民營(yíng)企業(yè)獲取土地使用權(quán)案件辦理困境及對(duì)策

摘 要：土地使用權(quán)關(guān)系著民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)。企業(yè)通過(guò)“以租代售”方式獲取農(nóng)用地使用權(quán)后進(jìn)行建設(shè)，往往會(huì)出現(xiàn)毀壞農(nóng)用地、違法占地等問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)辦理民營(yíng)企業(yè)獲取土地使用權(quán)涉刑案件時(shí)，面臨線索發(fā)現(xiàn)難、案件定性難、違法建筑拆除難等困境，應(yīng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)拓寬監(jiān)督線索來(lái)源渠道，多方協(xié)作聯(lián)動(dòng)厘清案件定性，一體履職做實(shí)檢察護(hù)企，推動(dòng)社會(huì)治理，確保案件高質(zhì)效辦理，助力優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

關(guān)鍵詞：民營(yíng)企業(yè) 土地使用權(quán) 立案監(jiān)督 檢察護(hù)企

土地使用權(quán)是民營(yíng)企業(yè)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。企業(yè)及企業(yè)經(jīng)營(yíng)者未經(jīng)土地管理部門(mén)審批擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地而被行政處罰或刑事處罰，成為制約民營(yíng)企業(yè)發(fā)展不容忽視的問(wèn)題。2023年10月最高檢印發(fā)《關(guān)于全面履行檢察職能推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見(jiàn)》為檢察機(jī)關(guān)依法服務(wù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大提供了司法保障。本文以河南省安陽(yáng)市北關(guān)區(qū)人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“北關(guān)區(qū)院”）辦理的“Z公司申請(qǐng)立案監(jiān)督案”［1］為例，探討檢察機(jī)關(guān)辦理民營(yíng)企業(yè)獲取土地使用權(quán)涉刑案件的實(shí)踐困境，圍繞該案辦理過(guò)程中的重點(diǎn)問(wèn)題提出針對(duì)性的對(duì)策建議，以期為相關(guān)案件辦理提供有益參考。

一、基本案情及辦理過(guò)程

河南省安陽(yáng)市Z公司是安陽(yáng)市北關(guān)區(qū)政府招商引資項(xiàng)目。2015年7月，Z公司負(fù)責(zé)人王某某與安陽(yáng)市北關(guān)區(qū)某村委會(huì)及部分村民簽訂協(xié)議，租用該村一般耕地17.749畝用于物流園建設(shè)，但未申請(qǐng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)就修建簡(jiǎn)易房屋、硬化道路。2021年4月，安陽(yáng)市北關(guān)區(qū)自然資源局（以下簡(jiǎn)稱“區(qū)自然資源局”）接到群眾舉報(bào)王某某非法占用土地建設(shè)物流園的線索后，進(jìn)行核查。同年5月，王某某向該局提交變更土地性質(zhì)申請(qǐng)，并繳納土地性質(zhì)變更使用費(fèi)376萬(wàn)元。同年9月，區(qū)自然資源局對(duì)王某某未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地立案調(diào)查，并向安陽(yáng)市自然資源和規(guī)劃局申請(qǐng)對(duì)非法占用耕地造成耕地種植條件破壞程度進(jìn)行鑒定。鑒定結(jié)論顯示，涉案土地7.056畝屬嚴(yán)重破壞、4.114畝屬一般破壞、6.579畝未破壞，已達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)。同年12月，區(qū)自然資源局將王某某涉嫌非法占用農(nóng)用地一案移送公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)于2022年1月立案?jìng)刹椤?023年1月，該公司向北關(guān)區(qū)院申請(qǐng)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)案件。

北關(guān)區(qū)院認(rèn)為，該案涉及民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展之本，處理結(jié)果直接關(guān)系到企業(yè)發(fā)展運(yùn)營(yíng)，需慎重對(duì)待。北關(guān)區(qū)院控告申訴檢察部門(mén)、刑事檢察部門(mén)一體履職，調(diào)取公安機(jī)關(guān)偵查卷宗，詢問(wèn)當(dāng)事人，收集核實(shí)相關(guān)證據(jù)，組織自然資源部門(mén)、公安機(jī)關(guān)對(duì)土地性質(zhì)、刑事立案標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行會(huì)商，并召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)就本案是否構(gòu)成犯罪進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證。

