農村“三塊地”制度深化改革的現實梗阻與突破路徑

摘 要：隨著和美鄉村建設與新型城鎮化的不斷推進，農村承包地、宅基地、集體經營性建設用地制度改革進入攻堅期和深水區，需要在凝練土地制度改革經驗的同時，找尋妥適的路徑破解農村產業用地供給保障與利用不足、農村建設用地財產價值未充分顯現、農村宅基地粗放利用、農村集體土地收益來源不穩定等“三塊地”制度改革面臨的現實梗阻，以便更好地引導鄉村產業振興、優化城鄉土地空間布局，從而適配國家最新發展戰略，統籌推進城鄉融合發展和鄉村全面振興。為此，應以穩慎推進農村宅基地制度改革、健全土地流轉價格形成機制、深化農村集體產權制度改革為根本遵循，通過全域土地綜合整治支撐農村產業用地供給，優化宅基地退出流轉機制以提高土地資源配置效率，通過土地權能優化配置提高農村土地財產價值，構建多元化收益分配機制保障農民財產權益。

關 鍵 詞：農村“三塊地”制度;農村宅基地;土地權能;鄉村全面振興

中圖分類號：C939;F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2024）08-0101-15一、引言

為充分發揮農村地區的“壓艙石”作用、實現農業農村現代化，鄉村全面振興成為當今時代發展的重要議題。在統籌推進城鄉融合、全面實施鄉村振興戰略的關鍵時期，農村承包地、宅基地和集體經營性建設用地（“三塊地”）制度深化改革目標與鄉村全面振興戰略需求不謀而合，成為引導鄉村產業振興、優化城鄉土地空間布局的重要推動力。為充分體現農村土地價值，解決農村土地低效利用、人地分離等問題，我國自2015年起提出并審慎推進農村“三塊地”制度改革，通過試點檢驗理論創新實踐成效。目前，農村“三塊地”制度改革已進入攻堅期和深水區，如何做到政策落實、制度擴展與改革深化，創新驅動土地制度合理轉型與應用，成為地方政府改革實踐中的現實命題。在鄉村全面振興背景下，與農村“三塊地”制度改革相關的問題集“實踐中的新問題、改革中的深層次問題、農民急盼解決的現實問題”為一體。隨著和美鄉村建設與新型城鎮化不斷推進，第一批農村“三塊地”制度改革試點取得了明顯成效，同時也需要進一步深化改革以適配國家最新發展戰略。《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出，要深化農村土地制度改革。在深化農村土地制度改革方面主要是統籌推進農村承包地、宅基地、集體經營性建設用地“三塊地”制度改革。2024年中央一號文件提出穩慎推進農村宅基地制度改革、健全土地流轉價格形成機制、深化農村集體產權制度改革、促進新型農村集體經濟健康發展等推動鄉村全面振興的有力舉措。因此，找尋妥適的解決方案，既是深化農村“三塊地”制度改革的需求所在，也是推動鄉村全面振興的題中應有之義。

近年來，我國學者致力于對農村“三塊地”制度改革試點的實踐進行分析，發掘制度改革問題[1-3]、總結經驗教訓[4-6]、尋找解決方案[7-9]。現如今，學術界針對農村“三塊地”制度改革問題的討論主要聚焦于兩個方面。一是農村集體經營性建設用地入市交易、同權同價、收益分配問題，認為問題主要表現在分配主體界定模糊、分配比例不均、監管機制缺失等方面。[10-12]二是針對農村建設用地指標緊缺與宅基地大量閑置、宅基地使用權流轉如何與集體建設用地有效銜接、農村宅基地“三權分置”實現路徑等問題（比如：農村宅基地低效利用、產權結構單一、流轉受限、安置補償）進行了多視角的研究。[13-15]總體來看，農村“三塊地”制度改革研究成果促進了農村土地制度改革和鄉村振興發展。然而，隨著農村“三塊地”制度改革不斷深化，政策實施過程中面臨的熱點難點及深層次問題亟須破解，針對該領域的研究具有很大的拓展空間。

二、農村“三塊地”制度改革實踐模式

H市是位于L省中南部地區的縣級市，2014年被授權為國家級農村改革試驗區，陸續承擔18項改革試點任務，主要圍繞鄉村治理與新型城鎮化建設開展工作，其中包括農村“三塊地”制度改革，是當時全國承擔農村改革試點工作最多的縣級市。2018年被評為全國城鎮化質量和科技創新百強縣，2021年并入全國農業科技現代化先進縣行列。H市是L省唯一一個由全國人大授權的農村“三塊地”制度改革試點，承擔著探索具有北方特色農村“三塊地”制度改革發展模式的任務。自承接改革任務以來，以“改革、開放、創新”為原則，以“保資源、保發展、保生態、保民生”為重點，以實現土地節約集約利用為主要目標，持續推動農村閑置土地市場化配置，促進農村土地資源利用效率提高與財產價值顯化;農村“三塊地”制度改革試點經驗獲得了L省和國家有關部門的充分肯定。①

