城郊農村基層社會治理的多元主體困境及化解路徑

摘 要：農村基層社會治理是鄉村全面振興過程中的關鍵，其治理效能的提升對于國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。新時代背景下，城郊農村面臨一定的基層社會治理困境。研究著眼于河南省L村網格化治理的典型經驗呈現，發現城郊農村存在治理主體內生發展動力不聚焦、治理機制體制建構包容性弱與治理對象多重服務情境復雜化的問題，要以黨建引領網格化治理為主脈絡，剖析多元主體協同治理的機制，探究優化基層社會治理的有效路徑。

關鍵詞：基層社會治理；黨建引領；網格化

一、問題的提出

農村基層社會治理是治理的基本單元，也是國家治理體系和治理能力現代化的關鍵環節之一。黨的二十大報告進一步提出“完善社會治理體系”的命題并作出對應部署。加強農村基層社會治理工作，對于全面推進鄉村振興意義重大?，F階段，農村基層社會治理面臨治理對象分散、治理事務繁雜且國家治理事務下沉密集的挑戰。在此背景下，網格化治理強調多元主體協同治理，高效整合社會資源，重塑社區治理的彈性，推動社會治理提質增能。

“農村基層社會治理”作為中國本土語境下的熱詞，學術界也對其進行了諸多有益的探討，主要集中在3個方面。一是農村基層社會治理的主體性問題。在治理實踐的具體過程中，逐步發展出以科層權威主導的治理實踐和以農民民主協商的自治實踐。隨著農村基層社會治理實踐脈絡不斷衍化，近年來，“多元主體協同治理”以其廣泛的社會動員性，成為新時期農村基層社會治理的題中之義，反映社會自治的現代國家治理需求。二是農村基層社會治理的有效性問題。這類研究著眼于基礎、結構、過程與結果，探討黨建引領、治理框架與多元主體的相互耦合，致力于搭建有效的治理框架，發動廣泛社會力量共同參與，實現農村基層社會的善治。三是農村基層社會治理的內生性問題。強調從村莊內生權威、內生組織和資源獲取出發，促進農村社會治理自我造血，增強其內在發展動力。

綜上所述，現有的研究為后續研究的開展提供了分析思路與實踐邏輯，但仍然存在不足，缺乏對城郊農村基層社會治理的探討。區別于一般農村，城郊農村的治理主體存在自身的獨特性，城郊農村既不似傳統農村存在嚴重的空心化問題，人口僅以老人和兒童等留守個體為主，其社會形態也明顯區別于城市社區，具有城鄉兩種治理因素交織的特點。那么，城郊農村的社會治理又會呈現怎樣的治理面向？這是本研究意在探討的核心問題。

二、城郊農村基層社會治理的困境

（一）內生發展動力不聚焦

鄉村治理的關鍵在于調動村民、村內社會組織以及企業等多元主體參與治理的積極性，進而確保農村基層社會治理的可持續性，而多元主體在治理實踐中的“缺場”容易帶來農村的“懸浮治理”問題，進而引發農村基層社會治理困境。詳述之，其一，人口流動性較大帶來的村民治理主體缺失問題。外來人口的涌入使傳統的熟人社會逐漸轉變為半熟人社會，村民的社區共同體意識薄弱，缺乏對社區的認同感和社區公共事務的參與感。其二，缺乏社會組織培育帶來的社會組織治理主體缺失問題。L村目前具有合法性的社會組織僅為土地股份合作社且缺乏實際運轉，難以發揮實際效用。其三，L村內的企業主體亦具有復雜性，兼具村內土生企業與外來入駐企業，企業的產品與服務趨同，易產生同質化競爭。此外，由于環境治理的需求和企業發展的實際存在張力，且村內企業發聲機制不成熟，易導致企業與村“兩委”產生嫌隙，難以有效參與村內治理事務。