北關(guān)區(qū)院經(jīng)審查認(rèn)為，涉案土地性質(zhì)為一般耕地，其中7.056畝遭到嚴(yán)重破壞，未達(dá)到《刑法》第342條、《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第3條規(guī)定的“造成基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上種植條件嚴(yán)重毀壞”的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案，并于2023年1月向公安機(jī)關(guān)發(fā)出《要求說(shuō)明立案理由通知書(shū)》。公安機(jī)關(guān)作出撤案決定。同時(shí)，北關(guān)區(qū)院就民營(yíng)企業(yè)涉嫌違法違規(guī)占用土地情況形成調(diào)研報(bào)告，向當(dāng)?shù)攸h委進(jìn)行匯報(bào)。

二、檢察機(jī)關(guān)辦理“Z公司申請(qǐng)立案監(jiān)督案”的經(jīng)驗(yàn)做法

（一）建立多方協(xié)力機(jī)制，重點(diǎn)審查入罪要素

檢察機(jī)關(guān)辦理民營(yíng)企業(yè)獲取土地使用權(quán)涉刑案件應(yīng)構(gòu)建多方協(xié)作聚力機(jī)制，重點(diǎn)審查土地性質(zhì)、毀壞面積等入罪要素。一是聯(lián)合公安機(jī)關(guān)、自然資源部門(mén)形成會(huì)商工作機(jī)制。通過(guò)協(xié)商進(jìn)一步規(guī)范、細(xì)化土地毀壞程度鑒定內(nèi)容，確定土地毀壞程度鑒定機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)分析涉案土地性質(zhì)、毀壞面積、入罪標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定等問(wèn)題。二是建立控告申訴檢察部門(mén)、刑事檢察部門(mén)一體履職機(jī)制。涉案Z公司被公安機(jī)關(guān)立案調(diào)查后，經(jīng)營(yíng)停滯，損失嚴(yán)重，多方反映未果。北關(guān)區(qū)檢察院受理當(dāng)日，刑事檢察部門(mén)調(diào)取公安機(jī)關(guān)偵查卷宗；控告申訴檢察部門(mén)圍繞Z公司訴求，重點(diǎn)核查關(guān)鍵證據(jù)《土地破壞程度鑒定報(bào)告》。按照《安陽(yáng)市自然資源和規(guī)劃局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范耕地破壞程度鑒定工作的意見(jiàn)》規(guī)定，應(yīng)由安陽(yáng)市自然資源和規(guī)劃局審核并出具認(rèn)定《耕地破壞程度鑒定結(jié)論書(shū)》。北關(guān)區(qū)院發(fā)現(xiàn)涉案報(bào)告是由第三方鑒定技術(shù)單位出具認(rèn)定，形式上存在瑕疵。控告申訴檢察部門(mén)、刑事檢察部門(mén)一體履職，組織公安機(jī)關(guān)、自然資源部門(mén)召開(kāi)三方會(huì)議，進(jìn)一步明確涉案土地性質(zhì)為一般耕地，造成7.056畝種植條件嚴(yán)重破壞、4.114畝一般破壞的情況。

（二）強(qiáng)化公開(kāi)聽(tīng)證機(jī)制，深入開(kāi)展以案釋法

檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中，應(yīng)常態(tài)化適用公開(kāi)聽(tīng)證機(jī)制，結(jié)合具體案件情況，對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、法律適用進(jìn)行分析，以公開(kāi)促公正。同時(shí)檢察人員通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)以案釋法、以案普法的形式，對(duì)涉案企業(yè)相關(guān)人員進(jìn)行法治教育，助力企業(yè)合法有序經(jīng)營(yíng)，保障企業(yè)留得住、經(jīng)營(yíng)好。本案中，北關(guān)區(qū)院組織自然資源部門(mén)、公安機(jī)關(guān)辦案人員及企業(yè)代表、律師等圍繞該公司非法占用土地是否構(gòu)成犯罪這一爭(zhēng)議焦點(diǎn)就土地性質(zhì)、毀壞面積及程度等問(wèn)題召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證員評(píng)議認(rèn)為，該公司占地行為未達(dá)刑事犯罪入罪標(biāo)準(zhǔn)，屬行政違法，不構(gòu)成犯罪。結(jié)合聽(tīng)證意見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)作出撤案決定，最大程度降低立案?jìng)刹榻o該公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成的影響，依法保護(hù)民營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益。

