新時代人口老齡化對經濟社會發展的影響及應對措施

摘"要：黨的二十大報告提出，要積極實施應對人口老齡化的國家戰略。人口老齡化是經濟社會發展的必然趨勢，由低生育率、壽命延長、人口流動等方面共同作用形成，現已成為全球普遍現象。文章基于第七次全國人口普查數據（以下簡稱“七人普”），結合有關方面數據，總結分析江蘇省鹽城市人口老齡化的特征，提出積極應對人口老齡化的現實迫切性；客觀剖析背后形成的原因，梳理三個方面的主要因素和變化趨勢；辯證看待人口老齡化帶來的沖擊影響，既有挑戰也存在機遇；多維思考應對人口老齡化的措施，努力打造一個能級優、品質高、活力強的老年友好型城市。

關鍵詞：鹽城市；人口老齡化；第七次全國人口普查

中圖分類號：F127""""文獻標識碼：A"文章編號：1005-6432（2024）22-0001-07

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.22.001

1"緒論

1.1"選題背景

國際上，通常把60歲及以上人口占總人口的比重達到10%，或者65歲及以上人口占總人口的比重達到7%，作為一個國家或地區是否進入老齡化社會的判定標準。人口老齡化是人類社會發展到一定階段的必然結果，也是經濟社會文明進步的標志之一。當前，世界上絕大部分國家和地區都已步入老齡化社會，法國在1979年65歲及以上人口占比就超過14%，德國和英國均在20世紀70年代中期前后進入老齡化社會，日韓等亞洲國家在20世紀80年代老齡化加速。根據聯合國預計，到2050年全球65歲及以上人口的數量將增加一倍以上，從2021年的7.61億人增至16億人。新中國成立以來，我國人口發展先是經歷了一段時期的年輕化過程，從1953年的第一次全國人口普查到1964年的第二次全國人口普查，老年人口比重呈現下降趨勢；從1964年開始，老年人口比重上升，到2000年進入老齡化社會，之后的20多年老年人口比重增速明顯加快，人口老齡化程度持續加深。根據已有數據和相關預測，65歲及以上人口占比從7%增長到14%，法國用了100多年，瑞典用了85年，而我國只用了26年，總體上呈現人口規模大、發展速度快、發展不平衡、未富先老等特征。

人口老齡化作為伴隨經濟社會不斷發展而自然產生的一種必然結果，不可避免地會對經濟社會產生反作用。綜合國內外研究，人口老齡化對經濟社會發展帶來的影響不可忽視，一方面導致勞動力供給減少沖擊經濟增長基礎、養老需求加大社會和家庭負擔等問題挑戰；另一方面帶來倒逼產業轉型升級、開拓新的消費市場等機遇。當前，我國已進入中國特色社會主義新時代，高質量發展成為首要任務，在此背景下人口老齡化程度加深對經濟社會發展會產生哪些影響，如何引導積極影響、減緩消極影響，正是文章研究討論的內容。文章試圖以筆者所居住的江蘇省鹽城市作為切入點，對上述問題展開進一步研究，提出應對江蘇省鹽城市人口老齡化的針對性措施。

1.2"研究意義

目前，國內對人口老齡化與經濟社會發展相互作用、相互影響的研究更多處于國家和省級層面，以一個地級市為例深入研究人口老齡化對經濟社會發展的影響及應對措施的還不多，文章將進一步豐富從市級層面應對人口老齡化的研究。同時，鹽城市老齡化社會程度深，2020年65歲及以上人口占比19.88%，老齡化率居全省第4位、全國第13位，分別高于全省、全國平均值3.68、6.38個百分點，已處于重度老齡化社會邊緣，鹽城市現階段面臨的挑戰機遇在未來一段時期將成為更多城市可能要面對的現實情況，文章的研究將起到為更多城市探路的作用。另外，我國地域廣闊，各地區經濟社會發展程度、歷史人文特征均有較大差異，以其他城市為例開展的應對人口老齡化的對策研究并不能完全契合江蘇省鹽城市的情況，需要筆者根據已有的理論研究成果，借鑒先進地區的經驗，進一步深化提出符合江蘇省鹽城市發展階段和發展水平的建議舉措，為江蘇省鹽城市科學應對人口老齡化的挑戰、搶抓人口老齡化的機遇、促進經濟社會高質量發展提供參考。

