功能的關系，也即單個或者部分環境要素具有結構意蘊，這些單體的環境要素是其結構面向。環境要素不同的排列組合所溢出的生態功能，也即單個或者部分環境要素自身生態功能有機加總后“涌現”出的超越原有功能之和的生態功能，則具備功能意蘊，即環境要素的有機組合是其功能面向。進而，基于前者而發生的自然資源損害為結構面向，基于后者而出現的生態功能損害則為功能面向。

相應地，針對結構面向的環境要素，因為相對單一和具體，容易借助自然資源國家所有權理論加以解釋；分歧只是在于如何理解該理論，而非反對在特定自然資源之上設立專屬的所有權。然而，針對功能面向的生態功能，也即各種環境要素加總后的整體性、系統性，具有溢出效應的新型產物并非特定，消費更不具備排他性，此時，若設置專屬的所有權，必將困難重重。若片面地強調對于功能面向的國家所有，如在概括意義上主張生態環境的國家所有，也有可能實際損害生存在其中的個體的利益。于是，基于私主體利益保護的授權性理論應運而生，比如公共信托理論，該理論涉及公共信托自然資源、公眾的公共信托權益和政府的公共信托義務三個核心要素。

（二）二元構造的學理基礎在于承繼和發展了傳統的所有權解釋范式

二元構造并未完全拋卻既有國家所有權的解釋，只是認為其解釋力有限，僅能針對自然資源而無法涵蓋生態功能，因為該模式的邏輯起點在于賠償請求權和賠償訴權的分別設置與融合。其投射到生態環境這一大的范疇之上，

即對于可以確定的相對特定化的自然資源規定實體性權利——自然資源國家所有權；對于尚未框定但又必須應對的整體性生態功能，

只能由國家來代表或者維護基于生態功能而生的眾多權益。若非要輔之以某種理論基礎，對于生態功能的救濟，最為接近的當下理論便是公共信托。

若秉承二元構造的邏輯，對于《憲法》第9條第1款規定的“國家所有，即全民所有”，可以作兩個方面的解釋。其一，強調國家所有、權力屬性的外觀，直接表現為主張自然資源國家所有權的行使。此類情形針對自然資源的損害而為，從公權的角度說，應當盡可能窮盡行政手段，如行政磋商。從私權的角度說，應當盡可能地支持和鼓勵公民個人主張環境私益。其二，強調全民所有、權利屬性的外觀，直接表現為基于生態功能的公共信托。在此種情形下，應當由國家作為受托人對生態功能受損的情況履行相應的職責。從救濟的角度說，主要是提起生態環境損害賠償訴訟。

從嚴格意義上來說，這種二元構造實際上是中庸之道。換言之，當前的自然資源所有權理論無法完美解釋生態環境中結構與功能的雙重面向，于是只能先解決相對單體存在的自然資源之結構面向，再試圖涉及較為整體存在的生態功能之功能面向。對于前者，相關的理論準備較為豐富，而對于后者，不再深究理論支撐而是盡可能地用立法的實際操作加以擬制。不過必須承認，在理論暫未揚棄的當下，也只能作出這樣的安排。當然，不同國家針對部分環境要素規定了不同的所有制形態，于是，區別更多的是國家基于何種法理或者事理（如公益信托理論或者社會契約理論）去行使該權力（或者義務、責任），以及其邊界如何，而非國家應否成為適格的主體。基于保護生態環境、維護生態功能的目的，國家作出諸多可能的創新，也就具備了一定的“正當性”：環境問題正經歷著從污染到破壞、從局部到整體、從代內到代際、從人域內部到人際之間等演變。此時，法律應隨之進行從單一到多元、從靜態到動態、從以人為中心到以人為本（適度的生態中心主義）等方面的調整。國家必須重視和實施這些調整，因為這是國家對內職能的重要體現。

