關于構建高校預算績效問責制體系的幾點思考

黨的十九大報告中提出了要全面實施績效管理，到寫入黨章，再到中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕29號）文件的要求，全國上下一致強力推動預算績效管理改革，硬化預算績效約束，績效管理的問責制才得以完善。

習近平總書記強調，“政府的錢不能亂花，要加強績效管理，加大財政支出整合力度，優化支出結構，確保重點支出，提高資金使用效率，避免資金浪費”。2021年4月，為了解決預算管理中存在的突出問題，《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）一文中把“明確地方和部門的主體責任，切實強化預算約束”作為基本原則，決策環節全面開展績效評價，推動預算績效管理擴圍升級， 進一步部署了“強化預算執行和績效管理，增強預算約束力”。

預算績效問責的含義和作用

預算績效問責制，是對預算編制和執行過程中，由于故意或者過失導致資金支付完畢而預算績效未達到項目設立初期的績效目標或相關規定標準要求的部門或者責任人進行問責的制度。問責的前提和依據既是預算績效評估的結果，也是學校重視績效管理的內動力，切實全面履行實施預算績效管理的出發點，沒有問責制的存在，預算績效管理很容易成為紙上談兵，不接地氣。

傳統學校認為預算只要事先規范收支行為，制定出嚴密的預算規則，后期按照規則完成預算即可，實際上過度的控制導向反而約束了資金使用者的手腳，只把按照預算要求完成支付作為宗旨，沒有要求資金使用的成效，這樣更重視支付過程而非結果，導致績效低下，甚至有了只要支付率達到標準就是完成績效考核的不負責任認識行為。而實行預算績效問責制，是使預算管理的重心從簡單分類記錄項目開支進化到重視項目花錢后達到的效果。所以預算績效問責制是根據預算這一主線，在合理的組織結構下做出科學的預判并形成非常清晰的目標產出結果，更好提升預算預測準確性，及時糾偏，提高資金使用效益。

推進預算績效問責制的措施和建議

一是確定績效問責對象。首先明確各部門各單位對本部門的預算績效負責，項目責任人對項目預算績效負責。所以問責對象應是部門領導或者是項目負責人，而非普通工作人員。

二是加強組織領導，建立高水平高素質的管理團隊，加強問責隊伍建設，多種監督方式提升高校績效管理評估綜合能力。預算績效問責的主體資格是學校，學校要將問責工作推進情況作為領導班子和有關職能部門領導考核的重要內容。各職能部門要依照職能分工參與預算績效問責，比如計劃財務部、審計部、組織部、人事部、紀檢（監察）等，要增強各部門問責權威性。學校其他各級職能主管部門根據職能分工，通過日常監督或抽查，也要監控項目的預算執行進度和績效目標實現程度，發現問題及時糾偏整改，同時將監控報告向學校報送，對績效評估中存在嚴重問題的政策、項目，及時督促整改落實。建立基于績效評估的高校績效問責體系，搭建途徑和平臺，將績效鏈條延伸到社會公眾，根據績效評價中的“滿意度”指標，鼓勵社會、公眾、學生家長等利益相關者和沒有明顯利益關系的各層次代表，對公開的績效報告參與問責監督，給出公平中肯的結論，以此加強社會各界監督。當前主要通過滿意度調查的評價方式，精細化設定調查問卷，還可以采用研討會、內部訪談、深度訪談等方法，有效搭建社會公眾參與預算績效評估管理的平臺。

三是豐富問責方式。逐漸從模式單一追責向獎罰并舉擴展，實現有獎有罰，提升預算績效管理主動性和積極性。問責的情況有：編制預算績效內容不匹配目標的，預算績效考核指標細化量化不合理、不可行、不科學造成預算決策失誤的，項目執行過程中績效目標發生偏離嚴重的，項目結題資金支付完畢后但績效未達到有關部門批準預定目標的，在資金使用過程中違反相關法律、法規等規章制度的，不能按規定履行相關預算績效管理職責的，工作中懶政怠政糊弄了事的，等等。如果是預算部門績效管理情況差，則影響部門評優資格、削減預算、約談、通報批評、后期加強績效跟蹤審計等；如果是責任人，則有告誡責查、組織處理、行政處分等。績效問責制中，不僅只有問責，還應包含獎勵機制，并且也能延續到個人。比如對績效評價結果優秀的預算部門和項目負責人，以及在預算績效管理工作中積累先進的工作經驗并在實際工作中做出突出貢獻的個人可進行獎勵：有通報表揚、獎勵，或是優先評優職務職稱晉升，再是給予適當的經費獎勵等。通過該獎懲機制，將典型績效評價工作經驗通過全校宣講充分推廣開來，使預算績效工作更好地開展起來。