2"江蘇省鹽城市人口老齡化的特征

改革開放以來，鹽城市的發展經歷了人口快速增長的規模壓力期、勞動力最豐富的人口紅利期，人口形勢正在發生深刻變化，復雜性與日俱增。其中，人口老齡化程度持續加深，正處于急速人口老齡化階段，其特征既有全國層面上的共性特點，也有因鹽城市的個性特點。

2.1"老年人口基數大，老齡化仍將保持較快速度

“七人普”數據顯示，鹽城市60歲及以上人口達到183.34萬人，占常住人口比重為27.32%，其中65歲及以上人口133.37萬人，占常住人口比重19.88%，數量比2010年第六次全國人口普查（以下簡稱“六人普”）的86.84萬人增加46.53萬人，年均增加4.65萬人。就占比而言，60歲及以上人口占比分別高于全省（21.84%）、全國（18.7%）平均值5.48、8.62個百分點，65歲及以上占比分別高于全省（16.2%）、全國（13.5%）平均值3.68、6.38個百分點，老齡化率（65歲及以上老年人口）高居全省第4位、全國第13位，已進入深度老齡化社會（國際通用標準為人口老齡化率≥14%），較“六人普”增加7.9個百分點（見圖1）。鹽城市11個縣（市、區）中，有7個縣（市、區）65歲及以上人口超過10萬人，其中有1個縣（市、區）65歲及以上人口超過20萬人。下一階段，鹽城市在20世紀60年代第二次出生高峰形成的更大規模人口隊列（主要是1964年至1969年出生的常住人口，共計約82.9萬人），這將相繼跨入老年期，迎來更為嚴峻的人口老齡化浪潮。

根據《2020年江蘇省老齡事業發展報告》和現有年齡結構推移測算，預計到2030年，鹽城市老年人口總量將達到220萬人、占比超過1/3，65歲及以上人口大概率達到1/4。無論從總量還是占比來看，老年人口規模都在逐步擴大，老齡化速度不斷加快，積極應對人口老齡化的現實迫切性較為明顯。

2.2"健康水平顯著提升，高齡化趨勢明顯

鹽城市人口老齡化程度高，不僅僅反映在老年人口絕對數量和相對比重的增加，還突出表現為高齡老人快速增長。根據“七人普”數據顯示，鹽城市低齡老年人口（65～69歲）為100.38萬人，比2010年增加30.01萬人、增長42.65%；中齡老年人口（70～79歲）為56.89萬人，比2010年增加14.42萬人、增長33.95%；高齡老年人口（80歲及以上）為26.06萬人，比2010年增加11.63萬人、增長80.6%（見圖1）。

圖1"江蘇省鹽城市2020年和2010年老年人口

此外，江蘇省鹽城市老年人口的健康水平同樣提升明顯，根據“七人普”的10%長表抽樣數據顯示，鹽城市老年人中身體健康的占33.53%、基本健康的占54.29%、不健康但生活能自理的占10.24%、生活不能自理的占1.94%，相比“六人普”分別提高了7.15、-4.55、-1.85、-0.75個百分點（見圖2）。這意味著鹽城市老齡化的同時還伴隨高齡化，這對醫療保障、養老服務體系提出了更高的要求和標準。

2.3"老齡化水平城鄉、地區之間均存在不平衡性

分城鄉來看，鹽城市的鄉村人口老齡化程度高于城鎮的幅度進一步擴大，鄉村60歲及以上人口的比重比城鎮高3.4個百分點，65歲及以上人口的比重比城鎮高5.8個百分點，呈現“未富先老”的特征。分地區來看，4個縣（市、區）65歲及以上人口比重超過21%，達到了重度老齡化階段；6個縣（市、區）65歲及以上人口比重在14%～21%，達到深度老齡化階段；僅有1個區65歲及以上人口比重小于14%。縣（市）之間東臺市、建湖縣、射陽縣老齡化程度居前三位，區之間大豐區、鹽都區居前兩位，總體上呈現經濟水平越高、老齡化程度越深的特點（見圖3）。