參見楊寧、孫巖主編：《政治學基礎理論》，武漢大學出版社2014年版，第7-13頁。

（三）二元構造的核心內容是對于生態環境類損害進行類型化

通過上述分析，不難發現現存的四個難題。第一，在生態環境損害賠償制度中，幾組核心概念存在一定程度的混同和交錯現象。例如，生態、環境、生態環境、自然資源等概念之間，或者損害賠償訴權和損害賠償請求權之間，這就直接導致了生態環境損害賠償概念的內涵與外延面臨界定困難。第二，若只就《改革方案》及相關有效文本作文本解釋，可能認為是在主張概括性的生態環境損害賠償，以此來囊括環境污染、生態破壞及生態環境損害等若干組概念。但若從體系性和目的性的解釋出發，生態環境損害賠償制度又在倡導狹義和純粹的生態環境損害。于是，一個既有可能狹義又有可能廣義的矛盾就出現了，亟須理論澄清。第三，與自然資源國家所有權的公權說、私權說和二階結構說相比，三層結構說在解釋生態環境損害賠償中實體權利及其基礎時具有比較優勢，但也多聚焦在生態環境中單體自然資源的結構面向，而對于整體生態功能的把握不足。第四，對于生態環境中結構面向和功能面向的系統把握，需要承繼所有權的本質并豐富對于自然資源國家所有權的再解釋，特別是要從整體視域理解不同生態環境類的損害類型，以及由此誘致的損害賠償系列制度安排。換言之，厘清生態環境類的損害類型

及系列損害賠償的作用對象、關涉價值、救濟途徑等機理構造，是清晰認知生態環境損害賠償制度二元構造的關鍵所在。

具體來說，主要體現為如下六個方面。第一，以生態、環境、自然資源等概念的界分為基礎，生態環境的損害可以類型化為三種，即自然資源損害、環境公益損害和生態環境損害，三者都包括了資源、環境和生態等自身的損害及一定程度上的人身與財產損害，并且它們往往交織伴生。第二，從作用對象來說，自然資源損害主要涉及環境要素的現實損害（多為個體的表征而鮮少關涉彼此的關聯，如水污染、大氣污染等）及人身與財產損害；環境公益損害主要涉及部分環境要素及由其組合后的生態功能受損的危險（部分個體的表征以及個體集聚后的混合呈現，如水污染和土壤污染等混雜在一起所體現出來的某個區域環境公共利益受損的危險）、人身與財產受損的危險；生態環境損害主要涉及大量環境要素以及由其組合后的生態功能受損的風險（大量的個體表征以及這些個體集聚后的混合呈現，如水污染、大氣污染、土壤污染、森林植被破壞、生物多樣性銳減等混雜在一起所體現出來的某個區域生態功能受損的風險）、人身與財產受損的風險。第三，從作用對象的特質看，三者分別強調客觀的現實性、發生的可能性和未來的不確定性。第四，至于關涉的主要價值，三者依次側重于經濟價值、經濟價值和部分生態價值、生態價值。第五，就主要的救濟途徑而言，三者分別為私益訴訟、環境公益訴訟、磋商和生態環境損害賠償訴訟。第六，三者的主要追求目標，分別為公民環境私益的救濟、社會環境公益的維護、生態環境整體利益的恢復。相應地，在主要的理論基礎、文本體現與依據上，三者也有明顯的差異。具體情況如表1所示。

需要說明的是，此處所作的類型化處理，主要是為了認知和解釋的便利，基于學理基礎和實踐情況而為，個別內容在一定程度上和范圍內有些許交叉，并非涇渭分明，這其實也印證了前文對于相關概念學術史的梳理情況。

五、生態環境損害賠償制度二元構造的實施

這些年來，生態環境損害賠償制度采取了分步走的戰略：從改革推動的主體看，自下而上的先行先試與自上而下的制度設計相結合；從制度設計的角度看，先私益訴訟，再公益訴訟，后生態環境損害賠償訴訟；從依據的文本性質看，先規范性文件，再司法解釋，后法律。但略顯遺憾的是，《民法典》的兩個條文原則性地解決了實體法依據缺失的問題，《規定》也有些單薄，如欲真正達到制度設計的初衷，進行徹底的法制化建構，須選擇專門綜合法與相關司法解釋相結合的雙重實施路徑。

（一）長久的解決須仰仗生態環境法典

如前所述，生態環境損害賠償制度作為生態文明建設過程中逐步推進的一個舉措，應從體系構成、歷史變遷、階段使命、終極目的等多重面向去理解這一制度設計。《改革方案》對于該制度的規定原有“概括與兜底”的雙重意蘊。其一，試圖用生態環境損害賠償磋商、賠償訴訟等系列措施囊括對于生態環境損害的救濟和保護，從而探索出一種與傳統私益訴訟和環境公益訴訟相輔相成的