（二）機制體制建構包容性弱

在基層社會治理實踐中，機制體制不健全是制約社會治理成效的重要因素。隨著基層社會治理日趨復雜化，網格化治理不斷面臨挑戰。一方面，L村村治區別于傳統城鄉二元劃分下的治理模式，作為城郊農村，本村人口流動程度相對較低，社會關系較為穩定；此外，L村企業眾多，經濟更發達，外來入駐人員多，治理主體更加多元。這就亟須建構更具包容性的網格化治理機制。另一方面，雖然村民、外來務工人員、社會組織和企業等多元主體在治理過程中各自扮演著一定的角色，但因缺乏有效的協作和溝通機制，這些主體往往各自為政，難以形成合力。這不僅影響了治理效率，也削弱了治理效果。同時，基層社會治理的監督和問責機制也存在不足，一些違法違規行為得不到及時糾正，治理結構困境進一步凸顯。

（三）多重服務情境復雜化

L村的治理對象有本地居民（包括本地辦企居民、本地務工居民）、外來人員（包括外來辦企人員、外來務工人員）、企業人員（本地企業、外來入駐企業），不同群體在文化背景、生活習慣、實際需求、資源稟賦等方面存在諸多差異，L村呈現出多元主體交織而成的復雜網格體系。利益訴求、立場不同容易產生沖突且協調困難，這對治理的靈活性和韌性提出了更高的要求。

一是企業轉型發展問題。村內的企業集中于建筑機械行業且以小規模家庭作坊為主，工地施工機械種類繁多，但普遍存在技術水平低、耗油量高、單機污染物排放高現象。加上施工環境差、移動頻率高，極易造成環保監管的堵點、難點、盲點。企業不僅面臨著配合產業發展，實現技術和規模上的轉型問題，還需兼顧環境保護治理的新要求。尋找村域企業生存發展與環境治理的平衡點，是實現農村基層社會治理提質增能的題中之義。二是外來人口社會治理問題。在資源分配方面，由于資源存量有限和人口增長態勢之間的矛盾，教育資源、公共服務資源、就業資源等難以實現均等化，現有政策及資源分配方案傾向性不足，外來人口的利益難以得到保障，易產生矛盾與沖突，增大農村基層社會治理難度。

三、城郊農村基層社會治理困境的化解路徑

（一）黨建引領，整合多元基層治理力量

基層黨組織始終發揮核心領導作用，實現黨組織體系與農村基層治理網格“兩網”并行，才能進一步夯實農村基層社會治理的基礎。網格隊伍是多元治理力量的重要組成部分，而網格工作人員則是具體任務的執行者，是實現農村基層社會治理的關鍵力量。L村的網格工作人員優先從黨員、入黨積極分子、村組干部、群眾代表等人群中選拔，選拔時強調服務意識與過硬本領并行，整合多重力量，加強隊伍建設；專屬網格則選用職能部門下沉工作人員或有相關工作經驗的干部，區別于一般網格工作人員，避免“網格泛化”。同時，由于網格工作人員大多兼具多重身份，以黨建為引領，以網格為抓手開展“五星”黨支部創建，強化黨員聯系群眾制度等工作，解決真麻煩、真問題，滿足真需求，恰恰能夠激活個人、家庭、企業、社會組織四方關鍵治理主體，大大提高了整個村子的凝聚力，織起了一張團結所有基層社會治理力量的網，鼓勵了村民組組內自治，企業、社會組織參與自治。

（二）因地制宜，提高網格化治理的精細度

合理劃分網格單元是建設高質量網格化服務管理體系架構的基礎。L村結合行政區劃、地理位置、人口分布等客觀因素及民眾生產生活方式等社會因素，基于原有的村民小組來細化，共設有5個網格。同時，將村內廊道及各村組分布的企業、店鋪劃進1個網格集中管理，均隸屬于L村管轄。L村最小網格治理單元的劃分沿襲了原有自治單元（村民小組），確保網格單元能合理有效地嵌入自治單元，又因地制宜設置了特色網格，完成治理全覆蓋。這種劃分方式既能夠維持農民治理的主體地位，使村民用熟悉和了解的內生秩序實現自我治理，增強村民自治的積極性、能動性；又能夠完成行政力量嵌入，兼顧了治理的合法性、有效性。治理單元本身也能保證較強的韌性與彈性，應對社會轉型與村莊變遷所帶來的各種挑戰。