圖2"江蘇省鹽城市“七人普”老年人口健康狀況年齡構成

圖3"江蘇省鹽城市各縣（市、區）“七人普”65歲及以上老年人口

3"江蘇省鹽城市人口老齡化的原因分析

促使鹽城市人口老齡化的直接原因是生育率和死亡率的降低，但背后深層次的原因是社會生產力的發展。整體脈絡可以梳理為：隨著經濟社會發展水平提高，醫療條件改善，人的壽命隨之延長，死亡率下降，然后是出生人口銳減，生育率下降，加之鹽城市嚴格落實計劃生育政策、人口大量遷移外流等客觀因素，使得人口年齡結構向老齡化持續發展。

3.1"人口自然增長乏力

2010—2021年，鹽城市新出生人口總體呈現持續下行的趨勢（見圖4），2020年鹽城市新出生5.89萬人，死亡7.68萬人，自然增長率-2.19‰，建市以來首次由正轉負；2021年，鹽城市出生人口2.75萬人，死亡6.14萬人，自然增長率-5.05‰（全國為0.34‰，接近為零，江蘇省為-1.12‰，歷史上首次轉負）。鹽城市曾經的人口慣性增長漸行漸遠，負增長時代比全國全省更早一步到來。特別是近兩年，鹽城市新出生人口數量大幅下跌，不僅因為“二孩”的堆積效應已消耗殆盡，關鍵還是“一孩”增量的持續下跌，2016—2021年，“一孩”生育降幅達60.7%。根據人口學理論，一個社會0～14歲人口占比15%～18%就是“嚴重少子化”，15%以內是“超少子化”。根據“七人普”顯示，鹽城市0～14歲人口約100.8萬人，占比15.03%。按照趨勢預判，未來鹽城市新生人口數量仍將減少，“三孩”政策刺激作用有限，少子化挑戰更嚴峻。

3.2"平均預期壽命增加

江蘇省鹽城市2020年人口平均壽命達78.4歲，相比“六人普”提高了2.86歲，提升幅度居全省第一。10年近3歲增長的背后，離不開經濟高質量發展和醫療衛生服務體系的日臻完善，更得益于“國際濕地·沿海綠城”生態環境質量的明顯改善。

圖4"2010—2021年江蘇省鹽城市出生人口數

支撐人口壽命增長的因素包括以下三方面：一是人民群眾生活品質的提升，如期全面高質量打贏脫貧攻堅戰，人均可支配收入由2012年的16881元增長到2021年的36764元，改善農民群眾住房9.1萬戶；二是包括健康在內的民生福祉持續增進，民生支出從2012年的341.5億元提高至2021年的821.71億元，年均增長10.2%，先后建成鹽城市第一人民醫院二期、鹽城市兒童醫院二期、鹽城市老年康復醫院等工程，2022年蟬聯全國健康城市建設樣板市；三是生態環境的不斷改善，造林總量全省第一，PM2.5濃度、優良天數、國省考斷面優Ⅲ比例“三個全省最優”，鹽城市黃（渤）海候鳥棲息地成為世界自然遺產，創建成為國際濕地城市、國家森林城市、國家生態文明建設示范區。

3.3"人口持續遷移外流

人口遷移的根本動力在于實際收入和生活水準差距，一般規律是“人隨產業走、人往高處走”，相比較蘇南等先進地區而言，鹽城市的產業先進性、民生水平仍有差距，能提供的薪資與工作崗位也相對偏少，導致鹽城市人口附著力不強，屬于典型的人口凈流出地區。根據“七人普”數據顯示，鹽城市常住人口670.97萬人，其中，城鎮常住人口430.17萬人、鄉村常住人口240.8萬人，常住人口城鎮化率64.11%。與“六人普”相比，常住人口減少了55.26萬人，其中很大一部分屬于遷移流出且以青壯年居多，一定程度上加快了老齡化進程。戶籍遷出鹽城市的人口也在不斷增多，2016—2022年分別遷出4.5萬人、5.7萬人、5.75萬人、7.2萬人、6.7萬人、8.5萬人和6.3萬人，預計整體走勢還將持續上升。以2022年為例，鹽城市戶籍遷出6.3萬人，9個縣（市、區）戶籍人口均不同程度凈流出，阜寧縣凈流出人口最多（見圖5）。

