完善法制保障 依法加強監管 讓預制菜成為人民群眾的“放心菜”“健康菜”

預制菜又攤上事了！2023年“預制菜進校園”的爭論尚未平息，2024年央視“315晚會”又曝光了安徽省阜陽市幾家預制菜龍頭企業使用“糟心肉”生產加工制作梅菜扣肉的全過程，頃刻間激起大眾對預制菜食品安全的熱議，再次將預制菜推上了風口浪尖。預制菜到底是什么？預制菜怎么了？預制菜食品安全該如何保障？本文簡要回顧預制菜發展概況，淺析了我國預制菜面臨的發展困局，并提出相應建議，以期為預制菜產業的高質量發展提供有益幫助，讓預制菜真正成為人民群眾的“放心菜”和“健康菜”。

1.我國預制菜發展概況

為提高烹飪效率、節省時間和精力，美國食品工程師約瑟夫·弗雷澤（Joseph Fraser）在20世紀初首次提出預制菜概念。20世紀60年代，預制菜正式起源于美國，20世紀80年代，在日本、歐洲等國家和地區興起；直到20世紀90年代，我國才開始出現預制菜的雛形——凈菜配送。21世紀，我國快速發展的食品工業為日后預制菜的發展奠定了基礎。2020年后，預制菜在我國迅速爆火，成為各路資本奮力爭搶的市場“寵兒”。相關數據表明，近年來我國預制菜產業“快速發育”，產業規模逐步擴大。2017年，我國預制菜市場市場規模約1000億左右，2020年擴大至2600億，2021年約為3000億。2023年，我國預制菜市場規模已達到5400億元，2026年或將破萬億元，年復合增長可達20%，未來發展空間巨大。

預制菜一頭連接田間地頭，一頭連接市場餐桌，從種植到加工再到運輸和銷售，能夠有效帶動第一、第二、第三產業的融合發展，產業前景十分光明。2023年的中央一號文件公布后，市場熱情被進一步激發，許多省份和地市迅速行動起來，圍繞“培育發展預制菜產業”，制定出臺了大量支持政策和措施，一時間讓預制菜風光無限。從全國情況看，山東省和廣東省的預制菜產業企業數量相對較多，行業競爭相對激烈。工信部下屬的賽迪顧問消費經濟研究中心依據經濟實力、科技創新、綠色低碳、數字化助力、發展環境5個一級指標，17個二級指標，評選發布了“2023十大預制菜產業基地”，山東省諸城市、蘭陵縣、壽光市、萊陽市四個縣市入圍。山東省濰坊市作為全國重要的蔬果之鄉，通過深耕預制菜產業發展，迅速將產地優勢有效轉化為產業優勢，其市委、市政府更是提出打造“中華預制菜產業第一城”的口號。

2.我國預制菜面臨的困局

2.1 預制菜概念模糊、認知不統一

到底什么是預制菜？從政府層面上看，過去很長一段時間里，雖然許多部門在眾多政策文件中提及預制菜，但一直沒有為其給出一個明確統一的定義。例如：財政部、國家稅務總局在2011年5月印發的《關于享受企業所得稅優惠的農產品初加工有關范圍的補充通知》中提到“預制菜企業涉及農產品初加工行業，該行業可享受企業所得稅優惠政策”；農業部、自然資源部、國家發改委2021年1月聯合印發的《關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》提出“支持拓展集體建設用地使用途徑、盤活農村存量建設用地發展預制菜加工”；2023年7月，國務院辦公廳轉發國家發改委《關于恢復和擴大消費措施的通知》提出“挖掘預制菜市場潛力，加快推進預制菜基地建設……”。這一點在后期各省密集出臺的支持預制菜產業的有關文件中也能得到印證。例如，2022年3月，廣東省政府辦公廳印發的《加快推進廣東預制菜產業高質量發展十條措施》將預制菜定義為“將各種食材配以輔料，加工制作為成品或半成品，經簡易處理即可食用的便捷風味菜品”；2022年10月，河南省政府辦公廳印發的《河南省加快預制菜產業發展行動方案（2022-2025年）》明確“重點發展以農產品、畜禽產品、水產品等為主要原料，通過工業化、標準化生產，經預加工、預烹調、預包裝的成品或半成品預制食品及相關制備和配套產業”；2022年11月，山東省政府辦公廳印發的《關于推進全省預制菜產業高質量發展的意見》指出“預制菜是以農作物、畜禽、水產品等為原料，配以各種輔料，采用現代化標準集中生產，經預加工的成品或者半成品，包括即食、即熱、即烹、即配等食品”。通過以上舉例不難看出，“預制菜”概念在我國政府層面出臺的文件中使用已久，但一直沒有明確統一的定義。作為消費者的普通大眾對預制菜的概念更是模棱兩可，除幫助“廚房小白”獲得秒變星級大廚的參與感、成就感外，更多人僅僅是把預制菜當成了方便、快捷食品的代名詞。