多元救濟體系。其二，強調生態環境損害賠償訴訟對于環境公益訴訟的優先性，因為生態環境損害賠償請求權和賠償訴權都具有實體性的權利基礎——自然資源國家所有權；而環境公益訴訟作為擬制性的訴訟，欠缺實體性的權利基礎，即便間接地與公民環境權相關聯，但兩權相較，肯定是私益性成分較濃的前者更為優先。然而，《改革方案》的這些希冀遭遇了阻礙：其一，雖然自然資源國家所有權被若干有效文本所認可，成了實體權利的基礎，但并非可以周延地解釋生態環境的整體維護；其二，關于生態環境保護和生態環境損害救濟等方面的制度設計，整體上不周延。雖然局部、分步驟的舉措亦能完成其階段性使命，但也容易導致碎片化措施之間難以形成合力甚至出現矛盾。事實上，生態環境損害的司法解釋之所以在磋商與訴訟、不同訴訟等銜接問題上著墨甚多，恰恰是其碎片化的佐證。

當前，關于生態環境損害及其賠償的UEm39fkkjdVisW4YhT/i4Z6qpA+cl2uaRr/TkWQ26oo=有效規定散見在《憲法》《民法典》《環境保護法》等諸多法律、司法解釋和規范性文件中，

分別從自然資源國家所有、生態環境保護的國家義務、民事責任的主要形式、民法中對于自然資源的所有權、環境污染侵權、概括性的環境保護一般法、主要環境要素的損害及其保護、環境公益訴訟、環境侵權的歸責與救濟、海洋自然資源與生態環境損害賠償及其與相關訴訟的關系等諸多方面，回應了生態環境損害及其賠償，并大致將其類型化為表1所示的A1、A2、A3等情形，且追求F1、F2、F3等目標。這些規定碎片化嚴重、協調性有限，阻礙了用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境的初衷，必須從系統的角度予以整體審視。

化繁為簡、追根溯源，生態環境損害及其賠償這一概念內涵豐富，必然會涉及公法與私法等多重領域。從部門法的角度說，尤其關涉民法與環境法。當然，

《憲法》中關于自然資源歸屬、生態環境保護的規定，也特別重要。環境問題日益嚴重后，具有豐厚歷史淵源、作為一般私法的民法不得不率先作出回應，逐漸將環境問題納入考量范圍，然后根據不同的法系或者國家偏好，在其侵權制度、物權制度等方面進行了相應的調適與改造。但囿于其自身的私法屬性和框架體系，不可能實現本質屬性上的“蛻變”，于是在其適用范圍內的調適與改造保留下來成為“綠色民法”的關鍵內容iD+5PcpcFZvrxz0AledKve9JbAdZ2szda7W04SXeo8g=，包括環境人格、環境合同、環境侵權、環境物權等諸多內容。

參見呂忠梅課題組：《“綠色原則”在民法典中的貫徹論綱》，載《中國法學》2018年第1期，第5-27頁。適用范圍外的調整與改革則催生、豐富和完善了作為部門法的環境法，包括環境損害救濟法、生態環境損害賠償法等內容。

換言之，民法不可能完美解決生態環境損害的救濟問題：其一，民法是私法，無法周延地應對包括私益、公益和國益等多重屬性的生態環境損害；其二，侵權救濟的限度狹隘，民法對于人和財產受損的救濟無法涵蓋生態環境的損害，因為生態環境損害主要是生態服務功能的受損和破壞；其三，民事責任承擔方式的“恢復原狀”針對的也是種類物，無法適用于特定且不是民法意義上的物的生態環境，與“修復生態環境”在救濟對象、標準、方式等方面存在巨大差異，不能相提并論。

參見呂忠梅、竇海陽：《修復生態環境責任的實證解析》，載《法學研究》2017年第3期，第125-142頁。但民法也必須正視和回應生態環境損害賠償問題：一方面，民法作為一般私法，若不能回應這一具有私益屬性且與人們生產、生活息息相關的問題，其價值何在？另一方面，民事責任作為基礎性的責任形式，為其他形式責任的承擔提供了最低限度的支撐和最為一般性的規則類比，因此，對某種行為首先主張民事責任，是防止該責任落空的最佳作為。事實上，也正是源于這個矛盾，最終確定的《中華人民共和國民法總則》（已廢止）刪除了此前征求意見稿中“修復生態環境”這一民事責任形式的基本性規定，而選擇在后來通過的《民法典》中增加了第1234條、第1235條關于生態環境修復責任與生態環境損害賠償范圍的規定。誠然，對這兩個條款的體系理解和具體適用，存在一定的分歧。