同時，必須看到對人口出生率影響較大的育齡女性也大量減少，2010年鹽城市育齡女性為198萬人，占常住人口比重為27.3%；而2020年育齡女性共約114萬人，占比下滑至17.1%，所對應的年齡段正是20世紀80年代至90年代受到計劃生育政策影響的一代人。

圖5"2022年江蘇省鹽城市各縣（市、區）戶籍人口變動情況

4"人口老齡化對經濟社會發展的影響

黨的二十大提出“積極應對人口老齡化”，正說明了這一問題的重要性和復雜性，需要審慎看待，盡早警惕防范；但也不必談“老”色變，要敢于直面老齡化，注重從老年財富積累、科學技術發展、養老產業融合等把握發展機遇，成為“中國式”養老破解困局、繁榮發展的關鍵。

4.1"從挑戰方面看，將減少勞動力的供給數量，增加家庭養老負擔和基本公共服務供給的壓力

4.1.1"勞動力供給減少沖擊經濟增長

在一定意義上，經濟活動主要是由其承擔者——勞動力人口決定的。根據“七人普”數據顯示，鹽城市16～59周歲的勞動年齡人口為386萬人，約占57.6%，與2010年時68.1%的比例對照，明顯呈大幅收縮態勢；從年齡結構上看，鹽城市20～29歲為50.3萬人，30～39歲為89.4萬人，40～49歲為89.9萬人，50～59歲為120.3萬人，鹽城市勞動力的數量和年齡優勢出現明顯下降。根據2021年抽樣調查，鹽城市就業人口中約60%在50歲以上，30歲以下只占約15%（見圖6）。作為以實體制造為主要支撐的產業型城市，年輕人不斷流向互聯網服務業，大齡勞動力隊伍普遍難以滿足專業化用工需求。鹽城市人社局圍繞主導產業抽樣調查的438家規上企業共有用工9.5萬人，而當年用工需求達4.16萬人，企業缺口主要在40周歲以下的一線普通操作工。明天誰來當藍領工人？這是就業之問、企業之問，更是鹽城市發展之問。

圖6"2021年江蘇省鹽城市各年齡段就業人口抽樣調查比重

4.1.2"養老服務供給壓力持續加大

群眾養老的需求越來越大、要求越來越高，但服務供給總量不足、質量不高，長期存在結構性失衡，主要表現為社區居家養老服務供給不充分，機構養老供給總量短缺與結構性矛盾并存，城鄉之間養老服務資源配置不均衡（見圖7）。

從社區養老看，鹽城市2300多個居家養老服務中心能正常運營的不到一半，"居家上門服務占比僅為14.7%。

從機構養老看，一方面，選擇機構養老的老年人較少，僅有4.8%的受訪老人入住過養老機構；另一方面，優質公辦養老機構、主城區普惠性養老機構“一床難求”，而農村敬老院平均入住率約40%。

此外，養老專業力量也相對缺乏，服務人員有社會地位低、收入待遇低、流動性高、勞動強度高的“兩低兩高”特征，加之沒有統一的職稱晉升通道，對年輕人缺乏吸引力，導致隊伍青黃不接。

圖7"江蘇省鹽城市老年人日常生活照顧組成抽樣調查

4.1.3"社會和家庭養老負擔進一步加重

江蘇省鹽城市社會撫養比從2010年的46.81%提升到2020年的73.48%，上升了26.67個百分點，其中老年撫養比由25.73%提升到47.40%，上升了21.67個百分點，結果就是社會保險、社會救濟和醫療衛生等社會福利的支出不斷增加，弱化甚至減少支撐社會保障及政府財政的物質基礎。

2016年，鹽城市社保基金年度支出為144.5億元，到2021年迅速擴增至267.4億元，年均增加20億元，收支平衡面臨越來越大壓力。家庭結構模式越來越趨于小型化，逐漸演變成為4∶2∶1或者4∶2∶2，伴隨而來的是“兩代老年人家庭”和“純老家庭”（家庭成員都在60周歲以上）現象，獨居、空巢老人會越來越多，一個成年孩子最多將負擔"6個長輩，家庭養老功能逐步弱化，養老服務需求勢必將更多向社會溢出。

