習(xí)近平法治思想對地方立法理論和實踐的發(fā)展創(chuàng)新

摘要：習(xí)近平法治思想是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想體系的重要組成部分，具有嚴謹?shù)捏w系結(jié)構(gòu)和深邃的邏輯表達。習(xí)近平法治思想符合中國的法治現(xiàn)狀和立法客觀規(guī)律要求，開創(chuàng)了我國立法法治新局面，直接推動了立法理論和立法實踐的發(fā)展創(chuàng)新。習(xí)近平總書記提出的完善立法體制機制、提高立法質(zhì)量和加強重點領(lǐng)域?qū)W習(xí)領(lǐng)域立法，對地方立法理論和實踐的創(chuàng)新發(fā)展具有重大意義。完善地方立法體制機制，主要包括處理好黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法、人大與人大常委會、人大與政府等關(guān)系；提高地方立法質(zhì)量，應(yīng)當對堅持科學(xué)立法、推進民主立法和恪守依法立法有更為具體的作為；加強重點領(lǐng)域新興領(lǐng)域地方立法實踐，需要打破“部門法思維”的禁錮，引入“領(lǐng)域法思維”，更為全面地審視立法需求。

關(guān)鍵詞：習(xí)近平法治思想；地方立法；理論；實踐

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：Ａ 文章編號：2096-5982（2024）03-0031-11

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對全面依法治國、建設(shè)法治中國作出了一系列重要論述和重要指示，提出了一系列事關(guān)中國特色社會主義法治事業(yè)全局的新理念新思想新戰(zhàn)略，由此創(chuàng)立了習(xí)近平法治思想。作為馬克思主義中國化和黨的理論創(chuàng)新的最新成果，習(xí)近平法治思想是對改革開放以來我們黨持續(xù)推進依法治國寶貴經(jīng)驗的生動記載，在繼承和發(fā)揚馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論以及“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀中的法治思想基礎(chǔ)上，深刻地回答了新時代因何實行全面依法治國、如何實現(xiàn)全面依法治國等一系列重大問題，由此開辟了全面依法治國的新境界，是新時代推進全面依法治國之根本遵循和行動指南。（1）地方立法是具有鮮明中國特色的制度規(guī)定，賦予地方以立法權(quán)是完善國家治理體系的重大制度安排。（2）新中國成立以來，隨著我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷深入，地方立法經(jīng)歷了從無到有、立法主體從少到多的發(fā)展過程，反映出黨對國家治理的認識不斷深化、治國理政的方式不斷發(fā)展。（3）黨的十八大以來，關(guān)于地方立法的理論和實踐都進入了全面發(fā)展和完善的新時代，這得益于國家高質(zhì)量發(fā)展的基本國策，更直接受益于習(xí)近平法治思想中對立法的重要論述和原創(chuàng)性貢獻。筆者不揣才學(xué)淺薄，以深刻學(xué)習(xí)習(xí)近平法治思想為契機，探析習(xí)近平法治思想對地方立法理論和實踐的發(fā)展創(chuàng)新。

一、完善地方立法體制機制

習(xí)近平法治思想強調(diào)推動全面依法治國，推動了從“依法治國”到“全面依法治國”的歷史性變革，實現(xiàn)了從“先改革后立法”到“重大改革于法有據(jù)”的法治，促進了依法治國從“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”上升為“中國特色社會主義的本質(zhì)要求”。（4）在這一思想的引領(lǐng)下，我國立法的體制機制得到了前所未有的豐富和完善。黨的十八屆四中全會決定提出“必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”，并強調(diào)要“完善立法體制機制”。作為國家立法體系的重要組成部分，地方立法對全面推進依法治國具有不可替代的作用。