（三）依托府檢聯(lián)動(dòng)機(jī)制，著力推動(dòng)訴源治理

對(duì)于在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)調(diào)查研究，查找原因、研究對(duì)策，積極向黨委報(bào)告，向行政主管部門(mén)通報(bào)，以“府檢聯(lián)動(dòng)”方式，推動(dòng)行政主管部門(mén)提升依法履職、規(guī)范執(zhí)法的能力，防止將行政違法作為刑事案件移送司法機(jī)關(guān)，給企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)帶來(lái)不利影響。本案中，北關(guān)區(qū)院結(jié)合辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)民營(yíng)企業(yè)基于發(fā)展需求違規(guī)占用土地的情況，組織專人開(kāi)展“解剖麻雀”式的調(diào)查研究，全面排查民營(yíng)企業(yè)涉嫌違法違規(guī)占用土地情況；依托“府檢聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，向區(qū)委、區(qū)人大常委會(huì)報(bào)告調(diào)研情況，并提出規(guī)范農(nóng)用地轉(zhuǎn)用程序，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)主體法律意識(shí)等解決路徑，推動(dòng)全區(qū)開(kāi)展違規(guī)占用土地集中整治活動(dòng)。

三、辦理民營(yíng)企業(yè)獲取土地使用權(quán)涉刑案件的實(shí)踐困境

（一）行政管理滯后，刑事偵查周期長(zhǎng)，立案監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)難

企業(yè)違法占地圈建的初始階段，土地行政管理部門(mén)很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止，待發(fā)現(xiàn)時(shí)企業(yè)建設(shè)、采挖等工程已進(jìn)行大半或完成。土地行政管理部門(mén)依據(jù)《土地管理法》，結(jié)合企業(yè)非法占地情況，對(duì)行為人進(jìn)行行政處罰，對(duì)于構(gòu)成犯罪的移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)入刑事訴訟程序。從行政違法查處到進(jìn)入刑事訴訟階段時(shí)間跨度久，證據(jù)滅失，偵查取證周期長(zhǎng)，在此期間，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)現(xiàn)有措施發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索難。本案從2021年行政機(jī)關(guān)接群眾舉報(bào)后發(fā)現(xiàn)Z公司自2015年7月開(kāi)始非法占地行為，同年12月移送公安機(jī)關(guān)，次年1月立案?jìng)刹椋?023年1月Z公司向北關(guān)區(qū)院申請(qǐng)立案監(jiān)督時(shí)尚未偵查終結(jié)，從違法占地到監(jiān)督撤案歷時(shí)近8年時(shí)間，部分租地協(xié)議等書(shū)證滅失，個(gè)別證人離世無(wú)法提取證言。

（二）政府為招商引資，承諾辦理用地審批，案件定性處置難

改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府為了加快本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)稅收優(yōu)惠、基礎(chǔ)設(shè)施配套和公共服務(wù)等舉措進(jìn)行全面招商引資。招商引資中，政府會(huì)以出讓土地、稅收優(yōu)惠的政策吸引企業(yè)在當(dāng)?shù)芈鋺簟Ｓ玫貙徟蔀槠髽I(yè)落戶當(dāng)?shù)氐氖滓剂繂?wèn)題。當(dāng)前地方政府農(nóng)地轉(zhuǎn)用策略有積極策略和保守策略兩種：積極策略是指當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一征收農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，作為儲(chǔ)備土地出讓給企業(yè)；保守策略是指政府讓企業(yè)與農(nóng)民達(dá)成用地補(bǔ)償協(xié)議，并對(duì)企業(yè)項(xiàng)目用地中違反管制政策的“未批先建”行為等進(jìn)行彈性執(zhí)法。［2］“未批先建”的行為存在后期農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)無(wú)法獲批的情況。本案Z公司就屬于第二種情況，當(dāng)經(jīng)營(yíng)者王某某被追究法律責(zé)任時(shí)，就辯稱此行為是因?yàn)榍捌谡兄Z出讓土地所致，不應(yīng)對(duì)其進(jìn)行處罰。此種情形下，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者行為是否構(gòu)成犯罪存在爭(zhēng)議。

