財政涉農整合資金助推鄉村產業振興研究

摘 要：財政涉農資金整合使用是推進鄉村產業振興的重要路徑。基于此，對陜西省財政涉農整合資金支持重點鄉村產業振興案例進行深入剖析，揭示財政涉農整合資金促進鄉村產業振興中的主要路徑。通過實地調研、收集和分析相關數據，客觀評價涉農整合資金對鄉村產業振興的貢獻。最后，針對資金使用中存在的問題提出建議，以期為推動鄉村產業振興提供有益參考。

關鍵詞：財政涉農整合資金；鄉村產業振興；作用機理；案例分析；優化策略

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2024）13-0067-04

一、研究背景

黨的二十大報告強調了鄉村產業振興的重要性，指出要全面推進鄉村振興，堅持農業農村優先發展。然而，鄉村地區面臨資金短缺、基礎設施滯后、人才流失等諸多挑戰，制約了鄉村產業的快速發展。因此，整合財政涉農資金，提高資金使用效率，成為助推鄉村產業振興的重要路徑之一。2016年，為提高涉農資金的使用效率，國務院發布了《國務院關于支持貧困縣開展涉農整合使用財政資金試點的意見》（國辦發〔2016〕22號），賦予貧困縣更多財政涉農資金使用的自主權；2021年財政部11部委《關于繼續支持脫貧縣統籌整合使用財政涉農資金工作的通知》（財農〔2021〕22號）對于財政涉農資金整合試點范圍、資金安排使用重點及資金項目監管等進行進一步規范，以提高財政涉農資金使用的效益。

國內眾多學者對財政涉農資金使用管理問題進行相關研究，楊錦航（2023）、李書奎（2021）、楊廣勇（2020）利用相關數據對財政涉農資金統籌整合給農業帶來的影響進行實證研究，表明其能夠推動農業的發展；陳一敏（2024）以廣東省廣州市增城區鄉村振興專項為例，指出存在涉農資金存在項目決策論證不充分，資金監管不到位、預算執行率差等問題；王吉鵬、李虎（2019）以通河縣涉農資金使用為例，提出優化涉農資金結構、提高涉農資金使用效率、建立多元投入機制、加強績效考核與管理等促進鄉村產業振興的建議。

綜上，既有的研究成果中以我國西部省份縣域為研究對象的相對較少，所以本文以陜西省國家鄉村振興重點幫扶縣A縣為例，實地調研其在推進鄉村產業振興過程中財政涉農整合資金使用存在的問題，提出針對性的優化建議，提高涉農整合資金使用效益。

二、財政涉農整合資金助推鄉村產業振興的作用機理

圖1 財政涉農資金助推鄉村產業振興的作用框架

（一）改善農村基礎設施助推鄉村產業振興

財政涉農資金的投入為農村基礎設施的改善提供了資金層面的保障，財政涉農資金投入于農村道路建設，不僅提高農村地區的通達性，促進農產品的流通，也給農民的出行帶來了便利。同時，水利設施的改善為農業生產提供了水源保障，提高了農田的灌溉效率和農作物的抗旱能力。電力設施的升級則為農村地區的現代化發展提供了電力支撐，推動了農村電商、鄉村旅游等新業態的蓬勃發展。總之，財政涉農資金完善了農村基礎設施建設，不僅提升了農民的生活質量，也為農業生產現代化提供了有力保障，有利于全面推進鄉村產業振興。

（二）引導社會資本投入助推鄉村產業振興

財政涉農資金的投入可以帶動社會資本的跟進，引導更多社會資本流向鄉村產業，形成政府引導、社會資本參與的良性互動。涉農資金主要通過創新投入方式，引導社會資本投入。如設立農業產業投資基金、擔保基金、財政貼息、以獎代補等政策措施，降低社會資本投入的風險和成本，提高社會資本參與鄉村產業的積極性。此外，涉農資金還引導社會資本投向新興農業產業和領域，如生態農業、智慧農業等，推動鄉村產業的多元化發展。

（三）支持特色產業發展助推鄉村產業振興

財政涉農資金為特色產業提供必要的啟動資金，通過支持特色產業技術創新和品牌建設，提高鄉村特色產業產品質量，進一步拓展其市場份額，提高其市場競爭力，隨著農村基礎設施建設的完善，為特色產業鏈向高端化、智能化、綠色化方向發展奠定堅實基礎，有效提升農業附加值、提高農民收入水平。財政涉農資金通過整合集中投向于鄉村產業，不僅筑實了鄉村優勢特色產業集群、現代農業產業園、農旅風光帶、“一村一品”示范村鎮、特色養殖農場等產業融合平臺，而且拓展了農業產業鏈和延伸價值鏈，優化鄉村產業結構，提升鄉村產業發展質量，提高農業生產力，有效帶動鄉村經濟的增長。

