預算管理一體化下氣象部門預算項目庫實施的思考

摘 要：在預算管理一體化全面實施的背景下，就一體化中項目庫的相關申報、實施等問題進行概述，分類梳理氣象部門預算項目庫中的質量問題和管理問題，主要體現在人員配備、雙重管理體制、制度建設等方面，提出加強預算管理一體化業務培訓，協調分工、梳理建立規章制度，加強前期論證，細化項目庫填報執行流程等建議，以期為氣象部門更好地推進預算管理一體化提供思路。

關鍵詞：預算管理一體化；氣象部門；預算項目庫；實施狀況；問題；建議

中圖分類號：F810.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2024）13-0093-04

黨的十八屆三中全會將財政改革置于國家治理現代化的核心位置，明確提出必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，并建立現代財政制度。黨的十九大報告和《中華人民共和國預算法》進一步深化了這一理念，強調了預算編制的規范化和程序化，推動了預算管理一體化的理念，為現代預算制度建設提供了堅實的理論基礎，隨著信息化手段的引入，預算管理一體化系統建設成為提升財政治理體系和治理能力現代化的關鍵。這一系統不僅提高了預算管理的規范化、標準化和自動化水平，也對氣象部門等特定領域的預算管理產生了顯著影響。氣象部門的雙重財政管理體制，涉及中央與地方財政資金，預算一體化的實施使得資金管理更為嚴格、規范。

盡管預算管理一體化帶來了諸多優勢，但對氣象部門項目庫的深入研究仍相對不足。本文旨在結合工作實踐，分析氣象部門在預算管理一體化背景下項目庫建設的現狀，探討存在的問題，并提出改進建議。通過這一分析，期望為氣象部門乃至整個財政體系的預算管理提供策略支持，促進財政資金的高效使用，優化資源配置，提升公共服務質量，為財政治理體系和治理能力現代化貢獻力量。

一、預算一體化概述

2019年，為提高預算管理的信息化水平，財政部印發了《財政核心業務一體化系統實施方案》，該方案明確了推動預算管理一體化工作的實施步驟，會上審議通過了使用現代化手段全方位盡快推動預算體制改革的決議，并組織擬定了全國一體的《預算管理一體化規范》和相關技術標準，將預算的編制與執行、會計的日常賬務核算、年終會計決算報告、政府會計財務報告、部門資產日常登記與管理核銷等業務通過信息化手段在一個完全體內進行重組，打通了從中央到省級、市級和縣級四級財政預算管理的通路。隨后貴州省財政廳也于2021年印發了《預算管理一體化單位會計核算管理改革實施方案》（黔財庫〔2021〕32號），指出預算管理一體化建設是在歷次預算改革和現代預算制度框架的基礎上，黨中央、國務院對財政工作的新要求，是充分運用系統思維和現代信息技術手段為支撐，進一步深化預算管理制度改革探索出的有效途徑。預算管理一體化的全面運行，對于落實好中央經濟工作會議對財政工作的要求，提升財政政策效能，有效應對我國經濟發展面臨的壓力和風險挑戰，具有重要的支撐保障作用，做好預算管理一體化建設工作是提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力的具體行動和重要檢驗。文件秉持著構建新發展格局，堅持系統觀念，圍繞“強規劃、穩保障、促協調、重管理”，依托預算管理一體化系統，構建全鏈條信息化的預算管理體系，為氣象高質量發展提供有力保障和支撐。

二、預算一體化后氣象部門項目庫實施的狀況

（一）現有預算主要流程

按照“二上二下”的流程編制，準備階段：預算編制前期準備，基礎信息完善、項目儲備入庫。一上階段：編制本部門及所屬各單位的預算建議，匯總形成部門預算建議和支出規劃建議。一下階段：財政部審核部門“一上”預算，測算并下達控制數。二上階段：編制本部門及所屬各單位預算草案，匯總報送財政部。財政部匯總形成中央本級預算草案。二下階段：批復部門預算。