（三）次生糾紛解決不力，“裁執(zhí)分離”規(guī)定不健全，違法建筑拆除難

根據(jù)《土地管理法》第75條規(guī)定，土地行政管理部門(mén)采取的行政處罰措施有責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施、恢復(fù)土地原狀、罰款等。在行政處罰具體執(zhí)行過(guò)程中，繳納罰款比較容易落實(shí)，執(zhí)行難點(diǎn)在于責(zé)令退還非法占用的土地、限期拆除違法建筑、恢復(fù)土地原狀。本案中Z公司在用地前已將租賃費(fèi)等費(fèi)用一次性付清，收取費(fèi)用的村民拒絕將租賃費(fèi)退還給企業(yè)，且企業(yè)新建建筑物投資大，在公司經(jīng)濟(jì)效益無(wú)法回收，次生經(jīng)濟(jì)糾紛無(wú)法解決。

現(xiàn)行法律框架下，土地行政管理部門(mén)對(duì)限期拆除沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。根據(jù)《土地管理法》第83條規(guī)定，土地行政管理部門(mén)只能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，屬于非訴行政執(zhí)行。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)于行政非訴執(zhí)行實(shí)行“裁執(zhí)合一”制度，即法院作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定后，由法院負(fù)責(zé)執(zhí)行。2012年最高法發(fā)布《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，首次規(guī)定了“裁執(zhí)分離”制度，即法院作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定后，由政府組織實(shí)施。近年來(lái)，各地法院對(duì)擴(kuò)大“裁執(zhí)分離”模式進(jìn)行實(shí)踐探索，很多地區(qū)已將“裁執(zhí)分離”模式適用于非法占用土地案件，法院作出裁定后，移交給屬地政府執(zhí)行。但目前此類案件“裁執(zhí)分離”沒(méi)有法律層面的規(guī)定，各地實(shí)踐探索過(guò)程中，對(duì)于政府如何執(zhí)行法院裁定內(nèi)容、執(zhí)行的程序和期限等，缺乏細(xì)化的規(guī)定，執(zhí)行難的問(wèn)題仍然存在。最終往往致使行政處罰成為一紙空文，甚至刑事訴訟已經(jīng)終結(jié)，違法建筑還依然未拆除。

四、辦理民營(yíng)企業(yè)獲取土地使用權(quán)涉刑案件的對(duì)策建議

（一）構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺(tái)，行刑銜接關(guān)口前移，拓寬線索來(lái)源渠道

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)落實(shí)數(shù)字檢察賦能法律監(jiān)督，建立聯(lián)合執(zhí)法、及時(shí)會(huì)商工作機(jī)制，加強(qiáng)刑事積案清理，強(qiáng)化行政執(zhí)法信息匯集、傳遞和處置，以數(shù)據(jù)信息為線索發(fā)現(xiàn)提質(zhì)增效。一是構(gòu)建大數(shù)據(jù)模型，監(jiān)督清理積案。通過(guò)個(gè)案歸納類案特征，構(gòu)建清理積案大數(shù)據(jù)監(jiān)督模型，對(duì)公安機(jī)關(guān)在辦民營(yíng)企業(yè)獲取土地使用權(quán)涉刑案件進(jìn)行排查，批量發(fā)現(xiàn)久偵不決等問(wèn)題，拓寬線索來(lái)源渠道。二是督促行政部門(mén)完善巡查措施，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)管。構(gòu)建可視化監(jiān)管平臺(tái)和實(shí)時(shí)職能監(jiān)管系統(tǒng)，通過(guò)現(xiàn)代技術(shù)手段，實(shí)時(shí)查看、匯總土地現(xiàn)狀，設(shè)置信息預(yù)警，定期分析土地動(dòng)態(tài)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法圈占農(nóng)用地行為。三是深化行刑銜接機(jī)制，監(jiān)督關(guān)口前移。建立行政執(zhí)法與刑事司法土地執(zhí)法信息共享、線索移送、聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合督導(dǎo)等工作機(jī)制，行政部門(mén)在巡查中發(fā)現(xiàn)違法占地行為可能涉嫌犯罪的，立即通報(bào)公安機(jī)關(guān)并抄送檢察機(jī)關(guān)，三方就刑事立案追訴標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)固定、土地毀壞程度鑒定等進(jìn)行溝通會(huì)商，推動(dòng)企業(yè)非法占地行為發(fā)現(xiàn)在早、處置在前、解決在小。