（四）推動農業科技創新轉化助推鄉村產業振興

財政涉農資金通過支持農業科技成果的示范推廣、技術培訓等促進農業科技成果的轉化和應用，幫助農民掌握和應用新技術，提高農業生產效益，推動鄉村產業的升級和轉型，優化農業科技人才的創新環境，吸引一批農業科技人才投身于農業科技成果的創新研究，為鄉村產業的發展提供人才保障，實現農業科技創新的良性循環，進一步推動鄉村產業的振興。

三、A縣財政涉農整合資金助推鄉村產業振興的案例分析

A縣位于三秦腹地，涇水之陽，全縣總面積983平方公里，轄7鎮1辦128個行政村4個社區，常住人口14.17萬人。該縣生態環境優越，是全國綠化模范縣和全國生態示范區，綠色農產品供應基地和文化生態旅游首選地，2018年A縣摘掉了貧困縣帽子，現為國家鄉村振興重點幫扶縣。

（一）財政涉農資金整合使用情況

1.資金來源。從整合資金來源渠道來看，2021—2023年財政涉農整合資金中財政銜接資金47 330.64萬元（中央資金25 027萬元、省級資金10 714.64萬元、市級資金4 449萬元、縣級資金7 140萬元），占比67.13%；農田建設補助資金8 979.63萬元，占比12.74%；農業專項資金6 022.26萬元，占比8.54%；水利發展資金5 129萬元，占比7.27%；林業改革發展資金1 830.6萬元，占比2.6%；農村綜合改革轉移支付1 000萬元，占比1.42%；市級脫貧縣涉農整合切塊資金211萬元，占比0.3%。

2.資金投向。從整合資金實際投向來看，農業生產方面投入46 932.12萬元，占比66.57%；農村環境整治方面投入7 603萬元，占比10.78%；農村道路建設方面投入7 479.04萬元，占比10.61%；水利發展方面投入5 250.07萬元，占比7.45%；林業改革發展方面投入1 875.6萬元，占比2.66%；其他方面投入1 363.3萬元（主要用于農民實用技術培訓、雨露計劃、項目管理費等），占比1.93%。

（二）財政涉農整合資金助推鄉村產業振興的成效

1.農村基礎設施顯著改善。通過實地走訪了解到A縣人民群眾對涉農資金使用滿意度較高，具體反映在農村的道路升級改造，美麗鄉村的建設，農村“廁所革命”、生活垃圾處理、農村特色產業發展帶動鄉村致富等方面，群眾反映日子越過越好，經濟收入不斷提高，幸福指數獲得感不斷增強。

2.農村產業結構持續優化。截至2023年底，A縣特色產業持續壯大，新栽果樹1萬畝，5個示范園獲評省級高質高效示范園，特色果園被認定為省級生態農場，高規格舉辦蕎麥產業高質量發展大會，發布蕎面饸饹區域公用品牌，蕎麥產業產值突破6億元，增速居全市第一，特色村鎮也被命名為省級旅游特色名鎮、鄉村旅游示范村，實現以特色鄉村產業為引領，旅游、生態產業多元融合共促鄉村產業振興的新局面。

3.農民經濟收入穩步增長。2021—2023年A縣農村人均可支配收入不斷增加，脫貧人口的人均純收入顯著增加，增速超過全市農村人均可支配收入的增長速度，截至2023年年底，A縣農村居民人均可支配收入完成14 793元、增長15.67%；全縣脫貧人口人均純收入達到18 225元、增長31.37%，總體來講農民收入穩步增長。

（三）存在的問題

為全面掌握財政涉農資金整合助推鄉村產業振興中存在的問題，本文從農戶、縣鄉職能干部兩個不同的視角分別設計問卷，采用線上、線下相結合的方式實施調研，實地赴A縣走訪了100余名農戶、縣鄉職能干部，面向農戶的問卷共計收回有效問卷1 352份，面向縣鄉職能部門的問卷共計收回有效問卷129份，發現在財政涉農整合資金助推鄉村產業振興中存在以下四個層面的問題。

（一）資金管理方面的問題

1.財政涉農資金監督管理協調難度大。資金投入分散，資金來源和使用部門化、碎片化，44.96%的職能部門認為涉農資金項目分散，未能形成規模效益。此外，縣級政府集中整合資金使用與上級部門資金投向之間存在矛盾，未能形成有效的監管溝通協作機制。各監督主體對開展監督工作缺乏有效職責分工以及信息共享和溝通協調機制，出現監督職責不清、監督缺位、重復監督等問題。