（一）建立入市主體委托代理制

H市大部分村鎮的集體經濟組織在“三塊地”制度改革期間注冊成立，發展時間短、業務水平有限，未能完全配合政府的改革舉措充分履行入市主體職能。許多村委會成員難以掌握農村土地市場交易規則與入市流程，對農村土地供求信息和不同地塊的價格分類認知有限，在土地議價定價方面發揮空間極為有限，容易隱化農村土地財產價值。部分村委會甚至難以獨立完成農地入市項目審批、交易對接、部門溝通等基礎性業務。

“在改革初期，我們村內舊磚廠的閑置地塊被新光源碳酸鈣廠選中，但當時村委會工作人員對新出臺的制度改革政策應用不熟練，第一次參與類似的項目，對土地市價行情了解很少，如果直接與企業商談定價，簽訂合約存在很多風險和顧慮，需要借助上級政府和專業部門的扶持力量完成任務。”（L村黨支部書記）

為此，H市建立了農村集體土地入市主體委托代理制，通過專業的第三方機構介入彌補入市主體本身的能力缺陷，幫助其順利完成土地入市。將土地儲備交易中心作為官方的專業代理機構，代替村鎮集體經濟組織行使入市主體職權。允許有條件的村鎮設立具有法人資格的現代農業公司，代表本集體行使土地所有權。這一創新舉措完善了農村土地入市運行機制，提高了土地入市流轉效率和交易質量。

（二）開啟農地抵押貸款新模式

為了破解鄉村產業發展資金短缺難題，H市在農村“三塊地”制度改革中與當地郵政儲蓄銀行、農村信用社等金融機構合作，在全國率先開啟“土地經營權+農業設施+農業保險”“土地經營權+預期收益+農業保險”等農村土地抵押貸款新模式，這一舉措突破了以往農業貸款申請必須經由政府擔保的政策限制，放開了農村土地貸款抵押權限。建立“六臺、一池、一會、一保”融資模式，即通過準入、發證、融資操作、產權評估、抵押、抵押物處置六個平臺完成融資程序，由農業風險資金池支配資金，信用評級協會實現融資監管，新型農業保險為農地融資提供保障。農地抵押貸款新型融資機制提高了農地融資的便捷性，降低了融資風險，破除了農村資產難融資的現實窘境，拓寬了農村土地“三權分置”實現路徑。

在改革前期堅持“試點先行”原則，在市區內設定農業風險資金池增信貸款試點，由試點每年向農村信用社注入財政資金1000萬元，農村信用社再按10倍比例向新型農業經營主體提供貸款。此外，積極擴寬農業及鄉村產業融資渠道，與融資租賃公司開展合作，結合地區實際擴寬農業機械融資窗口，解決現代化農業經營主體因機械設備投入資金短缺而導致的產業項目難落地問題。

“過去農民很難申請到銀行貸款，手續繁瑣、流程復雜，而且農業貸款的要求門檻高，對抵押物的要求必須為房產、門市或公務員工資，我們還本付息壓力大，想要實現農業設施抵押貸款非常困難。農地抵押貸款模式改革后，俺家以200畝土地和17棟暖棚作為抵押物，申請到了用來擴大農業經營規模的50萬元貸款。”（G鎮農業經營者）

截至2022年底，H市已辦理農業抵押貸款約3.47億元，實現涉農融資8億元，且貸款不良率基本為零。通過放開農村土地和設施貸款抵押權限，推動了農村土地流轉進程，激活了農村產業發展的內在動力。

（三）統籌推進集體經營性建設用地入市與土地征收制度改革

H市將農村集體經營性建設用地和土地征收兩項制度改革相關的決策定案、規則擬定與政策實施等環節進行有機銜接，統籌推進改革。首先，創新性地將兩項改革試點工作放在同一區域，主要目的是通過統籌推進制度改革實現優勢互補。例如，在X鎮改造項目中，將集體經營性建設用地入市的兩種途徑與土地征收制度改革成果相結合，提高了農村土地流轉率與利用率。其次，在制度設計上突出一體化布局，促使農村“三塊地”制度改革相互推動與支撐，營造合力共贏的環境。經過統籌推進農村集體經營性建設用地與土地征收制度改革，實現了農村土地增值收益平衡分配。在集體經營性建設用地入市方面，結合實際情況制定了相對合理的土地增值收益調節金比例，其中，國家與集體按照3：7的比例分配;在土地征收方面，將農村土地增值收益分配標準按照國家與集體7：3的比例進行分配。由此可以看出，H市以多元化統籌為手段，積極探索推進農村“三塊地”制度改革新途徑。

（四）搭建農村土地流轉交易平臺

為促進農村土地市場化配置，確保土地流轉程序規范高效，保證土地交易信息公正透明，設立了東北地區首家農村綜合產權流轉交易中心，通過運作農村土地流轉交易平臺促使城鄉土地“同等同權同價入市”。為提高農村土地流轉的便捷性與流轉效率，構建了“三級聯動”的農村土地產權交易服務體系，在建立統一的農村土地流轉交易平臺的基礎上，在市內重要節點鎮（區）組建了交易分支機構，承擔土地交易、確權頒證、資產處置、抵押融資等基礎性職能。同時，在每個行政村聘用項目信息員，協助村集體經濟組織完成土地入市項目，履行土地交易信息上傳下達等基本職能。目前，該平臺可以提供土地政策發布、農村土地招拍掛信息、產權咨詢和交易信息、產權登記和資產處置等服務。將待流轉農村集體土地指標全部放到農村土地流轉交易平臺，鼓勵村民通過產權交易平臺流轉土地，在保證土地流轉程序規范化的同時實現了土地流轉全程公正透明，提高了土地流轉效率，保障了村集體、村民、企業等主體的利益。農村土地流轉交易平臺有效遏制了私下土地流轉交易行為。