（二）預算一體化中項目庫的定位與作用

氣象部門的預算管理一體化通過將所有預算收支納入項目庫管理，實現了預算管理的全面升級。項目庫作為管理的核心，應確保預算管理的每個環節都以項目為基本單元，從而提高管理的規范性和科學性。項目標準化分類的實施，進一步規范了立項依據、實施期限、支出標準和預算需求，為項目的全生命周期管理奠定了基礎；項目庫的動態管理機制，允許根據項目進展實時更新和完善信息，確保了數據的準確性和決策的及時性。這種靈活的管理方式，使得項目能夠快速響應變化，及時調整以適應新的需求；通過這些措施，氣象部門的預算一體化項目庫不僅提升了預算管理的效率，而且加強了財政資金的監管和績效評價。這不僅確保了資金使用的高效率和顯著效果，而且為實現更加透明、高效和負責任的財政治理奠定了堅實的基礎，圖1為項目庫參與預算一體化全過程。

圖1 項目庫參與預算全過程

我國對氣象系統預算管理的改革已持續多年，特別是在這次預算管理一體化改革后，在項目庫申報、后續維護工作上都發生了特別大的變化，氣象部門預算項目庫反映了氣象部門在開展氣象觀測、氣象預報、氣象裝備保障、氣象科技研究等工作時出現的基本支出（含人員、公用）、氣象設備采購、基建項目、修繕項目、退休醫療等全方位支出情況，但是由于氣象業務類型多、涉及面廣，因此也存在不少難點問題。

（三）預算一體化中項目庫的主要變化

項目庫是預算管理的基礎模塊，所有的預算支出必須以項目的形式納入項目庫，實行項目的全生命周期管理（見圖2），未納入預算的項目一律不得安排資金；實現了各類項目從項目入庫的評選制度到滾動管理體系，從項目儲備到項目細化一直到一上二上直至預算批復，從預算調劑到政府采購，資金支付和資產管理等到具體的會計核算，最終到決算、項目完結，實現全流程管理。實現了預算按照輕重緩急等排序，并且一經批復馬上可以實施，突出了財政資金的保障重點。總的來說就是：預算項目重分類。預算系統集大成，全周期管理、支出標準統一。具體來說變化分為四點：（1）完全重塑預算編制中項目庫的作用：從項目儲備入庫到項目細化、申報預算，再從控制數下達后項目細化到批復后具體項目實施結束；（2）突出部門預算的完整性：從一上開始編制全口徑收支預算；（3）提高預算編制的規范科學性：從支出標準、績效指標等數據統一從上到下綜合運用到預算編制；（4）強化項目入庫程序：從事前謀劃到項目儲備，嚴格入庫審核程序。

三、氣象部門預算一體化中項目庫實施遇到的新問題

（一）項目庫編制質量問題

1.人員業務水平參差不齊，缺乏基本編制能力。現階段全面預算管理一體化的意識并沒有廣泛沉淀到基層工作中，預算管理的對口人才較少，部分科室操作人員并未認識到預算一體化管理工作的重要性，也沒有把預算一體化和單位事業發展與履行職能緊密聯系起來，沒有對預算管理工作的本質有深刻的認識和了解；另一方面，對預算一體化流程不夠了解，基礎財務知識不夠專業，導致項目庫預算細化、資產新增等編報不準確，績效目標設置也不合理、績效指標的細化可衡量性不強，尤其是支出代碼分類問題，影響了后期支出安排及預算調整。

2.雙重計劃財務體制，項目庫編報與執行脫節。由于是垂管單位，對非財政項目有人為拆分，規避編制項目庫，在管理上“各自為戰”，中央項目與地方項目、部門項目與財政項目等互相不匹配；調整預算只考慮了預算指標沒有考慮整個項目后期執行，導致預算執行進度緩慢和預算編制的準確性。