2.財政涉農資金撥付程序復雜。財政涉農資金的使用遵循項目先施工、后撥款的方式，這就與施工方要求的先付錢、后施工的工作模式產生了矛盾。在項目資金撥付前，村級組織需要做項目預算，項目主管部門要對預算方案進行審批，預算通過項目才可啟動，項目完成后，由上級政府召集相關部門對項目進行驗收，每一筆項目資金嚴格按照實施方案落實，驗收成功后才發放資金，這就要求村級組織先要配套資金，村干部需要不斷動員、反復勸說村民進行自主籌集資金，這種資金撥付程序極大地消耗了村干部和群眾推進項目的積極性。

3.財政涉農資金配套能力區域差異較大。69.77%的縣鄉職能部門反饋，財政涉農資金配套方面存在較大壓力，經濟狀況相對較好的縣區對鞏固脫貧攻堅成果，銜接推進鄉村振興的涉農整合資金項目配套能力比較強，能夠滿足配套資金逐年按比例增長的要求，而經濟狀況相對差的縣區，本身依托上級政府的幫扶，自身財力非常有限，對配套資金逐年增長的要求執行上存在較大壓力。

（二）績效管理方面的問題

1.績效管理不夠規范。相關部門對涉農整合資金使用管理仍存在“重投入，輕績效”現象，未按照國家要求對資金開展全過程績效管理，對項目申報階段，績效目標設置不科學、不嚴謹，預算執行過程中，項目實施單位往往沒有就預算執行情況進行監督分析，績效目標運行監控力度不夠。

2.項目評價指標設置不夠科學。省市層面組織的涉農整合資金項目審核評價存在脫離縣鄉產業發展實際的現象，縣鄉基層政府部門比較缺乏專業人才，不能比較規范地進行績效考核，只能通過第三方機構，而第三方機構評價又不考察實際建設效果，只按照文件執行，考核材料多，要求嚴苛，給基層帶來較多工作壓力。

（三）項目執行方面的問題

1.立項審批條件不夠靈活。項目一般都是村上根據實施需求進行謀劃，由村上提出，報鎮級、縣級、領導小組逐級審核，再報市、省級政府審定，但是在審核環節較多，不同的審核人對審核標準把握尺度不同。一些項目立項后已經開工，還有可能發生上級審核通不過的情況；還有的項目雖然滿足群眾的需要，但是不能給群眾帶來經濟利益，就通不過項目組的審核。總之，過多的條件限制了項目的實施。

2.產業項目分類不盡科學。對產業項目分類過細，如對產業園修路，在產業園外修的路就屬于公益性資產，產業園內修的路就認定為經營性資產，在績效評價時要求產生經濟效益，不切實際；項目挑選與產業投資目標實現難對接，為達到產業增幅要求進行產業建設而投入的基礎設施、灌溉水利等被認定為基礎設施投入，而不算產業投入。

3.項目培育缺乏長期規劃。項目前期設計，缺乏現場核實，不精準，缺乏長遠規劃，實施過程中需要進行調整，甚至出現“資金等項目”的情況，極大降低了財政涉農整合資金的使用效益。在費用上，項目實施需按照政府采購程序執行，缺乏前期費用支持，也是縣鄉各部門不愿進行項目規劃的重要影響因素。

（四）公示宣傳方面的問題

1.公示宣傳不到位。一個項目從村級評議立項公示到最后完工驗收公示，前后要求公示的次數達8次之多，而且對每一次公示都要求有3張原件和公示內容方面比較嚴格的照片。實際工作中往往存在因為公示要求比較繁瑣，達不到公示要求的情況，突出表現在項目和資金公示公告內容不完整，公示時長不夠，宣傳不到位，走訪中群眾不知道什么是涉農整合資金，也不了解其具體使用方向。

2.群眾監督反饋機制不健全。60.95%的農戶反映僅對財政涉農整合資金及項目進行了公示，44.97%的農戶認為利益反饋渠道不通暢，反映出群眾監督反饋機制不健全，未能真正體現“以人民為中心”，有的人民群眾因為機制的缺失做出極端的處理方式，如越級上訪、拉關系、走后門等，造成不好的影響。

四、財政涉農整合資金助推鄉村產業振興的優化策略

（一）完善統籌機制，促進農村經濟發展

1.加強各部門間的協作。財政涉農整合資金因為整合于農、林、水利等多個部門，渠道多，為實現多個部門資金的協作避免“多頭管理”，可以構建跨部門協作機制，形成涉農資金整合使用的決策體制機制，由鄉村振興局進行統一管理，其他部門做好分工、配合實施，實現對財政涉農整合資金的實時監控和調度，做到信息“部門間無壁壘”，確保財政涉農整合資金能夠按照鄉村振興銜接的需求進行合理分配，避免資金分散和重復投入，真正實現“集中力量辦大事”。

2.鼓勵社會資本參與。社會資本通常具備一定的風險抵御能力，社會資金的參與能夠為農村市場提供穩健的投資、運營策略，有助于降低農村市場的投資風險，通過政府引導基金、PPP（政府與社會資本合作）等模式吸引社會資本投入，形成多元化的投入格局，為鄉村產業振興提供更多資金支持，可以有效解決地方經濟財力不足、資金配套困難的問題，促進農村經濟的平穩發展。