“這一平臺的搭建為土地流轉提供了公正便利的渠道，將閑置土地掛到上面比我們之前私下聯系企業商談便捷高效得多，省心更安心！”（X村黨支部書記）

此項改革舉措為農村土地流轉交易提供了便利渠道，推進了農村土地市場化配置。例如，X鎮X村通過農村土地流轉交易平臺將集體土地掛牌競標，每畝土地的發包價與以往相比提高了50%。村戶通過土地流轉能夠獲得可觀的土地流轉收益。該平臺自建立以來，平均每年完成土地流轉交易約5萬畝，農村產權交易額達6.2億元，培育新型農村合作社1542家，農業經營主體2136家。H市通過構建產權認定、確權頒證、土地流轉、資產處置、抵押融資等環環相扣的連鎖機制，為農村“三塊地”制度改革夯實了基礎。

三、農村“三塊地”制度深化改革需破解的現實梗阻

（一）農村產業用地供給保障與利用不足

從土地流轉整體情況看，H市在農村“三塊地”制度改革中整理出的農村土地入市指標未能完全發揮助力鄉村振興的戰略目標。盡管中央政府出臺一系列政策措施，分別從促進農產品深加工、推動農村產業融合、鼓勵農地復墾利用、推進農業供給側改革等方面支持農村產業發展，緩解農村產業用地需求困境，但基層政府面臨著復雜特殊甚至不利的農村環境，工程范圍大、任務量繁重，難以有效推動和落實中央相關政策。

在農村“三塊地”制度改革期間，國家支持農村存量經營性建設用地重整入市。H市在規劃利用此類土地時，首先滿足耕地保護指標要求，將部分存量建設用地復墾為耕地。其次，考慮到城鎮建設用地緊缺，為快速帶動地方經濟發展、凸顯改革成效，普遍選擇將剩余農村建設用地指標流轉給鄉鎮企業用于發展非農產業。這一舉措雖然盤活了農村閑置土地、推動了城鎮建設、提高了村集體經濟收益，但是在農村集體經營性建設用地指標流轉利用方面仍未扭轉“重城鎮、輕農村”傾向，在一定程度上偏離了農村“三塊地”制度改革全面服務鄉村振興目標，鄉村產業項目用地指標不足難以保障農村地區的長遠發展。調查數據顯示，2022年，H市共完成179宗土地入市交易，其中超過半數為工業用地，其次是用于公共管理與服務用地、城鎮商業用地和倉儲用地，而用于發展鄉村產業的用地指標很少。

此外，由于農村土地利用規劃滯后于鄉村產業發展需求，對農業用地的分類以原糧種植、農產品加工、農業設施等單一產業為主，未能完全考慮現代化鄉村產業發展及產業融合發展帶來的土地結構靈活性調整問題。對新出現的土地利用類型缺少相關政策支持，具體制度也未能及時更新和回應。主要原因在于，隨著產業融合不斷深入，土地利用形態隨之呈現多元化特點。例如，“稻田養蟹”“農景園藝”“農田觀光”等綜合田園發展模式的興起，使旅游業、制造業、商業等多種行業與農業融合，形成了多元化的生產經營體系，產業用地相互交織、密不可分。復合型產業將農用地與非農用地深度融合加大了政府在制度上明晰土地類型的難度，也影響到對管理權限的準確劃分。

（二）農村建設用地財產價值未充分顯現

在農村“三塊地”制度改革過程中農村建設用地雖然通過產權交易平臺流轉入市，但是并未充分凸顯其財產價值。

首先，H市作為先行試點地區，與農村“三塊地”制度改革相關的制度設計與實踐尚處于探索階段，重點實施的綜合產權交易中心、農地確權頒證、農地抵押貸款等舉措均凸顯出對農村建設用地入市的追求，但未能顧及入市后的土地利用與規劃，有關入市后農村土地利用規劃和監管制度存在空缺。最新修訂的法律條文對宅基地與建設用地銜接轉化尚未作出細致規定。在開展農村集體建設用地入市工作中將農村建設用地指標流轉為城鎮商業用地、公共基礎服務用地和工業用地的同時，未能充分發揮土地在鄉村振興中資源支撐的基礎性作用。有限的入市范圍使農村土地利用空間受限，間接壓制了農村建設用地財產價值釋放空間。

其次，農村建設用地入市雖然保障了土地所有權歸農民集體這一根本制度，但在實際流轉過程中土地終極所有權主體，即村（鎮）集體經濟組織的實際權利出現虛置。村（鎮）集體經濟組織雖然具有所有權主體身份，但由于自身能力不足、權利意識淡薄、職能力量薄弱，難以有效履行所有權主體職能，使得所有權主體的終極歸屬不明，主體權利被終極所有權下的二級所有者頂替，導致自身地位被弱化和虛化，在土地流轉過程中難以通過交易協商占據主導地位，主體權益在后期無法保障甚至面臨受侵害風險。此外，由于多數農村集體經濟組織基礎力量薄弱、制度規范缺失、參與空間有限，即使部分有條件地區委托現代農業公司或土地儲備交易中心代行土地所有權主體職能，農村土地順利流轉給鄉鎮企業，然而通常流轉地塊被受讓主體以底價取得，難以完全顯現農村建設用地的應有價值。

