我國城市更新步伐加快

6月，湖北省包括武漢、仙桃、恩施在內的17個地市州“住房和城鄉建設局”先后更名為“住房和城市更新局”。與此同時，遼寧省新民市的“住房和城鄉建設局”則更名為“住房和城鄉更新局”。

從“建設”到“更新”，名稱的變更不僅體現了職能轉變，更深層次地映射出城市發展的新趨勢以及市場需求的變動。

全國已實施城市更新項目超6.6萬個

從“建設”到“更新”，職能上有哪些變化？

以武漢市住房和城市更新局為例，《武漢市人民政府關于市政府機構改革情況的報告》中提到，組建市住房和城市更新局，作為市政府工作部門。負責做好房屋建設管理和住房保障、房地產市場、市政基礎設施建設等方面的管理工作，統籌協調城市更新實施工作。

事實上，除了湖北多市，深圳、廣州、濟南近年來也設立了專門的城市更新機構。

國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。2021年，城市更新首次被寫入政府工作報告，住建部在21個市 （區）開展第一批城市更新試點工作。

近兩年，我國城市更新步伐加快。不少地方紛紛展開積極探索，大力推進城市更新工作。“城市更新”是不少地方政府“工作簿”的關鍵詞之一。

住房和城鄉建設部近日發布的數據顯示，截至目前，全國已實施城市更新項目超6.6萬個，累計完成投資2.6萬億元。

具體來看，6.6萬多個已實施的城市更新項目中，圍繞既有建筑改造利用，目前已改造78億平方米。全國已實施完整社區建設項目2900多個，精準補齊“一老一幼”設施3500多個，更新改造老廠區、老商業街區等2600多個，建設和改造醫療、體育、教育、文化設施近1.5萬個。今年前5月，全國新開工改造城鎮老舊小區2.26萬個，分地區看，河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、山東、湖北、重慶等8個省份開工率超過50%。

住房和城鄉建設部建筑節能與科技司副司長汪科介紹，全國已有400多個城市成立了城市更新工作領導小組。下一步，各地要積極探索由“開發方式”向“經營模式”轉變，植入新業態、新功能，實現城市更新的可持續發展。

城市更新是民生工程，也是發展工程

實施城市更新，是民生工程，也是發展工程。

“在城市化進程中，隨著城市規模的不斷擴大，城市問題日益凸顯，城市更新顯得尤為重要。”自然資源部空間規劃研究中心王建武博士告訴《中國經濟周刊》記者，其中一個突出問題是城市中工業用地占比過高，而房地產居住及配套用地占比相對較低。

王建武說，目前我國城市中工業用地占城市建設用地比例約為三分之一，而這一比例一般以15%～25%為宜。這一現象促使了“三舊”改造工作的開展。早在2008年，面對新增建設用地增長空間受限、保護耕地與保障發展等矛盾，廣東在全國率先推動舊城鎮、舊廠房、舊村莊（簡稱“三舊”）改造工作。

“城市進一步發展意味著需要更豐富的配套設施，來滿足居民更高層次的生活與生產需求。城市更新需要不斷適應和滿足居民需求，為城市提供多樣化的功能與服務。”王建武說。

加快實施城市更新，是城市發展的重要一筆，不少地方涌現出不少典型案例。今年1月，住建部印發《城市更新典型案例（第一批）的通知》，公布了包括既有建筑更新改造、城鎮老舊小區改造、城市功能完善、城市生態修復等八大類型28個城市更新典型案例。

從北京市首鋼老工業區更新，到重慶市紅育坡片區老舊小區改造，從福州市三坊七巷歷史文化街區保護更新，到上海市臨汾路380弄社區更新……實踐中，多地下足“繡花功夫”，讓城市更新成果更好融入社會發展、惠及百姓生活。

“城市更新的成功案例有很多，其核心都在于能夠實現經濟與社會效益的雙重提升。把經濟賬、社會賬算好了，城市更新才能成功。”王建武表示。

他認為，城市更新項目的主要目標包括三大方面：一是保障原有居民的居住需求；二是增加產業供給，這其中包括光伏產業、新興產業以及商場娛樂設施等；三是增加配套設施供給，如生態綠地、居民養老服務設施、產業設施以及其他公共基礎設施。

政策支持強化，城市更新迎利好

城市更新下足“繡花功夫”，更需政策保障。

5月，財政部、住房和城鄉建設部發布通知，自2024年起，兩部門將通過競爭性選拔，確定部分基礎條件好、積極性高、特色突出的城市開展典型示范，扎實有序推進城市更新行動。中央財政對示范城市給予定額補助。

6月，自然資源部辦公廳印發《關于進一步加強規劃土地政策支持老舊小區改造更新工作的通知》，圍繞老舊小區改造中存在的困難、堵點，完善老舊小區改造相關的規劃土地政策，提高改造支持力度。

王建武說：“在政策支持方面，首要且至關重要的一項是土地規劃政策。”

他分析，土地規劃政策重點在于對原有土地規劃用途進行調整，主要表現為將部分工業用地的用途轉變為商業、居住配套以及綠化用地。這一過程涉及土地的重新收儲與置換。

王建武說，隨著城市的發展，原本位于郊區的工業用地逐漸靠近市區邊緣，這時就需要進行土地置換，以適應城市擴張和新的規劃需求。此外，相應的制約政策也不可或缺，例如將耕地保護、生態保護工作等納入政府考核體系，并與相關部門簽署責任書，確保城市更新工作的有效推進。

不過，城市更新在實施過程中亦面臨不少挑戰。

“比如，欠發達區域和特定發達區域面臨一定的更新難題。”王建武表示，對于欠發達區域，即使提高容積率并增加建設用地，由于取得的效益較低，很難彌補城市更新所需的資金。而在發達地區也存在一些難以更新的項目。比如，一些發達城市存在建筑質量較差但已是30多層的高樓。在這種情況下，再增加容積率可能意味著要建造超過100米的超高層建筑，從而導致建筑成本大幅上升。

王建武直言，工業用地最高出讓年限為50年，而一般工業企業生命周期為9年至20年。因此，工業用地會出現低效利用、閑置不用等情況。加之工業用地資源的稀缺性，也有不少企業待價而沽，且期望值很高。

對此，有地方推行工業用地“先租后讓”，根據產業生命周期，合理確定工業用地供應方式和年期，探索城市更新供地模式新實踐。

編輯：孫曉萌sunxiaomeng@ceweekly.cn 美編：孫珍蘭