四是建立績效問責考核制度，健全學校的績效評估指標體系。問責的實現依賴法治，只有建立在法治基礎上才能扎根，也只有在健全穩定的法治環境下才能長期穩定運行。所以要建立健全考核制度，讓考核具有可操作性，應先細化考核指標，就是要將預算指標充分分解并對應到部門和責任人，確保分解后的預算指標有對應有落實可追蹤，避免存在預算指標不配套現象。問責與法治緊密相連，避免有問責制度，但因缺少管理規則或操作辦法，不能指導現實實踐，導致缺乏可操作性、執行力不足。高校教育問責需要解釋和說明的內容有（不限于）以下幾類：各類收入、科研贊助經費使用情況、日常運行成本、財務公開、財政廉潔和安全、投資、資金風險控制、學科和課程設置、學校定位、教學評估、教職員工人事考核指標體系、教師培訓與進修制度、學生選擇學校和專業的自由、學生就業情況、學生考核成績、學生獲得學位的時間、教學和服務質量、師德師風、環境建設等內容。

在績效問責考核制度中必不可少的一環就是績效問責程序。首先，每年8月要對當年撥款項目做績效監控，根據項目完成績效與項目預定目標的偏離程度做績效監控并予以說明，監控實行“雙監控”規則，也就是從績效目標的實現程度和預算支付執行進度開展監控，對照年初績效目標中數量、質量、時效和成本等產出指標的完成值還有效益指標滿意度指標等實現程度和趨勢進行分析，對預計不能完成目標的原因和擬采取措施進行說明。對預算支付執行進度監控時，要跟蹤項目資金支付的申請、審核及支付流程，對重點項目績效還要延伸對政府采購、工程招標、監理驗收等有關預算資金會計核算進行全方位監控，形成全面的多部門聯動，共同對目標完成、預算執行、組織實施、資金管理等情況進行分析評判，發現問題及時止損糾偏。其次，當年10月底前對支付進度慢、目標偏離嚴重，已經或預計造成重大損失浪費或風險等情況的項目負責人做問責并暫停或收回未支付資金，統籌后進行盤活，提高資金使用效率。最后，年底學校按照專項考評實施細則的相關規定，對項目開展自評和評價，并將評價結果報學校及時做出問責決定。收到問責決定的部門或項目負責人在1個月內將落實整改情況以整改報告形式反饋學校，使“雙監控”的內容落到實處，真正做到事中監控、事后問效，讓績效問責警示作用貫穿整個項目執行過程中，并且實行重大項目責任人績效終身責任制。

五是加強學校預算績效評估能力。績效評估的結果是績效問責制的前提依據，根據該項工作的重要性，高校應增加在預算績效管理中的機構設置與人員配備，最好設置獨立的預算績效管理部門，實在不行，需采取由計財部、歸口職能部門、預算單位等聯合辦公的方式，或邀請有專業資質背景的第三方社會機構、組織及其成員共同參與高校預算績效考核評價工作。有了專職預算績效部門，還需加強人員預算績效評估能力的培訓，強化預算績效評價專業人員和隊伍建設，提升個人政治認識和綜合素質，并融入黨建日常工作。設立專家庫，定期對專家進行測評和考核，提升專家的公信力，增強實際經驗和專業程度，及時淘汰專業能力考核不合格尤其是觸犯道德底線的專家，這將加大高校績效問責公平公信力度，提高高校預算績效評估能力以及績效管理整體水平。

六是提高信息化技術的使用，建立“以預算為主線，以資金管控為核心，各類監督協調貫通”的業務流程協同機制，將校內的各教學部門、教輔部門和行政部門等與財務信息系統數據庫打通，借助互聯網技術搭建一個統一服務的平臺，打通全校信息系統數據庫，實現一體化的在線服務平臺。充分運用大數據和信息化手段，在平臺上梳理并優化業務、在系統自動分析與人工管理綜合評估之下，低績效與無績效的部門和項目負責人能夠及時發現工作中現有的不足之處，再結合提出的意見建議及時準確修正、彌補錯誤，防患于未然。把高科技信息技術嵌入預算問責流程中，讓學校的監督機制真正實現數據互聯互通和信息共享，充分發揮動態監控的高度威懾、高效警示、糾偏及時、規范制度、反饋迅速的作用，真正實現預算事前有績效、事中有監控、事后有評估的全方位、全過程、全覆蓋的預算績效監控管理體系。

綜上，加強高校預算績效管理能力建設是每個高校迫在眉睫且重中之重的工作，作為預算績效管理全過程中的“無效必問責”工作的開展目的并不是懲罰，而是要通過管理實現優化和改良的目的，從而進一步健全管理制度、增強支出責任、強化社會監督，進而推動和保障高校高質量健康發展，這才是開展預算績效管理需要達成的最終目的。［基金課題：自治區直屬高校基本科研業務費項目：“基于《高等學校財務制度》的修訂探討提升高校財務治理能力水平策略——以內蒙古工業大學為例”（項目編號JY20230121）。作者單位：內蒙古工業大學］

（責任編輯：吳輝）