再次，從經濟環境看，現階段H市農村建設用地所在地區經濟發展水平相對滯后，區位優勢不明顯，成本優勢不突出，農村建設用地因自身條件帶來的投資風險使得社會資本傾向于國有建設用地，加之城鄉統一基準地價體系建設滯后，農村建設用地在招拍掛過程中很難引起多家企業合拍競爭，價格抬升空間受限，通常只能以底價轉讓，其財產價值未能通過市場交易價格充分顯現。

（三）農村宅基地粗放利用問題尚未根本解決

H市在農村宅基地制度改革中通過整村退出、空閑地退出、村民組集中退出等方式騰退出農村閑置宅基地與空閑地，將宅基地指標集中收儲便于流轉。然而從實踐成效看，宅基地指標流轉有限，低效利用局面尚未根本扭轉。

首先，農村宅基地與耕地、公共用地等其他類型土地相連，碎片化特征明顯，而零星的宅基地指標在土地交易市場中需求量小，使用范圍有限，土地價值低，很難實現供求均衡。宅基地不規整的空間布局使土地利用規劃面臨現實考驗。獲取土地交易市場所需的規模性建設用地指標需要施行宅基地整村退出方案，但是滿足這一條件的村莊非常有限，大部分村莊很難實現“根本退出”。

其次，宅基地退出工程耗費大量地方資源，建設周期長，需要得到全體村民和資本市場的支持，也需要做好激勵試點村村民退出宅基地的思想工作，并出臺完善的配套措施。土地騰退復墾期間應保證充足的資金、人力、物力供給支撐項目順利實施。宅基地退出后需要選取地塊合理安置退出宅基地的村民，完善補償安置和社會福利保障等政策。實地考察發現，當前H市城鎮內地塊利用基本飽和，農村地塊統籌調整難度較大，對于拆舊村莊的新地塊選址也面臨一定的現實阻礙。此外，宅基地退出的主要目的是通過土地要素重新配置獲取財產收益，推動土地資源高效利用。然而，H市不具有明顯的區位優勢，招商引資成為推進改革的一大難題。

再次，村民宅基地退出意愿不強。受城鎮化、工業化發展影響，農村人口不斷外流，農村“空心化”現象愈發凸顯。與此同時，多數外流人口受戶籍、醫療、社保等制度限制仍然保有本地農村戶口，由此形成了普遍存在的“城鄉兩棲”人口和“人戶分離”現象，宅基地作為其最基本的生活保障而不愿退出，導致農村宅基地被低效利用。

（四）農村集體土地收益來源不穩定

農村集體土地入市后的收益保障問題是農村“三塊地”制度改革的關鍵，即通過優化制度設計保障農民獲得穩定的土地增值收益。H市對于農村土地流轉收益分配普遍采取“公私兼顧”的方式，即政府與村集體按照一定比例分配增值收益，其中一部分用于農村基礎設施建設或公共服務，另一部分用于提高村集體財產收益，促進農村經濟發展。但是，國家在法律制度層面缺少指導各地方改革實踐的明確統一的分配標準和規則體系，分配的公平性與信息的透明性有待考量。目前，仍沿用土地增值收益調節金政策，試點地區無權將此收益轉為稅收。2019年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》對此未作出明確表述，各地區收益分配措施的差異性和特殊性使得國家難以統籌規劃普適性的制度標準，地方政府缺少指導改革的統一機制，使得農村土地收益來源穩定性差。法律制度層面的空白加大了改革偏離方向的可能性，村民的財產權益難以得到保障，改革成效也難以達到預期目標。

值得引起重視的另一個問題是，農村土地增值收益分配方式單一。H市在農村集體經營性建設用地入市過程中，收益分配環節主要體現在辦理土地出讓手續后由企業根據交易地塊的出讓底價繳納全額土地出納金，政府按照土地增值收益的三成提取增值收益調節金，其余部分納入村集體經濟收益。但是，這種單一的分配方式很難為當地政府和村集體帶來長久穩定的土地收益。簡而言之，政府對農村建設用地入市產生的土地增值收益側重于單一形式的一次分配，忽略二次分配帶來的經濟價值，容易導致制度改革的整體成效偏離預期目標，難以為鄉村提供可持續發展動力，農民的財產權益也難以得到充分保障。

從現實情境看，H市農村土地流轉指標有限，加之法律制度對土地入市條件和范圍的限制，能夠真正享受到農村土地收益的村民占比較低。在實踐中，作為農村建設用地產權擁有者的村民實際上身處利益鏈底層，在利益分配標準制定和實際分配中很難占據優勢，政府在對收益分配監管過程中注重村集體收益，對后期土地收益是否平均有效落實到村民手中這一環節缺少關注，未制定和推行針對性保障措施，易出現“少數人獲利”的窘境，村民被排擠在收益鏈邊緣，尚沒有能力爭取和獲得由社會經濟發展帶來的長期土地增值收益。