（一）完善地方立法體制

所謂立法體制，指的是不同層級立法主體之間的立法權(quán)限劃分，而地方立法體制則是專指地方的不同立法主體之間的立法權(quán)限劃分。（5）立法體制和其他客觀事物一樣，是伴隨著國家政治、經(jīng)濟、文化、社會生活的發(fā)展變化而發(fā)展變化的。（6）我國立法體制的發(fā)展和變遷，是我國政治體制改革、經(jīng)濟社會發(fā)展的一個縮影。1979年地方組織法明確規(guī)定省級人大及其常委會行使地方立法權(quán)，第一次以法律形式賦予地方立法權(quán)，改變了中央集中統(tǒng)一的立法體制。這一地方立法體制被1982年憲法加以確認。1986年地方組織法修訂，進一步規(guī)定了省會城市和較大的市行使地方立法權(quán)。由此，一個“統(tǒng)一的、分層次”的立法體制得以確立下來。（7）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對全面依法治國作出了一系列重大部署，法治中國建設(shè)取得了歷史性成就。習(xí)近平總書記就加強和改進立法工作的深刻闡述，奠定了改進和完善立法體制的理論基礎(chǔ)。2015年，十二屆全國人大三次會議對立法法進行了部分修改。修改后的立法法明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等事項制定地方性法規(guī)，進一步完善了地方立法體制和立法權(quán)限，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展的法治化提供了制度上的支撐。2023年的十四屆全國人大一次會議上，立法法再度迎來修改。盡管此次修改的范圍不大、篇幅也不算多，但所修之處皆可謂取熔經(jīng)義之典范，特別是完善立法工作的指導(dǎo)思想和原則、完善立法決策與改革決策相統(tǒng)一的制度機制等內(nèi)容，意義非常重大。（8）其中，專門針對地方立法的權(quán)限進行了調(diào)整，明確設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會可就“基層治理”事項進行立法，并在總結(jié)全國人大常委會相關(guān)新實踐的基礎(chǔ)上，增加了上海市人大及其常委會和海南省人大及其常委會根據(jù)授權(quán)制定相關(guān)自由貿(mào)易地方性法規(guī)的內(nèi)容。此外，在2015年地方立法權(quán)擴容的基礎(chǔ)上，再次擴大了不設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的主體。（9）此次立法法修改，對推動形成更為完備和科學(xué)、統(tǒng)一和權(quán)威的中國特色社會主義法治體系具有重要意義，是習(xí)近平法治思想的又一成功實踐。

根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，我國現(xiàn)行的地方立法體制是以二級地方立法體制為主，三級地方立法體制為補充的綜合體制，具有鮮明的中國特色和時代特色。目前，各地開展立法工作主要是在立法法設(shè)定的框架下進行，其體制也大多直接來源于全國人大及其常委會開展立法工作的路徑和模式，這對維護國家法治統(tǒng)一具有積極作用。然而，由于不同地方的具體情況差異較大，經(jīng)濟社會發(fā)展水平不一，在地方立法的實踐中，“超越權(quán)限各自為陣、罔顧位階沖突四起、技術(shù)低下粗制濫造以及民主缺位痼疾難消等問題”（10）仍不同程度地存在，成為影響地方立法質(zhì)量的消極因素。其中，由于地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章所調(diào)整的對象、內(nèi)容和范圍等存在交叉，二者之間的矛盾和沖突尤為明顯，這也是立法實務(wù)部門和專家學(xué)者們高度關(guān)注的問題。此次立法法的修改主動回應(yīng)了這個問題，通過進一步完善授權(quán)立法、明確地方立法的事項范圍以及對相關(guān)概念的涵義加以明確等，均有助于厘清地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限的界限。（11）

此外，省級立法與設(shè)區(qū)的市級立法之間的關(guān)系也是值得關(guān)注的問題。許多地方都存在重復(fù)立法的情況，最典型的就是在省里已經(jīng)有相關(guān)立法且規(guī)定內(nèi)容均較為明確具體的情況下，設(shè)區(qū)的市仍“依葫蘆畫瓢”，造成了大量立法資源的錯配和浪費。一般認為，省級立法應(yīng)當更多地側(cè)重“面”、體現(xiàn)“共性”，設(shè)區(qū)的市級立法則應(yīng)當側(cè)重于“點”、體現(xiàn)“個性”。（12）只有“點”“面”結(jié)合、“共性”與“個性”相互補充，才能充分發(fā)揮地方立法服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展、完善地方治理、補充細化和完善上位法的價值和效用。較為遺憾的是，此次立法法的修改并沒有觸及這個問題，但問題的解決方案，必然是來自于地方立法的實踐中。