（三）技術應用，強化數字鄉村治理能力

網格單元就是信息單元，網格的管理也是對信息的管理。依托統一的數字化管理平臺，按照一定的地理空間和人口分布，把全域行政管理區域劃分成若干網格，將轄區內“人、地、物、情、事、組織”全部嵌入網格進行管理，并通過信息采集、整合、共享實現管理的科學化、信息化，治理的精細化。這種閉環的、分級的“一站式”事件處置流程取代了以往分散化的事件處置流程，能及時有效解決問題，回應民意。其一，地方政府通過App實現直聯群眾，拓寬群眾反映問題的渠道，不僅優化了問題分解與分派的流程，而且提升了與不同職能部門協同工作的效率，有效降低了行政工作成本，并且有助于消除工作盲點。其二，轉變群眾過度依賴傳統的投訴和上訪途徑解決問題的局面，促進了干群關系和諧發展。

（四）協調多元主體關系，凝聚治理力量

城郊農村具有區別于傳統農村的特殊社會空間，進而呈現出不同社區治理方式。一方面，城郊農村面臨著內部人口異質性高、流動性大，居民生活空間存在明顯區隔的問題。這要求通過社會治理建立起新的利益和情感聯結，提高基層社會治理的靈活性與彈性。另一方面，城郊農村相較于傳統農村具備更好的物質基礎，同時治理主體的多元性意味著基層社會治理存在內生動力，為實現城郊農村社會治理的“善治”奠定了基礎。黨建引領的網格化治理強調多元主體協同參與，并突出了治理的集權，即依托政黨本身的政治引領和資源凝聚的作用，整合碎片化的治理單元，同時將黨員下沉至基層，以實際行動輻射帶動村民。通過整合資源和建立行動規則以及明確各治理主體的權責關系，L村鄉村建設的不同主體力量緊密聯結起來，共同發力，形成有序集體行動。這種集體性的形式將村內每個主體聚合起來，形成“我們”意識，建立起各主體間的緊密聯結。對村民來說，帶動他們的不是親戚朋友和社會組織，而是“具象化的國家”代表，村民被喚起的動力就不止于小家了，而是把這個場域延伸到村民小組、村集體乃至整個社會和國家，促進共同治理。這實際上也是黨建引領和精神文明建設的要義所在。

（五）激發主體內生動力，強調情感治理

一方面，村“兩委”通過情感動員與塑造情感認同來滿足村民的利益訴求，進而形塑村民的主體價值，實現治理效能最大化。例如，村“兩委”主動對接醫院，為村內老年人提供不定期體檢服務。在治理過程中，村“兩委”扮演柔性的治理者角色，通過不斷的情感生產，滿足了村民的訴求，進而形成村民的情感共鳴，激發了村民參與治理的主體性。另一方面，在人居環境改造中，基于項目資金補貼和表彰榮譽的激勵，村民自覺搞好自家的衛生環境，履行起主人翁的義務。這樣由家庭到村民小組，由無形的網格細胞到實質的網格單元，以家庭場域的微治理，逐步聯結擴張至整個村域。村民的參與主體得到極大激發，實現了全民共治，促進了村風向好發展。

四、結論與討論

治理的邊界是開放的，治理主體的位置和功能是變動的，是在多重作用下建構形成的，且主體之間存在互利共生關系。這要求多元主體參與不能停留在簡單的理念倡導上，而應考慮各主體的參與動機、預期收益和可持續性問題。L村以黨建為核心，以網格化治理為主軸，構建了農村基層社會治理的同心圓格局，并通過互聯網平臺打破了部門壁壘，實現了信息和資源的流通。在此過程中，黨建引領農村基層社會治理不僅是對治理多元主體的強調，更通過網格化實現了治理主體的拓展和延伸，為農村基層社會治理的研究和實踐提供了新思路。

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[責任編輯：李偉杰]

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目（21YJC840011）；2023年度教育部學位與研究生教育發展中心主題案例項目（ZT-231046612）；2024年河南省專業學位研究生精品教學案例項目（YJS2024AL055）；2024年度河南省高等教育教學改革研究與實踐重點項目（2024SJGLX0059）

作者簡介：王博昆（1997—），女，河南光山人，碩士研究生，研究方向：鄉村治理與社會政策。

通信作者：劉 風（1986—），女，河南安陽人，副教授，博士，河南農業大學社會治理創新研究中心研究員，研究方向：鄉村治理與社會政策。