如何科學規劃與利用農村土地增值收益，將其作為農村建設重要資金來源，是推動鄉村全面振興戰略有效實施的重要一環。國家在這方面缺少足夠的法律制度支撐，地方政府相關規定不夠細致規范，對土地收益的用途未作出明確規定，導致土地資源和資金變相浪費，難以充分發揮土地增值收益對鄉村振興的推動效應。

四、農村“三塊地”制度深化改革路徑

國務院2023年發布的《建立健全城鄉融合發展體制機制的意見》提出，推動農村連片區域土地整治入市，允許經營性建設用地指標異地入市，允準農村閑置宅基地和公益建設用地轉為經營性建設用地指標入市交易，為深化農村土地制度改革指明了方向。由此可見，通過全域土地綜合整治統籌農村經營性建設用地指標調整入市，加快異地調整入市工程建設，促使閑置宅基地轉為建設用地，是農村“三塊地”制度改革的重中之重，亦是評判土地制度改革能否深入推進的重要標準。應充分認識到，農民權益保障和土地產權劃分是決定改革能否成功和有效落實的核心因素。可以從土地整治、宅基地流轉、權能優化、權益保障四個方面探討進一步深化農村“三塊地”制度改革的實現路徑。

（一）以全域土地綜合整治支撐農村產業用地供給

⒈加強農村建設用地復墾后調整入市工程。H市現階段具備轉讓條件的農村建設用地已基本完成入市交易，剩余的農村建設用地普遍存在面積小、布局分散、區位條件差等特征，難以吸引社會資本注入，流轉入市難度較大。因此，首先需要解決這部分土地建設用地指標集中流轉問題，重點支撐農村產業用地供給。對于剩余建設用地入市途徑應重點采用調整入市，在此基礎上創新入市途徑，規劃可復墾農村土地整治范圍。對于資金籌措問題，可以申請將農村集體土地入市復墾作業工程納入省市級的土地綜合整治規劃，經審批通過的農村建設用地復墾項目可以暫借土地整治專項資金作為復墾施工建設資本，待復墾土地流轉入市后，在收取的土地出讓金中扣除暫借的資金費用予以返還。

為避免村民財產利益受損，在土地復墾工程中應重點做好成本控制管理，明確制定復墾工程中每畝地拆舊費用上限，根據不同區塊土地制定差異化成本費用標準，編制費用明細并適時公示，財務做到賬實相符，在土地復墾環節實現效益最大化。在復墾指標調整入市方面，由于這部分土地不太適用于規模化的工商業用途，可以結合農村產業發展現狀，將復墾后的建設用地指標優先在鄉村內部或周邊地區配置，發掘新型鄉村產業項目，或鼓勵本地有經營基礎和管理經驗的村民發展具有特色的鄉村產業，復墾土地流轉指標優先滿足鄉村產業發展需求，帶動欠發達農村實現自我發展，最終實現“村村聯合”的聯動效應。

⒉穩慎推動超標閑置宅基地轉為建設用地入市。現階段農村“三塊地”制度改革的重點和難點在于農村宅基地，試點地區制度改革工作難以推進面臨的實質性問題是，現行農村宅基地制度對村集體內部成員來說僅能滿足居住保障需求，難以實現宅基地由使用權向財產權的價值轉變。對于村集體外部成員，即城鎮返鄉人員來說，難以實現跨集體流轉滿足其基本的居住用地需求。總之，農村宅基地變現能力弱、財產價值低、權能轉換僵化，導致退出動力基礎薄弱。

可以借鑒廣東省南海區“三券”制度和貴州省湄潭縣宅基地使用權分割轉讓經驗，從制度設計層面激勵村民自發申請退出多余閑置宅基地，由村集體經濟組織統一審批，將這類指標轉換為綜合類建設用地集中收儲管理，在產權交易平臺流轉入市。退出的宅基地指標應優先滿足倉儲服務、電商經營、規模種植、田園建設等鄉村產業用地需求和返鄉人員的居住安置。村民通過宅基地退出取得的增值收益應留出一部分向村集體補繳最初無償取得宅基地時的土地出讓金，剩余收益可以作為退出宅基地的經濟補償為其進入城鎮生活提供一定的經濟支持。政府部門應加強對退出宅基地收益分配情況的監管，退出的宅基地向建設用地轉換的實質是將宅基地使用權由保障性質轉為財產性質，可以結合全域土地綜合整治加強退出宅基地指標的流轉利用，在鄉村內部釋放其最大的價值潛力。

⒊探索實施農村建設用地“村村掛鉤”政策。“村村掛鉤”政策與城鄉土地增減掛鉤政策原理類似，即在符合土地利用規劃的前提下，將農村建設用地指標在縣域內靈活調劑。可以依托產權交易平臺建立“村村掛鉤”交易管理與服務系統，制定交易細則、規范流程、明確收益標準和指標用途，為制度的有效落實夯實基礎。在實際工作中應做好村莊建設用地指標的計量、測算、規劃等基礎性工作，完善農村建設用地基礎檔案和動態管理機制。在保護耕地面積、尊重村民意愿、符合法規制度的基礎上，在縣域內計量可用于“村村掛鉤”政策的用地分布和規模，編制具體實施方案和調劑流程。應統籌協調其他制度改革，共同促進建設用地指標增減平衡，明確調劑土地指標用途，保證流轉的農村土地符合空間利用規劃，促進鄉村產業發展。應分類制定合理、優惠的農村土地價格機制，保證申領指標的村集體可負擔，出讓指標的村集體可接受。政府可以從農村建設用地入市取得的收益調節金中調配一定比例資金用于輔助“村村掛鉤”政策順利實施，產生的收益應全部歸出讓土地的村集體所有，提高村民的財產權益。