（二）完善地方立法工作機制

黨的十八屆四中全會決定提出，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”。黨的十九屆四中全會決定強調(diào)，“堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局”。所謂“人大主導(dǎo)立法”，指的是在立法過程中，由作為立法機關(guān)的人大把握立法方向、引導(dǎo)立法程序和立法節(jié)奏、決定立法內(nèi)容和基本價值追求。（13）“人大主導(dǎo)立法”作為一項立法原則，其必須貫穿于立法工作的全過程。而要貫徹落實“人大主導(dǎo)立法”，則需對現(xiàn)有的立法工作機制作更為科學(xué)合理的調(diào)整和設(shè)置。同時，地方立法工作從來不是孤立存在的，而是在一種多維度、多層面、多面向的一體化布局下展開，涉及到與地方黨委、地方政府等方方面面的關(guān)系。（14）

一是處理好黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法之間的關(guān)系。習(xí)近平總書記指出，“法治建設(shè)的核心問題是黨和法治的關(guān)系。”（15）處理好黨領(lǐng)導(dǎo)立法和人大主導(dǎo)立法之間的關(guān)系，對加強和改進立法工作意義重大。如今社會上存在一種錯誤觀點，即黨領(lǐng)導(dǎo)立法是對人大主導(dǎo)立法的否定和排斥，因為人大的立法事項要報黨委討論決定，如何能主導(dǎo)立法呢？而這種錯誤的認識也恰恰是一些地方黨委和人大之間在立法問題上產(chǎn)生矛盾的主要原因之一。然而，正如習(xí)近平總書記所指出，“法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)”（16），黨的領(lǐng)導(dǎo)是立法工作的先導(dǎo)和引領(lǐng)，實施法律就是貫徹黨的意志。就地方立法而言：第一，要改善黨委對人大立法的領(lǐng)導(dǎo)方式。地方黨委應(yīng)當著眼于地方立法的頂層設(shè)計和重大疑難問題以及宏觀問題，而不是直接介入立法程序，甚至直接以地方黨委的決策代替立法。第二，要善于將黨委的決策轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤搅⒎ā２⒉皇撬械臎Q策都必須要變成法律，比如有關(guān)黨組織建設(shè)和紀律等方面的決議決策等，就不需要轉(zhuǎn)化為立法。如果必須要將黨委的決策變?yōu)榉桑瑒t應(yīng)當按照必要性原則并通過法定程序進行。（17）第三，要營造有利于人大主導(dǎo)立法的客觀環(huán)境。黨委部門首先要帶頭尊法守法，使自身在憲法法律范圍內(nèi)活動，嚴格按照憲法法律的要求約束自己的行為，杜絕權(quán)力任性，努力實現(xiàn)依法治黨。

二是處理好人大與人大常委會之間的關(guān)系。就地方立法而言，享有立法權(quán)的主體包括地方人大及其常委會。在“人大主導(dǎo)立法”的框架下，地方人大與其常委會之間是何種關(guān)系？二者進行的立法有沒有主導(dǎo)和被主導(dǎo)之分？無論是根據(jù)憲法法律的規(guī)定，還是按照法理理解，地方人大是行使地方立法權(quán)的地方國家權(quán)力機關(guān)，人大常委會是其常設(shè)機構(gòu)，二者的立法權(quán)并不應(yīng)該是“平起平坐”的狀態(tài)。然而，據(jù)學(xué)者所考證，就省級立法而言，99%的地方性法規(guī)是由省級人大常委會制定通過的，而省級人大制定通過的地方性法規(guī)屈指可數(shù)。（18）設(shè)區(qū)的市的情況亦是如此。地方人大常委會“喧賓奪主”式的立法和地方人大立法的式微，在某種程度上將“人大主導(dǎo)立法”異化為了“人大常委會主導(dǎo)立法”，造成了事實上的“高法低定”，使得地方人大的地方國家最高權(quán)力機關(guān)的地位得不到充分體現(xiàn)，所制定的法律的民主性正當性也被弱化。這并不符合我國憲法法律的基本精神。因此，必須要厘清地方人大與其常委會之間的關(guān)系，讓地方人大更多地行使對地方重大事項的立法權(quán)。有觀點認為，立法法第86條“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項的地方性法規(guī)，應(yīng)當由人民代表大會通過”的規(guī)定是導(dǎo)致這一局面的原因。（19）其實不然。因為，該規(guī)定只是對“涉及特別重大的地方事務(wù)必須由地方人民代表大會立法”這一要求作著重強調(diào)，其目的在于排除地方人大常委會對特別重大事項進行立法，而沒有相反之涵義，即“非特別重大事項就不應(yīng)當由地方人民代表大會立法”。這亦可從已經(jīng)公開的歷次立法法修改背景資料中得到佐證。（20）換言之，只要是對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、民生保障等有重大影響的全局性事項，原則上都應(yīng)當由地方人民代表大會進行立法，而不是其常委會。實際上，地方人大的組織結(jié)構(gòu)和地方立法的特點，就決定了由地方人民代表大會而不是地方人大常委會主導(dǎo)立法。至于如何改變地方人大常委會在事實上掌握更多立法權(quán)的現(xiàn)狀，就涉及到對地方人大工作機制進行優(yōu)化和調(diào)整，比如適當增加人民代表大會會議次數(shù)，適度延長人民代表大會會議會期，增加部分專職代表，以及設(shè)置專門審議法規(guī)草案的會議安排等。