預制菜在美國、日本發展已久，就像美國以滿足快餐需求而大力發展標準化食材、日本長期做優、做強冷凍食品一樣，預制菜產業早已刻上國家飲食文化的印記。我國雖然延用了預制菜的概念，但預制菜產業起步較晚，各類市場主體還沒有形成統一的共識，未對發展適合中國國情、體現中國特色飲食文化的預制菜產業內涵進行深度思考，對預制菜的理解還停留在“快餐”“速食”“方便”的層面。面對爆火的預制菜產業，逐利的本性讓許多原本不從事食品加工業的企業紛紛轉型“入局”，來“蹭一波熱度”。如果不能及時厘清概念、統一認識、加強監管，它們便會利用網上流量迅速搶占市場，在資本的加持下不斷野蠻無序發展，出現“劣幣驅逐良幣”的現象，給預制菜產業帶來更多不穩定因素。

2.2 預制菜產業法治化存在一定滯后性

“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”早已成了國人耳熟能詳的話語。黨的十八大后，法治中國建設步伐更加堅定有力，中國特色社會主義法治體系不斷完善，法治中國步入新時代。法律屬于上層建筑范疇，由經濟基礎決定，并為經濟基礎服務。但是，法律的制定需要一個漫長的過程，難免會產生一定的“滯后性”，特別是在面對新興領域、新興產業、新興社會問題時，這種滯后性更加凸顯。以預制菜產業為例，雖然各級各部門出臺了大量規范性文件給予支持引導，但是面對新興產業帶來的一系列新的問題，如果不能加快法治化腳步，面對“法無禁止即可為”的市場主體，就無法發揮法治在引導、推動、規范、保障新興產業發展中的重要作用。同時，對“法無授權不可為”的公權力來說，在面對新興產業蓬勃發展帶來的大量未知風險與法律問題時，存在著“無法可依”或是法律滯后的困局，不利于依法行政、依法監管。因此，加快新興產業法治化腳步十分重要。

立法本身就是一件極其嚴肅的事，這種“滯后性”正是源自對法律嚴肅性、權威性的保障，高質量的立法難免會程序繁復、耗時冗長。《中華人民共和國立法法》明確規定了我國法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的立法權限、立法程序、修改和廢止等，同時規定國務院部門規章和地方政府規章的制定修改廢止也要參照執行。從客觀上講，面對任何一個新事物，我們都要經歷實踐、認識、再實踐、再認識的過程，只有經歷這樣的往復循環，才能使認識更深、更到位，才能從感性認識上升到理性認識。在預制菜產業的發展進程中，面對其主體復雜、環節多、鏈條長的產業特性，各級各部門必須要做到未雨綢繆，充分認識到事物的兩面性，既要抓住預制菜產業當下積極有利的一面，又要應對新興產業可能帶來的未知的風險和挑戰，提高產業法治化水平，充分發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用。

2.3 加強全鏈條安全監管

隨著經濟社會發展和農業技術的進步，我國國民食物消費結構已經悄然發生變化，飲食要求早已從過去“吃得飽”“吃得好”轉變為現如今的“吃得安全”“吃得健康”。曾經出現的蘇丹紅工業添加劑、三聚氰胺奶粉、瘦肉精、地溝油、敵敵畏火腿、毒黃花菜等重大食品安全事件成為一代國人心中揮之不去的陰影，這也促使黨和政府下大力氣整治食品安全。尤其是黨的十八大后，黨和政府堅持把食品安全工作擺在更加突出的位置，不斷完善食品安全各項政策法規，創新監管機制、強化監管手段，嚴防嚴管嚴控食品安全風險，逐步建立起從“農田到餐桌”的全過程食品安全監管制度，使食品安全風險治理取得明顯成效。關于食品安全，習近平總書記指出：“用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾‘舌尖上的安全’。”同時，“糟心肉”事件清楚地告訴我們，抓好食品安全要一以貫之、一如既往、一抓到底，在全鏈條監管上決不能有任何一絲麻痹思想、厭戰情緒、僥幸心理、松勁心態，解決食品安全問題不能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，必須從法律完善、監管強化、行業自律、社會監督等多方面著手。