4.2"從機遇方面來看，將促進“銀發經濟”發展，擴大老年產品和服務消費，有利于推動技術進步

4.2.1"“銀發經濟”空間不可估量

第五屆中國國際進口博覽會虹橋論壇“全球老齡化機遇共享”分論壇發布一組數據，“2020年中國‘銀發經濟’總規模約5.4萬億元，占全球銀發市場比重的5.56%，與中國老年人口占全球老年人口20%以上的比重而言，市場發展大有空間”。不難預見，推動養老服務業高質量發展，充分滿足老年群體的巨大消費需求，既有利于推動我國產業結構優化升級、融合發展，還將持續促進擴大內需、實現國內國際雙循環良性互動。

比如，康養產業被公認是新藍海，老年人是絕對的消費主力，鹽城市完全可以在這方面有所作為，依托世界自然遺產地優勢，釋放生態資源、旅游品牌，特別是打好上海康養基地這張牌；醫藥行業在人口老齡化的帶動下快速發展，這也是鹽城市重點發展的8條優勢產業鏈之一，據鹽城市場監管局調研，目前鹽城醫藥產業園已經進駐或即將進駐的藥品生產企業，近80%有提檔發展原料藥生產項目的意向。

4.2.2"老年人力資源仍是財富

根據中國人民大學老年學研究所的跟蹤調查顯示，老年人處在生活壓力最小階段，在擁有健康體魄、獲得充分保障的前提下，絕大多數能夠積極主動發揮自身價值。

特別是60歲至65歲的“輕老”型人口，不僅身體健康狀況還不錯，而且其積累的知識、技能和經驗正處于“爐火純青”的階段，可以選擇再就業，在醫生、教師等專業技術性較強的崗位上繼續工作；可以利用空閑時間投身公益活動，成為志愿服務中的一股重要力量；可以到農村在政策宣講、化解矛盾、關心下一代等方面，用經驗和智慧參與鄉村振興建設等。

此外，老年人對于家庭的幸福穩定也非常重要，在一定階段可以幫忙照看教育下一代，更重要的是可以通過言傳身教培育良好家風，傳承家庭美德。這是優秀的人力資源，也是“老有所為”價值的憑借，在鹽城市是超百萬人的龐大群體，能夠有效地對沖人口老齡化潛在的不利影響。

4.2.3"倒逼經濟社會創新轉型

從微觀主體來看，由于勞動人口供給不足，企業用工成本加大，為了獲取更多利潤，就會采取引進新技術新設備、投入研發資金等措施，從而形成科技創新的倒逼機制。

從宏觀主體來看，制造業不能再走粗放型勞動密集產業之路，發展資金、技術密集的先進制造業和現代服務業成為必然選項，有助于促進人工智能、新材料技術、量子信息技術、生物工程等戰略性新興產業的創新發展。

比如，老齡化問題最為嚴重的國家日本，勞動力人口逐年下降，企業用工成本持續上升，在此背景下日本持續加碼人工智能產業，引導鼓勵企業進行設備投資，有效對沖人口老齡化對制造業帶來的不利影響，進而實現了在智能機器人領域的全球領先。

5"積極應對人口老齡化的對策措施

有效應對人口老齡化已成為全社會面臨的“必答題”，應該站在全局高度提升認識，以系統思維不斷完善政策舉措、著力補齊短板弱項，升級高質量的老產品和服務體系，努力打造一個能級優、品質高、活力強的老年友好型城市。

5.1"加快實施積極的人口發展政策，促進人口均衡增長，延緩老齡化進程

5.1.1"強化規劃引領作用

編制人口長期發展規劃，研究提出人口與經濟、社會、資源、環境可持續發展的政策措施，建立人口預測預報制度，加強對流動人口服務管理、引進培養、結構優化與素質提升等問題的前瞻性持續性研究，積極應對人口變化的新情況新趨勢。

5.1.2"加大育兒支持力度

生育率維持在較穩定的狀態可以有效緩解人口老齡化。現實數據顯示，鹽城市實際生育率受政策影響較為明顯，2016年實行“全面二孩”后，二孩率連續五年超過50%。要加快構建完整生育支持體系，“保一、爭二、促三”，把生育潛能真正釋放出來。可以從減輕生育成本方面重點突破，探索實施對生育家庭提供適當的一次性或定期補助，在購房和稅收等給予優惠，讓育齡人口切實享受到生育多孩的福利。