“村村掛鉤”政策可以為零散建設用地指標和宅基地退出指標流轉利用提供政策引導，符合農村土地利用演變規律，有助于優化產業布局，扭轉“土地指標優先供給城鎮”的制度慣性，從而優化土地空間布局，拓寬建設用地入市范圍，降低村莊間的用地需求差異和矛盾，保證土地收益村村共建、村民共享。

（二）優化宅基地退出流轉機制以提高土地資源配置效率

⒈進一步落實宅基地有償退出激勵政策。當前，在農村宅基地制度改革中普遍以政府為主導統籌規劃宅基地退出工作，村民和企業參與空間有限。宅基地有償退出激勵政策主要體現在實施試點村宅基地退出方案后對搬遷村民給予經濟補償，單一的補償方式并未從根源上促使村民自愿申請退出宅基地，也沒有起到行為激勵效果。因此，在深化農村“三塊地”制度改革中應洞察村民的實際利益訴求，進一步完善和落實宅基地有償退出激勵政策，激發農村宅基地有效退出的內生動力。

首先，在激勵政策設計之初應做好村民意愿調查，找準宅基地退出激勵對象——村民的行為動機和利益訴求。政策實施效益最大化的核心是如何保障村民退出宅基地后實現“利益最大化”。其次，應創新宅基地退出方式。已有的“整村退出”“空閑地退出”和“村組集中退出”等退出路徑相對單一，僅考慮了退出方式，未能與退出后村民的居住保障相結合。可以借鑒四川省滬縣等宅基地退出試點經驗，拓寬宅基地退出路徑，探索“退宅換錢”“退宅換房”“退宅換票”等多種模式，從根本上解決村民退出宅基地后的居住生活問題。再次，應注重經濟補償標準的合理設定，這是決定村民是否自愿申請退出宅基地的關鍵而敏感性指標。補償資金的發放應盡量選擇一次性補償方式，以保障村民擁有足夠的資金重新定居生活。

⒉健全多元化宅基地退出補償安置機制。宅基地退出補償安置機制主要包括宅基地退出后的居住生活安置和給予的物質、經濟補償兩方面內容。在居住生活安置方面，“退宅進城”路徑符合新時代村民的生活需求，通過退出農村閑置宅基地獲取城鎮購房補貼優惠，長輩可以選擇進城與子女團聚，解決養老問題，年輕人可以進城謀求工作，提高生活水平，促進城鎮經濟發展。實地調查結果顯示，近年來在城鎮購買住房的群體基本以周邊地區進城務工農村人口和城鎮本地居民為主。因此，可以與房地產公司合作探索“農村宅基地退出+購房補貼”模式，以“房券”形式派發給村民，提供固定房源信息和購買渠道，解決村民后期安置問題，滿足其進城定居的利益訴求。

對于部分思想傳統、戀鄉情結重、習慣并喜愛農村生活或以鄉村產業為主的村民，可以結合“村村掛鉤”政策引導他們在宅基地退出后調換縣域范圍內其他村莊的宅基地指標，實現跨村生活安置，并落實跨村調換宅基地相關的確權登記工作，實現村民集中定居，有利于全域土地綜合整治和農村土地指標規劃入市，優化農村土地空間布局，為后期其他村莊的宅基地退出提供便利，也有利于規模化經營鄉村產業。在經濟補償方面，可以針對不同房屋類型、地上物資產、面積、區位、退出方式等科學設計差異化安置補償標準，避免“一刀切”引發的矛盾糾紛。需要注意的是，針對宅基地全部退出且以后不再返村，退出集體組織成員轉為城鎮戶口的村民，應按照退出人口給予額外經濟補償。仍然保留村集體組織成員的村民，選擇不同退出安置方式的經濟補償標準應相對均衡，差異過大易使村民集中選擇同一種退出安置方式。可以利用村民的“利益最大化”選擇心理，通過經濟補償標準的合理設置促使村民積極退出宅基地，自主選擇進城安置或留村集中定居，有利于農村宅基地退出和流轉入市工作順利開展。

（三）通過土地權能優化配置提高農村土地財產價值

⒈賦予村集體充分的所有權主體權能。從四川省滬縣、貴州省湄潭縣“三塊地”制度改革試點靈活配置農村土地權能的經驗看，推動農村“三塊地”制度改革和鄉村全面振興不僅要以國家政策和地方政府為主導力量，而且需要通過制度創新賦予村集體經濟組織對農村土地充分的權能發揮空間，增強制度改革的內生動力。在前期的農村“三塊地”制度改革中，無論是集體經營性建設用地入市還是宅基地退出工程，基本上是以地方政府為核心推動力量，作為農村集體土地所有權主體的村集體經濟組織對農村土地的處置權能有限，大部分村集體經濟組織參與制度改革能力不足，需要依靠政府、企業、現代農業公司等外部力量被動完成任務，導致村集體經濟組織和村民缺少自發參與改革、為自身謀求利益的動力和積極性。究其原因是村集體經濟組織的所有權主體權能被壓制，抑制了制度改革的內在發展潛力。