參見曹明德：《〈民法典〉生態環境損害賠償條款法理辨析》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2022年第1期，第58-72頁；劉長興：《超越懲罰：環境法律責任的體系重整》，載《現代法學》2021年第1期，第186-198頁。但歸根結底，則是如何看待公法與私法的關系，如何對待民法與環境法的分工，以及如何處理現行規范設計與未來可能性的規則安排之間的關聯。

因此，對于概括性的生態環境類損害，如欲系統性地解決，須尋求專門性、綜合性的法律支持，如生態環境損害賠償法的出臺。理想的法律設計至少應當包括如下內容：篇章結構上有總則（尤其是幾組核心概念的界定）、民事責任賠償規則、社會化責任賠償規則、公共補償責任賠償規則和糾紛處理規則等；制度安排上涵蓋賠償基礎制度、賠償主體制度、賠償形式制度、賠償程序制度及賠償銜接制度等。

參見呂忠梅等：《環境損害賠償法的理論與實踐》，中國政法大學出版社2013年版，第333-354頁。

在全國人大常委會正式將生態環境法典列入2024年度立法規劃并將于年內審議的背景下，長久性、根本性地解決上述這些問題，須仰仗法典集大成式的安排，也即堅持適度法典化的理念

參見呂忠梅：《環境法典編纂論綱》，載《中國法學》2023年第2期，第25-77頁。，

系統考量和統籌安排生態環境損害賠償所涉的若干實體與程序制度，分別在總則編、自然生態保護編、生態環境責任編中予以適當體現。

參見劉長興：《生態環境修復責任的體系化構造》，載《中國法學》2022年第6期，第92-112頁。在總則編中，可以通過基本原則、監管體制、環境權等條款，原則性地回應生態環境損害賠償所涉的損害擔責原則、相關管理權限的劃分、環境侵害請求權的主張等內容。在自然生態保護編中，不妨通過自然生態等核心概念的界定、自然資源等權屬的確分等條款，回應生態環境損害賠償所涉的范圍、權利基礎等內容。在生態環境責任編中，除了責任的一般性規定、民事責任等章節內容有所關聯外，不妨設置生態環境損害責任專門章；建議規定其定義、承擔責任的一般情形和特殊情形，并對生態環境修復責任和損害賠償責任進行區分和細化；與此同時，還要規定生態環境責任的糾紛解決，并強調生態環境損害賠償與執法等環節的銜接。

參見劉長興：《超越懲罰：環境法律責任的體系重整》，載《現代法學》2021年第1期，第186-198頁。

（二）當下的應對可依賴相關的司法解釋

然而，專門性、綜合性的法律，特別是法典的出臺并非一蹴而就，其制定程序嚴格、面臨復雜難題，還有種種艱巨考驗，理應給予更為充分的理論實踐積淀和審慎的統籌安排。特別是，對于生態環境損害賠償這一必然與生態環境權利歸屬、糾紛解決、鑒定評估等關聯制度關系密切的新興事物，更須經過一定時期的實踐檢驗，允許“先行先試”，待時機成熟再予以法制化并全面推廣。從這個角度看，《改革方案》正式出臺前經過兩年的試點期，試行一年多便修正《規定》，亦是理性之舉。特別是《規定》有兩個特殊意蘊：一是“若干規定”而非“適用法律的若干規定”；二是修正后依然“試行”。這些都意味著該解釋是補白性的創設性規定，更具試驗性的立法色彩。當然，應深入考察司法解釋“立法化”的歷史與現實、體制與制度成因

參見蘇曉宏：《司法解釋立法化問題研究》，法律出版社2013年版，第241-246頁。，肯定中國特色司法解釋的形成基礎與必要可行。

參見洪浩：《法律解釋的中國范式——造法性司法解釋研究》，北京大學出版社2017年版，第147-168頁。

由此再來審視《規定》，其分別規定了起訴條件、適用范圍、案件管轄和受理、原告與被告的舉證責任、刑事裁判證據的認定、行政執法信息的證據認定、社會機構相關文書的證據認定、責任承擔方式、修復責任和修復費用、損害賠償、相關費用的承擔、賠償資金的管理、與環境民事公益訴訟的銜接規則、應急處置費用的主張、磋商協議的司法確認、案件的執行、與相關司法解釋的關系等內容，這些規定細化了《改革方案》中對于生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑等內容，對于相關證據的認定規則、各種費用的承擔方式，尤其是在同時提起、先后提起或再次提起環境民事公益訴訟時，如何處理兩種訴訟的關系等內容，進行了較為明確的規定。應當說，《規定》在很大程度上起到了“造法”的作用，是《改革方案》邁向法制化一個重要的階段性舉措。然而，如果從精益求精的角度看，《規定》對于《改革方案》的法律化落實尚有些許遺憾。第一，關于原告資格和適用范圍等規定，基本上沿用了《改革方案》的表述。嚴格遵循并無可非議，但此舉過于籠統和概括，無法很好地回應現實中原告多元的構成及理論上生態環境類損害三種典型的交織。第二，關于舉證責任的規定，概括性地吸收了環境污染侵權、環境公益訴訟等規定，實行舉證責任倒置。然而，生態環境損害賠訴訟的求償主體往往具有優勢地位，作用對象主要是風險行為，加上生態環境損害并非環境污染和生態破壞的簡單加總