預制菜產業環節多、鏈條長，無論源頭種植、生產加工、倉儲物流、冷藏保鮮等哪個環節出現問題，都可能埋下不可預知的隱患。產業監管立法滯后、標準體系不健全是出現食品安全隱患的根本原因，預制菜企業準入門檻低、食品生產加工企業魚龍混雜是客觀原因，而各級職能監管部門“各掃門前雪”的監管方式、缺乏全產業全鏈條監管手段是重要原因。無論是對產業前端原材料種植、初加工的監管，還是對產業末端生產、銷售、流通等環節的監管，各地監管部門的監管手段有待豐富，部分監管部門還停留過去被動的事后監管層面，沒有形成監管合力，沒有很好地把事前、事中、事后監管串聯起來，還沒有形成全方位、全鏈條的監管。加之存在監管對象情況不一、監管職權邊界不清晰等問題，很容易出現執法主體不明確、執法困難和亂執法等問題。

3.有關建議

3.1 健全法制 依法保障預制菜產業高質量發展

法律是治國之重器，“有法可依”是法治中國建設的前提。當前，預制菜暴露出的原材料品質不佳、生產企業魚龍混雜、商品質量參差不齊等問題給產業發展帶來了巨大風險和挑戰，長期以往勢必會引發嚴重的食品安全問題。因此，構建并完善滿足當前和未來預制菜產業發展需要的法律法規體系迫在眉睫。國家層面上，全國人大常委會應根據現實需要適時修訂完善《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國消費者權益保護法》《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國漁業法》等相關法律條款，國務院和各部委應根據法律修訂情況及時完善相應的行政法規和部委規章；地方層面上，各級人大要按照《中華人民共和國立法法》精神，針對預制菜這一新興產業特性，加快地方層面預制菜產業法治化步伐，廣泛征集意見，科學論證評估，加快前期調研論證，力爭早日將預制菜產業納入“法”的層面加以保護，為產業發展創造良好法治環境和市場環境。各級政府更要直面產業發展過程中已經出現或可能出現的問題，及時制訂出臺相應規范性文件，要嘗試建立“黑名單”制度，依法依規對不履行食品安全生產義務的企業和個人進行“從業禁止”的處罰，共同推進預制菜產業的法治化進程。

3.2 創新監管 捍衛人民群眾“舌尖上的安全”

民以食為天、食以安為先，食品安全是一道不可逾越的底線。六部委通知把加強預制菜食品安全監管視為重要內容，要求預制菜生產經營企業按照《企業落實食品安全主體責任監督管理規定》的要求落實主體責任，各地市場監管部門加強生產許可管理，加大對預制菜生產經營企業進貨查驗、生產過程控制、貯藏運輸等環節的監督檢查力度。預制菜與逐漸融入人們的生活，捍衛人民群眾“舌尖上的安全”就要全流程補好食品安全漏洞。要利用好大數據、區塊鏈等數字技術，加快預制菜產業數字化升級。各級政府要逐步搭建起互聯互通的預制菜全產業鏈數字化平臺，建立預制菜產品全鏈條溯源系統，利用數字技術實現產業全流程、全環節、全系統的數字化，對原料農產品生產標準、生產技術、品質把控，到加工環節與冷藏運輸，再到市場銷售、庫存管理、核算結算等進行數字化管理，落實預制菜“從產地到餐桌”全程監管，讓預制菜真正變成老百姓的“放心菜”。

結語

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義的全局和戰略高度定位法治、布局法治、厲行法治。為保障食品安全，各級黨委和政府在習近平法治思想指導下，堅持問題導向、底線思維，始終把加強食品安全管理作為一項重大政治任務來抓，突出嚴字當頭，逐步完善食品安全法律法規體系。雖然預制菜產業發展呈現可喜態勢，但不能忽視其發展過快帶來的隱患，尤其是在當前法治中國建設的大背景下，面對一個新興產業，各級各部門既要大力研究怎樣扶持培育，更要用冷靜的態度去審視、預判、分析產業發展的過程，及時糾正發展過程中出現的偏差，以確保兼顧發展的質量與效益。“糟心肉”事件再一次警醒我們，食品安全任重而道遠，只有不斷完善法制保障，依法加強監管，才能讓預制菜成為人民群眾的“放心菜”“健康菜”！