3.業務財務“兩張皮”，提高項目庫編制準確性困難。業務財務融合困難，項目庫編制缺乏專業性，涉及知識盲區部分，還是用東拼西湊的方法，單位項目申請時未仔細規劃本單位事業發展方向，隨意性較大。

4.績效管理形同虛設，未能與項目管理有機銜接。項目預算的績效管理從績效目標設定到項目實施事中監控，從項目完成的績效自評到第三方績效評價常常表現為流于形式，項目立項申報前評估環節缺失，單位重視程度不足，項目編制入庫時績效指標設置不合理、考核標準模糊、目的不明確。雖然財政部已制定了績效指標設置規范指引和各行業績效指標庫，但基層單位在編制績效指標時往往胡亂選擇，盲目跟風，對后續的績效評價工作敷衍了事。

（二）項目庫編制管理問題

1.制度建設不夠健全，流程流于形式。雖然項目庫申報流程已有效運作了多年，但是在項目籌劃評估、申報立項、運行實施、績效監控等各方面并沒有一套統一的管理制度和強制性文件要求，導致項目庫的儲備、立項、報批、執行、評價等管理環節脫節。部門項目隨便用，導致項目庫名不副實，設計初衷不能得到有效施展。

2.前期論證審批準備不足，項目儲備缺乏深度。項目前期論證不夠充分，立項證據不夠導致項目儲備量較少，儲備項目零零碎碎，大量不夠成熟的項目直接納入下年度預算計劃，使得大量“僵尸類”項目占據項目庫資源。同時，由于項目的準備期過短，項目的事后動態管理較弱，也直接影響后期項目執行進度。

四、提升氣象部門預算一體化項目庫實施水平的建議

（一）夯實主體責任，提高人員水平

為全面增強預算一體化意識，要加強培訓和相互交流工作，引導正確的預算一體化觀念。緊跟國家預算改革步伐，將預算一體化工作與單位履行職能互相聯系，提升履職效率。預算管理是一門綜合科學，涉及單位基本情況、人員信息、資金收付、資產新增報廢、日常行政管理、職能目標實現等多方面。因此，必須落實單位預算管理主體責任；進一步細化預算管理工作流程和職責分工，建設一支理論能力強、業務操作扎實的實用型人才隊伍，全面促進預算一體化工作的開展。

（二）建立規范程序，加強中央地方聯動

制定項目庫規范化管理流程，建立長效可行的項目分類體系，從項目支付內容、建設方向等進行分類管理，必須確定項目申報的范圍和內容，合理合并同類型項目，管理同性質項目，準確編制全口徑預算。充分、合理預計財政收入、經營性收入、其他收入等各類收入，部門所有收支全部納入預算，未納入預算的支出原則上不得安排資金支持。完善非中央財政撥款項目管理。根據項目業務屬性及支出方向，按氣象部門非財政項目管理要求規范非財政撥款所列一級項目及二級項目名稱，堅決杜絕為了減少報項目庫而人為合并、拆分項目庫的問題，要實現財務系統信息貫通。全面實施預算管理一體化，加快推動計財管理一體化信息系統與預算管理一體化系統的銜接；依規納入地方預算管理一體化系統管理；推進內部控制建設與智慧財務推廣，逐步實現數據信息高度集成與共享。

（三）加強頂層設計，提升部門協調能力

部門項目庫的管理主體為財務部門，由各業務部門積極配合。加強頂層設計，持續完善制度體系，通過事前預算編制培訓和政策宣傳，及時更新項目編制要求。在預算編制中，通過成立編制小組等方式，準確編報項目預算；編制完成后，組織專家內部審核，及時溝通協調，建立問題導向機制，及時歸納問題反饋給預算編制人員。項目庫從填報環節到最終執行評價環節需要全單位上下積極參與，各科室主動協調分工，因此需要制定科學的管理制度，并對各個科室職責進行合理劃分。其中計財部門的職責主要是制定管理項目庫填報規定和標準，梳理流程、加強培訓、規范填報；日常維護項目庫；對入庫項目進行審核調整，對項目執行及績效監控進行管理，推動單位項目庫及績效管理水平全面提升。業務部門主要職責是：根據本部門及單位業務發展情況填報項目庫；協助計財部門結合氣象部門業務實際，建立氣象系統浮動可控的支出標準；負責對主管業務項目的論證研究、評審；對主管的業務項目的定期檢查跟蹤、驗收評價等。