三是處理好人大與政府之間的關(guān)系。在我國，政府同樣是重要的立法主體，其所制定的政府規(guī)章無論在數(shù)量上還是在作用上都占據(jù)了法制體系的“半壁江山”。從法理上看，人大立法與政府立法是一種“主導(dǎo)和從屬”的關(guān)系，前者處于主導(dǎo)和優(yōu)勢地位，后者處于從屬和補充地位。這亦可從法律與政府規(guī)章的效力等級和法律位階上知曉。在地方立法實踐中，地方政府除了制定政府規(guī)章以外，最主要的立法活動就是起草法律法規(guī)的草案，審議表決等決定權(quán)還是由地方人大掌握。然而，正如有學(xué)者所指出，大多數(shù)地方立法的命運實際上在起草階段就已經(jīng)被決定了。（21）一方面，一些地方政府在起草法律法規(guī)草案時，常常會以自身或部門利益為考量選取立法項目，而不是立法條件成熟與否，甚至以此來影響人大立法的節(jié)奏和步伐。此外，一些地方政府在法律法規(guī)草案中“夾帶私貨”，通過各種渠道和方式影響甚至干預(yù)人大相關(guān)立法部門對法律法規(guī)草案的修改和審議等，實質(zhì)上削弱了地方人大對立法的主導(dǎo)權(quán)。另一方面，在推動相關(guān)政策上升為法律法規(guī)受阻后，一些地方政府則干脆“棄明投暗”，采取制定“暫行辦法”等紅頭文件的方式“變相立法”，而地方人大撤銷同級人民政府不適當?shù)恼?guī)章的情況少之又少。這反映出在地方立法實踐中，人大對政府的主導(dǎo)關(guān)系，仍需要進一步得到彰顯。對此，有必要將“人大主導(dǎo)立法”進一步延伸到法律法規(guī)的起草階段，明確立法原則、把握立法方向，根據(jù)實際需要啟動立法前準備程序，對政府提出的立法計劃和立法需求進行審查，督促政府主動與人大就法律法規(guī)的制定、修改或廢止進行銜接。同時，以立法法修改為契機，進一步健全備案審查制度，尤其是強化主動審查，加大對政府起草法律法規(guī)、制定政府規(guī)章的審查力度，夯實人大對立法的主導(dǎo)地位。習(xí)近平總書記強調(diào)，“要堅持立法先行，堅持立改廢釋并舉，加快完善法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)體系，包括市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體規(guī)章在內(nèi)的社會規(guī)范體系，為全面推進依法治國提供基本遵循。”（22）立法先行是全面推進依法治國的題中應(yīng)有之義，否則就無法發(fā)揮立法的“引領(lǐng)和推動作用”。而堅持立法先行，則必須要進一步完善地方立法體制機制，切實發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用。

二、提高地方立法質(zhì)量

習(xí)近平法治思想創(chuàng)造性地提出了“良法善治”這一重要命題，指出法律是治國之重器，良法是善治之前提。所謂良法，即管用、能解決實際問題的好法。高質(zhì)量立法是良法的核心，是善治的源頭。習(xí)近平總書記指出，“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。”（23）這是當代中國立法發(fā)展的價值追求和內(nèi)在屬性。只有高質(zhì)量的立法，才能有效解決實際問題，才能推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，才能切實維護黨和人民的利益，才能真正實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。置于地方立法的語境下，提高立法質(zhì)量的有效路徑具體表現(xiàn)為堅持科學(xué)立法、推進民主立法、恪守依法立法。