（二）強化績效管理，提高資金使用效益

1.制定切合實際的績效考核方案。賦予縣級政府更大的資金支配和管理權力，由縣級政府制定科學合理的績效目標，績效目標的設定充分考慮基層的建議，要可衡量、可達成，避免模棱兩可、不可實現。績效評價方法的選用應當靈活，要能夠全面反映項目實際建設效果，而不是僅僅反映政策執行情況。加強績效評價結果的分析及應用，將績效評價結果與資金分配、項目、晉升等掛鉤，獎優罰劣，對于存在問題的單位督促其進行改正、提升，提高資金的使用效益。

2.完善資金監管和使用機制。針對既往資金使用中的制度短板和管理漏洞，及時總結問題，將資金重點監管工作納入年度日程，年初即圍繞資金撥付、支出調度、產業占比、績效評價等制定檢查方案，按時間節點進行資金全年全過程監管，圍繞財政政策落實、資金使用管理、績效目標完成、扶貧資產管理等開展年度專項檢查，全面提升資金監管質量。

優化資金撥付管理，簡化資金撥付程序，提高資金撥付效率，采用電子支付方式，考慮按照項目實施進度直接撥付給項目實施單位，實現資金15個工作日內下撥到使用單位，保障“資金跟著項目走”；考慮項目審計的實際情況，改革職能部門年底資金100%支出的要求，考慮資金的跨年度安排，真正實現資金效益的最大化。

（三）優化項目管理，推動農業產業現代化

1.注重項目前期設計，精準謀劃。充分考慮各縣特征，注重項目的“前期設計+現場核實+精準謀劃”，簡化項目庫的形成審核流程，鼓勵各縣級政府在每年的11月底將來年的項目庫建好，防止出現“資金等項目”的問題，對于項目的挑選，應“以人為本”劃分輕重緩急，精準長遠謀劃，而不應將產業比重每年增加一定比例作為挑選的限制條件。

2.鼓勵地方多上農業科技項目，推進現代農業項目建設。鄉村產業的振興離不開科技的帶動，鼓勵地方長遠規劃，結合農村實際情況，扶持農業科技項目，以科技助推農業經濟效益提升，形成具有地方特色的現代農業科技產業園區，發揮地區示范引領作用，科技興農，以農業現代化建設助推鄉村產業振興。

（四）加強涉農宣傳，調動農民生產積極性

1.加強涉農政策宣傳，激發農民生產熱情。利用廣播、電視、小視頻等多種媒體、組織專家開大會等形式，向農民宣傳涉農政策的理念，幫助農民了解政策內容，解決在項目實施和資金使用中遇到的問題，選取成功受益于涉農資金政策扶持的典型案例進行廣泛宣傳，讓農民看到政策帶來的實惠和好處，激發他們投入農業生產的熱情。此外，不斷完善反饋機制，及時了解農民的需求，確保政策落地生根，為農民帶來更多收益。通過加強涉農資金政策的宣傳，提高農民對政策的認知度和參與度，為鄉村產業振興作出貢獻。

2.加強政策宣傳，吸引人才聚焦農村。各級地方政府應不遺余力加強農村人才政策宣傳，通過縣鄉書記直播宣講等創新平臺、創新路徑等吸引人才，留住人才，讓人才了解農村的好政策、好項目，鼓勵人才到農村大膽施展手腳，建功立業，增加農村人才儲備，引導大學生、農民工、企業家返鄉入鄉，通過村集體職業經理人、“新型農民”把先進生產理念、現代農業生產技術引入鄉村，帶動農村生產，促進農民增收，發揮人才帶動鄉村產業振興的積極作用。

參考文獻：

[1] 王吉鵬，李虎.整合涉農資金促進鄉村產業振興的對策：基于哈爾濱市通河縣調研分析與啟示[J].中國農業資源與區劃，2019（5）： 86-92.

[2] 陳一敏，劉苑婷，謝旻丹，等.鄉村振興背景下加強財政涉農資金績效管理的探究：以重點農業產業項目提升資金（鄉村振興專項）項目為例[J].財政監督，2024（2）：60-64.

[3] 楊錦航.湖南省財政涉農資金整合政策有效性評估[J].合作經濟與科技，2023（21）.

[4] 楊廣勇，楊林.財政涉農資金整合解決農業增產不增收問題了嗎？——基于中部A省51個縣域數據的雙重差分檢驗[J].中國經濟問題，2020，323（6）：107-120.

[5] 李書奎，任金政.涉農資金統籌整合對縣域經濟發展影響研究[J].西南大學學報（自然科學版），2021，43（11）：112-121.

[責任編輯 衛 星]