（四）增強提前謀劃意識，提前做好項目儲備

生成理論依據充分，可執行能力強，實施效果良好的項目，是當今預算申報與執行的難點和重點。完善項目立項依據、實施方案、支出明細、項目績效目標、指標等內容，提高項目文本質量。合理確定特定目標類項目預算資金性質，細化部門預算會計科目和經濟類款項、新增資產配置表、政府采購和項目績效目標等關鍵信息，是推動項目庫建設的重要手段與方法。首要任務就是在項目立項前從單位事業發展規劃出發進行科學有效的事前論證，并根據單位實際情況對項目進行全面評估，判斷項目是否可行。

（五）嚴格預算編制，提升項目庫作用

將項目作為預算管理的基本單元，對沒有入庫的項目支出原則上不安排支出；建立行之有效的項目入庫評審機制和項目滾動管理機制，把評審結論作為預算安排的重要依據；建立完善可行的儲備項目庫，實現項目批復即可落地實施。

（六）推進支出標準體系建設，充實項目庫的內涵

完善基本支出定額標準；分期建立綜合觀測、信息傳輸、預報預測、公共服務等項目經費綜合業務定額標準，逐步建立健全各類氣象項目特有的支出標準；加強對項目完成情況的分析和運用，把實際執行情況作為制定和調整支出標準的重要依據。

（七）完善績效全流程管理模式，切實提升績效管理水平

建立與氣象項目相互匹配的績效目標體系和監控手段。以財政部績效指標庫為依據，探索氣象部門自己的項目績效指標。但是由于氣象項目的一些特殊性，與現有的績效指標差別較大，用統一標準的績效指標去評價氣象項目不切實際，必須探尋符合實際工作的氣象項目預算績效指標庫，再將指標庫中的每個項目績效指標具象化，并建立符合氣象項目執行規律的預算績效監控方式和績效評價結果應用，并以評價結果作為預算統籌安排的首要條件，把評價結論深度再利用。一是建立一整套的績效評價結果與預算安排相互掛鉤的制度，再根據各單位項目完成情況和績效評價結果與預決算分配情況進行比對，對于績效目標高產出、預算執行合理的給予獎勵，反之給予警告、扣減等懲處措施，強化執行與預算掛鉤剛性。二是建立績效評價反饋機制，在年度終了后將項目績效評價結果反饋到下一年的項目編報中，同時根據反饋意見改進項目的管理制度并形成追蹤監督，確保整改工作見實效，切實提升單位管理水平。

五、結束語

在全面審視預算管理一體化下氣象部門預算項目庫實施的現狀與挑戰后，通過大力推動項目庫的規范化、標準化、科學化建設，不僅能夠顯著提升項目管理水平和資金使用效率，更是實現單位長遠發展和改革的關鍵途徑，下一步將構建一個更加規范和高效的預算收支體系，顯著增強資金的統籌調配能力，有效激活存量資金，確保資金使用效益的最大化。在此基礎上，將為重大決策部署提供更加堅實的財政保障，優化支出結構，建立和完善預算定額標準體系，繼續深化預算編制的科學性和合理性，加強財政規劃的約束力，使項目庫內容更加豐富和精準。這不僅有利于促進氣象部門的可持續發展，也將為國家財政治理體系和治理能力現代化貢獻力量。

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[責任編輯 文 欣]