（二）多方協(xié)作助力，解決案件定性難

對(duì)于涉及定性的專業(yè)疑難問(wèn)題應(yīng)靶向施策，加強(qiáng)檢察監(jiān)督的外力支撐和智力支持，從案件辦理到社會(huì)治理多維度、深層次提高檢察監(jiān)督精準(zhǔn)性。一是建立人大協(xié)作機(jī)制，形成監(jiān)督合力。要注重對(duì)招商引資衍生非法占地行為進(jìn)行調(diào)研分析，充分發(fā)揮檢察建議作用，參與區(qū)域社會(huì)治理，同時(shí)積極爭(zhēng)取人大支持，建立人大代表建議與檢察建議銜接轉(zhuǎn)化工作辦法，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議向同級(jí)人大報(bào)告，人大通過(guò)聽(tīng)取報(bào)告、調(diào)研等方式督促有關(guān)機(jī)關(guān)落實(shí)檢察建議，凝聚人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督工作合力，推動(dòng)政府部門(mén)依法高效辦理新增農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批，提供更便捷的土地使用權(quán)問(wèn)題解決機(jī)制。2023年9月，安陽(yáng)市北關(guān)區(qū)人大常委會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范檢察建議工作的決定》，為全面提升檢察建議工作質(zhì)效、支持配合檢察建議剛性落實(shí)提供了支持和有力保障。二是搭建檢校合作平臺(tái)，提升履職能力。檢察履職過(guò)程中，要注重借助“外腦智庫(kù)”提升“檢察內(nèi)核”。北關(guān)區(qū)院發(fā)揮與西南政法大學(xué)共建合作、“教授工作站”駐院優(yōu)勢(shì)，以視頻連線形式常態(tài)化開(kāi)展疑難案件研討，促進(jìn)檢察實(shí)務(wù)與法學(xué)教育良性互動(dòng)，助力提升案件辦理水平。三是主動(dòng)請(qǐng)示匯報(bào)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)適用。辦案過(guò)程中，對(duì)于案件定性等疑難問(wèn)題，應(yīng)積極向上級(jí)院請(qǐng)示匯報(bào)，爭(zhēng)取有針對(duì)性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，為疑難復(fù)雜案件把脈，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)因政府承諾辦理手續(xù)而占地建設(shè)，確無(wú)法認(rèn)定為犯罪行為的，依法作不起訴處理。

（三）完善制度建設(shè)，提升監(jiān)督質(zhì)效

“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”是新時(shí)代新征程檢察履職辦案的基本價(jià)值追求，高質(zhì)效的保障是監(jiān)督，要根據(jù)最高檢“刑事訴訟制約監(jiān)督體系要進(jìn)一步強(qiáng)化”的要求，著力抓好提升監(jiān)督剛性和韌性工作［3］，堅(jiān)持一體履職，注重監(jiān)督實(shí)效，對(duì)于可依據(jù)“占多少、墾多少”原則獲取土地使用權(quán)的，督促土地行政管理部門(mén)依法辦理，對(duì)于確無(wú)法獲取土地使用權(quán)的，建立刑事、行政、公益訴訟一體履職機(jī)制，由行政檢察部門(mén)依法監(jiān)督行政處罰、行政非訴執(zhí)行案件的合法性，公益訴訟檢察部門(mén)依法監(jiān)督屬地政府在拆除違法建筑、恢復(fù)原狀、復(fù)墾復(fù)耕工作中是否履職到位，解決行政處罰和非訴執(zhí)行案件執(zhí)行不力等長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，提升自然資源法治保護(hù)質(zhì)效，保護(hù)民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益的同時(shí)，守護(hù)十八億畝耕地紅線。