（一）堅持科學(xué)立法

所謂科學(xué)立法，是指通過最能實現(xiàn)立法目的的有效方式，順應(yīng)社會發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)事物客觀規(guī)律，遵循立法內(nèi)在規(guī)律，并將之貫穿于立法全過程的活動。（24）科學(xué)立法體現(xiàn)的是一種程序法治的思維邏輯，其不以個人意志為轉(zhuǎn)移。馬克思曾深刻地揭示，法律，毋寧是立法者，只是對事物客觀規(guī)律加以表述的工具。（25）根據(jù)馬克思主義法學(xué)理論，立法的過程，不是創(chuàng)造法律，也不是發(fā)明法律，而是通過實在法的形式把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)出來。（26）習(xí)近平總書記深刻指出，“科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民”。（27）這是對馬克思主義法學(xué)理論關(guān)于立法闡述的繼承和發(fā)展。從改革開放初期的“有法可依”到現(xiàn)如今的“科學(xué)立法”，是一個由“被動”到“主動”的過程，反映出我國社會主義法治建設(shè)進入到一個新的歷史階段，立法事業(yè)更是邁入新時代。就地方立法而言，科學(xué)立法包括以下三個方面的內(nèi)容：

一是要立足于地方實際。地方立法作為國家治理在地方實現(xiàn)的法治化手段，承載著國家治理精細化和解決地方實際問題的任務(wù)，因此必須要立足于地方實際。這是地方立法區(qū)別于國家立法的最大特點。只有立足于地方實際、具有足夠地方元素的地方立法，才能夠具有生命力。否則，不僅是法規(guī)在實施過程中會出現(xiàn)嚴重的“水土不服”，法規(guī)和立法機關(guān)的權(quán)威也會遭到嚴重削弱。習(xí)近平總書記早在浙江省擔任省委書記時就指出，“地方立法必須緊密結(jié)合我省經(jīng)濟社會發(fā)展的實際……體現(xiàn)地方特色，提高針對性、可操作性，防止照搬照抄。”（28）當時，浙江省先后出臺了《浙江省少數(shù)民族權(quán)益保障條例》《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》《浙江省溫州生態(tài)園保護管理條例》等立足浙江實際、突出浙江特色的地方性法規(guī)，有力地促進了當?shù)亟?jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境和文化保護等各方面事業(yè)的發(fā)展，也為其他省市立法乃至國家立法提供了經(jīng)驗和模板。立足于地方實際的理念，必須貫穿于立法前評估、選項立項、法規(guī)起草、立法調(diào)研、審查、審議、立法后評估等方方面面。當然，正所謂他山之石可以攻玉。強調(diào)立足于地方實際，并不是排斥參考和借鑒其他地方乃至域外立法經(jīng)驗，比如目前許多地方都在如火如荼地推進的數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的立法，以及網(wǎng)絡(luò)信息安全、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、生物安全等領(lǐng)域的立法，就經(jīng)常要圍繞和對照各國各地相關(guān)立法焦點難點議題展開。

二是要順應(yīng)地方發(fā)展需求。習(xí)近平總書記明確指出，“立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。”（29）如前所述，除了指引、教育、評價、預(yù)測和強制等與國家法具有共性的功能和作用外，地方性法規(guī)還具有銜接性、細化性、補充性、實施性和探索性等特性，其不僅要為國家法的貫徹實施提供打通“最后一公里”的有效路徑，還同時承擔著填補國家立法操作性規(guī)范缺失、為健全完善國家法提供經(jīng)驗素材的任務(wù)，因此格外強調(diào)內(nèi)容和形式上的靈活性和變通性。但這種靈活性和變通性不是天馬行空式的“任性”立法，而是要在維護國家法治統(tǒng)一的框架下，以順應(yīng)地方發(fā)展需求為問題導(dǎo)向，充分“體現(xiàn)與時俱進的精神”（30），“要隨著實踐發(fā)展而發(fā)展”（31）。實踐發(fā)展永無止境，立法工作也永無止境。當前，我國正處于全面深化改革攻堅期，立法對改革參與之深、推動之大，可謂是前所未有。經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、行政體制的改革和社會管理體制的創(chuàng)新都要求立法，尤其是地方立法必須與時俱進，不能因循守舊、不能落后于發(fā)展的需要。