在深化農村“三塊地”制度改革中應通過制度設計激發村集體經濟組織的發展動力，鼓勵村民自發申請退出閑置宅基地，由村集體經濟組織統一管理審批，集中收儲流轉入市。即通過賦予村集體經濟組織充分的所有權主體權能，提高對村集體土地的自治能力，自發騰退農村土地指標。在處置農村宅基地退出問題時，對不適用于“整村退出”“空閑地退出”等退出路徑的農村宅基地可以遵循“三權分置”的思路，在維持土地所有權不變的前提下賦予村集體經濟組織靈活的集體土地處置權限，使農村宅基地在面臨“人地分離”的現實情況下可以由村民自發向村集體經濟組織申請退出，轉為建設用地指標入市交易。同時，應保障村集體經濟組織與村民獲得與宅基地價值相匹配的財產收益，這是促進宅基地自發退出的根本動力，也是宅基地財產價值的充分體現。應注重對村集體經濟組織核心人員綜合素質與專業技能的培養，鼓勵年輕人返鄉就業，使村集體經濟組織的綜合能力與權能配置相匹配，在提高宅基地退出效率和集體土地流轉效能的同時減輕基層政府負擔，使農村“三塊地”制度改革真正形成以村集體經濟組織為主體，流轉土地獲取的收益用于促進鄉村全面振興。

⒉積極探索宅基地資格權“動態”調整機制。資格權在2018年的中央一號文件中首次提出，是農村宅基地由“兩權并立”向“三權分置”變革衍生出的核心權利，是村民享受住宅保障的權力基礎。由于是新詞匯，與資格權相關的制度改革并未得到地方政府的充分重視，相關的體制機制設計不足，在制度改革中未充分體現該項權利被分置出來所表達的現實意義。現階段，制度改革進展緩慢地區存在的問題除了囿于外界環境帶來的客觀影響外，還在于地方政府部門對政策解讀不通透、不全面。因此，深化農村宅基地制度改革所要解決的核心問題是，村集體經濟組織內部流轉限制對宅基地再利用的牽制。靈活運用宅基地資格權的“身份化”特征可以成為解決這一制度痼疾的解鎖點，也是探索農村土地“三權分置”具體實現路徑的落腳點。宅基地資格權的制度設計涉及村集體經濟組織成員無償獲取宅基地帶來的居住保障功能，關聯權利主體的精準界定可以從宅基地資格權主體認定標準著手，探索宅基地資格權“動態”調整機制（圖1）。

迄今為止，國內大部分村莊以戶籍為基本標準認定宅基地資格權主體。可以探索在符合法律規定的范圍內適度靈活地調整宅基地資格權主體認定標準。村集體經濟組織內部成員因落戶城鎮或易地搬遷可以選擇有償退出資格權，在保持村集體經濟組織成員總量平衡的前提下，允準一些村集體經濟組織外符合認定標準的人員申請一定年限的資格權。政府部門對村集體經濟組織外部人員申請資格權的認定應作出詳細明確且帶有一定“目的”的審批標準。“目的”是指這部分人員是否對村集體經濟組織作出實質性貢獻，落戶時限是否具有長期性、穩定性等。例如，對外出返鄉的鄉賢、扶持鄉村振興的基層干部、發展鄉村產業人員、在村集體經濟組織長期工作且有安家落戶需求的人員等，村集體經濟組織可以根據其個人品行、能力、對村莊的貢獻等指標對申請人進行評價，在征求村民意愿并投票表決通過后，將村集體經濟組織內部成員退出的宅基地資格權調劑給這類人群，并設定期限范圍。

宅基地資格權“動態”調整可以實現宅基地在鄉村內部的高效利用，有助于吸引和留住人才，滿足村集體經濟組織之外成員的居住保障需求。同時，對村集體經濟組織外成員申請資格權設定嚴格審批標準，是為了避免農村土地資源隨意流失而喪失其社會保障功能。宅基地資格權“動態”調整機制實質上并未突破宅基地制度底線，而是通過帶有身份意義的資格權認定實現村集體經濟組織成員的適度調換，將鄉村內部閑置宅基地有償轉讓給有實際需要且有利于鄉村發展的人群，提高村集體的凝聚力，使人力資源與土地資源實現高效配置。

（四）構建多元化收益分配機制保障農民財產權益

⒈建立差異化土地增值收益分配體系。由于村莊的區位、地塊條件、發展現狀和土地入市主體、入市用途等存在差異，在制定土地增值收益分配體系時既要保證分配規則統一，又要結合實際保證分配比例適當。可以在一定的標準范圍內收取差異化土地增值收益調節金，通過對入市土地科學評估劃分土地入市等級，根據土地入市等級和用途收取不同比例的增值收益調節金，以保證鄉村各區塊土地流轉入市的均衡性。調節金差異性繳納的實質是政府對促進低等級地塊投資的政策優惠，以此來縮小各等級地塊的入市差距。此外，應以村集體土地入市范圍為基準，細化不同入市級別土地的收益調節金比例，這樣做有利于縣域范圍內土地利用空間優化設計，推動農村土地尤其是低等級地塊用于鄉村內部產業建設。