參見張忠民：《生態破壞的司法救濟——基于5792份環境裁判文書樣本的分析》，載《法學》2016年第10期，第111-124頁。，這樣簡單的混同性規定并不精準。第三，對于《改革方案》中所要求的“根據賠償義務人主觀過錯、經營狀況等因素試行分期賠付，探索多樣化責任承擔方式”及“訴前證據保全、先予執行、執行監督”等情形缺少回應性的規定，而這些又是生態環境損害賠償實踐中十分重要的內容。第四，強調以訴訟為中心而相對忽視多元化的糾紛解決機制。

當前，我國通過生態環境損害賠償訴訟及環境民事公益訴訟的二元訴訟模式實現修復生態環境責任參見楊紅梅：《修復生態環境責任刑民銜接的困境與完善路徑》，載《學海》2023年第3期，第184頁。，在訴訟中，比較重視與環境民事公益訴訟的銜接，忽視了與刑事訴訟、行政訴訟和環境行政公益訴訟的

銜接可能性，使得無法在生態文明建設這一大的歷史進程中去把握生態環境損害賠償及其訴訟。

六、結論

生態環境損害賠償制度是生態文明建設領域內的一個重要舉措，有其歷史價值和獨特功能，特別是在當前，關聯性的熱點命題紛呈，如氣候變化訴訟

參見張忠民：《氣候變化訴訟的中國范式——兼談與生態環境損害賠償制度的關系》，載《政治與法律》2022年第7期，第34-47頁。以及環境法典中責任的安排。

參見何江：《環境法律責任的法典化比較研究》，載《南京工業大學學報（社會科學版）》2023年第3期，第37-50、113頁。對此，必須認識到，我們處在生態環境監管新舊體制交替的改革時期，須從整體視域尤其是國家治理體系和治理能力現代化的角度去理解它與相關制度安排的關系，否則定會出現偏差。把握生態環境損害賠償制度的前提，是厘清生態、環境、生態環境與自然資源，生態環境損害與損害賠償，賠償請求權與賠償訴權等核心概念的學術史。《改革方案》等文件都“當然”地將自然資源國家所有權理論作為生態環境損害賠償中的實體權利基礎，然而，不論是公權說，還是私權說，抑或二階結構說，甚至相對妥帖的三層結構說，都無法周延地充當該實體權利的基礎。這種不得已的“中庸之道”，緣于生態環境損害賠償制度的二元構造，即賠償請求權區別于賠償訴權，賠償請求權中基于自然資源所有權的物上請求權區別于侵害生態環境的侵權之債請求權，賠償訴權中程序意義上的提起生態環境損害賠償訴訟區別于實體意義上的救濟自然資源所有權。這種二元構造的客觀根源在于生態環境中單體自然資源的結構面向與整體生態功能的功能面向的區分，其學理基礎在于承繼和發展了傳統所有權的解釋范式，而其核心內容則是對于生態環境類損害進行類型化。

當前，碎片化的立法模式無法完美解決生態環境損害賠償的“一攬子”問題，民法需要正視和回應生態環境損害賠償，但其力量有限。長久的解決須仰仗未來可期的生態環境法典，至少關涉五編中的三編，即通過總則編、自然生態保護編和生態環境責任編，分別規定其基本原則、范圍類型、權利基礎、責任方式、程序設計、銜接機制等諸多內容。同時，先行通過司法解釋予以適度法制化也是當務之急，但目前的《規定》仍有不少遺憾之處：對于原告資格、適用范圍、舉證責任、修復資金管理等，需要更加細化；對于多樣化的責任承擔方式、證據保全、先予執行、執行監督等，需要補充；對于多元糾紛解決機制，與刑事訴訟、行政訴訟、環境行政公益訴訟等多種訴訟的銜接，要加大著墨。