5.1.3"增強女性權益保障

《2022全國職場女性發展洞察報告》顯示，當問及職場女性在什么條件下愿意生育時，首選答案是“政策或制度方面有相關的補貼或福利，減少育兒的經濟壓力”。平衡好女性的生育付出和自身發展，是一個需要考量的政策取向。

要更多從女性視角出發，堅持監管和激勵并行，推動政府、家庭和用人單位互動合作，最大限度減少生育對女性發展的影響。比如，招用女職工數量大、比例高、生育多、保障強的企業，可以給予資金政策扶持，適當提供穩崗補貼。

5.2"加快推進以人為核心的新型城鎮化，提升人口吸附力度，避免人口老齡化“硬著陸”風險

5.2.1"推進產業強市建設

“人隨產業走、人往高處走”是人口流動的基本邏輯。產業高質量發展，能帶來吸納人口的就業崗位增加，減緩本地人口外流、促進外地人口流入，不斷優化改善人口結構。要充分發揮鹽城市載體多、土地后備資源足、集疏運體系完備的優勢，深度融入長三角、珠三角等創新集群和高端產業集群，大力推進招商引資，吸引更多戰略性新興產業布局鹽城、扎根鹽城，持續增加就業崗位。

5.2.2"提升城市宜居品質

以城市發展走向系統謀劃交通發展方向，主攻高速、提升鐵路、強化港口、著力鄉村，持續推進內順外暢的主動脈、大通道、微循環建設，構建高質量交通運輸服務體系，打造東部沿海區域性綜合交通樞紐。積極推進城市有機更新，圍繞推進公共服務、環境衛生、市政公用、產業培育設施提質增效，重點在配置公共資源上做實功，扎實推進“城市駕駛艙”建設，建設高效能治理的現代化城市。

5.2.3"加大人才引進力度

制定更具突破性的政策措施，在租房（購房）補貼、子女入學等方面給予激勵，建立和完善人口政策統籌與會商制度，避免政策碎片化，進一步提升鹽城市人口政策的影響力和吸引力，更加有力有效地引入人才。深化人才發展體制機制改革，創新高層次和急需緊缺人才等群體職稱評價與聘任方式，切實提高各類人才待遇和社會地位。

5.3"加快建設老年友好型城市，加大老年人口開發力度，激發“銀發”活力潛能

5.3.1"完善多元養老服務供給

著力推進居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系建設，按照“量力而行、盡力而為、適度超前”的原則，健全完善城鄉一體的政府購買居家上門服務政策，加快建設一批分布式、多功能、專業化的社區養老服務設施，更大力度探索推進養老機構“公建民營”。加強老年醫院、康復醫院、護理院、綜合性醫院老年醫學科和老年友善醫療機構建設，探索老年多學科診療模式，提高老年人共病治療和接續性服務的可及性。

5.3.2"積極挖掘“銀色資源”潛力

研究實施“老有所為”促進計劃，設立“老有所為”創業扶持資金，鼓勵有專長的低齡老年人創業，支持學有所長的老年人開設工作室，傳承文化與技能。可以采取稅收優惠等政策鼓勵機構和企業靈活聘用老年人，讓老年人通過“有為”實現有價值的“所養”。建議創新發展老年教育，深入實施發展老年大學行動計劃，以終身學習讓老年人“繼續成長”。

5.3.3"加快培育發展老齡產業

放大鹽城市世界自然遺產地優勢，大力發展醫養健康產業，統籌推進新醫藥與醫療器械、海洋生物與健康食品、時尚與休閑運動產品等健康產業集群發展，引導企業生產滿足老年人各種需求、門類齊全、品種多樣、經濟實用的老年用品，努力將老齡產業發展成為經濟新的增長點。

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［作者簡介］李振，男，江蘇濱海人，副研究員，研究方向：黨政管理等；祁泊源，男，江蘇鹽城人，澳門科技大學商學院經濟系，博士研究生，研究方向：可持續與區域經濟。