收取的土地增值調節金用途可以根據不同的土地入市收益來源作出明確規定，實行“差別化”調節金分配機制。例如，屬于鎮集體經濟組織的土地增值收益，集體獲得的收益比例較大，應致力于鄉鎮或周邊鄉村基礎設施建設;屬于村集體經濟組織的土地增值收益，村民獲得的收益比例較大，應針對性提高村民的財產權益;屬于村民小組的土地增值收益，需上繳村集體一定比例的收益資金，集中用于村內建設。此外，可以嘗試賦予村集體經濟組織一定的收益“自治”空間，即提倡村集體經濟組織鼓勵村民積極探索土地收益在集體內部的分配形式，設計既符合實際又滿足村集體經濟組織成員共同意愿的收益分配和利用方案，經全體村民同意后提交上級政府審批。這種方式有利于在保障村民財產權益的基礎上創新收益分配形式，構建符合當地實際的多元化分配體系，促進村民積極參與收益分配，提高村集體經濟組織的自治能力。總之，構建差異化土地增值收益分配體系可以保障收益資金分配的公正性、運轉的有序性、利用的高效性。

⒉細化土地增值收益股權分紅方案。將土地增值收益折算為股權分發給村集體經濟組織成員實現定期分紅，是我國農村“三塊地”制度改革試點地區普遍采用且可行的集體土地增值收益分配方式。村民入股出讓土地與企業開發經營的合作模式可以推動村集體經濟組織積極盤活土地資源，在產業項目順利運轉的前提下既能夠實現土地持續升值，又能夠保證村集體收益長效化。H市在農村建設用地入市制度改革中嘗試在部分試點村莊收益分配中引入股權作為村集體經濟組織每年的固定收益來源，但具體的股權分配形式以村集體入股為主，股權量化方案比較模糊，政策體系不完善，具體的股權分配標準不統一，且股權分紅收益分配方案在試點區域沒有形成統一標準的模式。因此，可以借鑒陜西省西安市高陵區、浙江省德清縣等“三塊地”制度改革試點經驗，結合本地實際進一步細化土地增值收益股權分紅方案，確保村集體經濟組織成員獲得可持續的財產性收益。

選擇以股權分配為主代替一次性現金發放的收益分配形式，應保證村民、企業、政府之間的利益均衡，在細化股權分紅方案時兼顧“公平”與“效率”。其中，“公平”是指村民和企業平等參與土地收益分配，村民的股權占比按其所有土地面積或其他計量指標統一分配，同時賦予企業一定的增值利潤空間，保證村民與企業各自利益不受損，即“收益均衡化”，避免股權量化標準不一引發矛盾，阻礙項目運營，導致資金鏈斷裂。“效率”是指以最小的土地出讓成本獲取最大的土地增值收益，即“利益最大化”，避免村集體經濟組織為實現“折價入股”而被迫壓低土地交易價格，獲取較小比例的股權而“得不償失”。與此同時，在制度設計時應重點考慮村集體經濟組織的專業能力是否能夠實現股權收益分配“公平”與“效率”的統一，必要時應沿用委托代理制的思路，搭建統一的農村土地股權分配服務監管平臺，輔助村集體經濟組織完成土地成本評估、市價約談、股權量化、事后監管等工作，通過服務平臺的統一審批和可視化監管保證土地交易項目和股權配比事務留痕，實現股權收益定期準確發放，維護村民的財產權益，驅動鄉村集體經濟發展。

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The Realistic Obstacles and Breakthrough Paths of Deepening

the Rural “Sankuaidi”System Reform

——Based on an Investigation in H City， L Province of China

Cao Yuling， Jin Mingyao

Abstract：With the continuous promotion of harmonious and beautiful rural construction and new urbanization，the reform of the rural contracted land，homestead land，and collective operating construction land system has entered a difficult period and a deepening reform period. It is necessary to condense the experience of land system reform and find appropriate paths to solve the practical obstacles faced by the“sankuaidi”system reform，such as insufficient supply and utilization of rural industrial land，insufficient manifestation of property value of rural construction land，extensive use of rural homestead land，and unstable sources of income from rural collective land，in order to better guide the revitalization of rural industries，optimize the spatial layout of urban and rural land，adapt to the latest national development strategy， and coordinate the promotion of urban-rural integmSHVggCgmCoCr2uBEEY4Ew==ration development and full rural revitalization. Therefore，it is necessary to steadily promote the reform of the rural homestead system，improve the mechanism for forming land transfer prices，and deepen the reform of the rural collective property rights system as the fundamental principles. Through comprehensive land consolidation across the entire region，support the supply of rural industrial land，optimize the mechanism for withdrawing homestead land from circulation to improve the efficiency of land resource allocation，improve the value of rural land property through optimized allocation of land rights，and build a diversified income distribution mechanism to protect the property rights and interests of farmers.

Key words：the rural “sankuaidi”system;rural homesteads;the rights of land;rural full revitalization

（責任編輯：劉劍明 助理編輯：李長寶）