三是要遵循立法活動自身規(guī)律。作為形成調(diào)整特定社會關(guān)系的規(guī)范的過程，立法是對客觀事物和關(guān)系的理性反映，因此有其自身的內(nèi)在規(guī)律。這種規(guī)律是立法者的社會意識對社會存在的反映，具有客觀性、重復(fù)性和可預(yù)測性，但同時也體現(xiàn)了立法者的意志和愿望。遵循立法活動自身規(guī)律，要求立法者從社會機制出發(fā)并以尋找最具解釋力的社會機制為旨歸，其核心在于完善立法體制，使其能夠真正體現(xiàn)法律的規(guī)律性。因此，立法者不僅要能夠認識立法活動的規(guī)律，即“為我所知”，還要在可能的空間里發(fā)揮積極作用，即“為我所用”，包括優(yōu)化立法職能配置、遵守立法技術(shù)規(guī)范等。當然，正所謂“天下有定理而無定法”，遵循立法活動自身規(guī)律絕不是因循守舊、墨守成規(guī)，反而需要不斷在體制機制上找尋突破口、創(chuàng)新點。習(xí)近平總書記指出，“要研究豐富立法形式，可以搞一些‘大塊頭’，也要搞一些‘小快靈’，增強立法的針對性、適用性、可操作性。”（32）這是習(xí)近平總書記在特定歷史條件下基于經(jīng)濟社會發(fā)展和全面依法治國客觀需要，對新發(fā)展的立法活動內(nèi)在規(guī)律的揭示，能夠有效地指導(dǎo)地方立法工作實際。其中，“大塊頭”屬于傳統(tǒng)意義上的結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)容全面、調(diào)整范圍廣泛的立法形式；“小快靈”則是著眼微觀，針對某具體問題，選取小切口，以解決實際問題為目標的單項立法，其特點在于精準、精細和精致，能夠有效化解具體矛盾。“小快靈”立法極大地激發(fā)了地方立法實踐的積極性和創(chuàng)造性，成為新時代地方立法的一道獨特“風(fēng)景線”。（33）

（二）推進民主立法

民主與法治，是現(xiàn)代政治文明的“雙生花”，二者相互依存、相互制約，不可偏廢。（34）習(xí)近平法治思想在馬克思主義政治文明經(jīng)典論著的基礎(chǔ)上，對民主與法治的關(guān)系作了發(fā)展性的精辟論述。在他看來，民主與法治的有機統(tǒng)一是現(xiàn)代政治文明的本質(zhì)所在，二者統(tǒng)一于“人民主體性”的法理理念和“以人民為主體”的制度實踐，具有共同的主體性和價值追求。（35）因此，民主與法治絕不能孤立地存在，必須一體建設(shè)，同步推進。

立法是實現(xiàn)全面推進依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。同時，作為一項社會重大的政治活動和法治活動，立法本身即為民主的產(chǎn)物，二者之間具有天然的聯(lián)系。（36）作為“對人民意志的記錄”（37），立法是表達民意的國家行為和規(guī)范渠道，是實現(xiàn)人民民主的國家形式和重要途徑，對塑造法律的品格具有根本性的意義。（38）如果說立法是以創(chuàng)制共同規(guī)范為目的，那么民主立法就是通過集體決策的方式來創(chuàng)制約束全體公民的法律規(guī)范的活動。民主立法是民主價值的要求，是社會主義國家立法權(quán)屬于人民這一根本性質(zhì)的具體體現(xiàn)。（39）不民主的立法必然缺乏其正當性。（40）只有通過民主立法，才能使法律真正表達人民意愿、充分實現(xiàn)人民主權(quán)，而這恰恰是習(xí)近平法治思想關(guān)于民主立法原則的中心思想。（41）習(xí)近平法治思想本質(zhì)上是人民的理論，人民性是其最鮮明的特征，人民立場則是其最根本的立場。（42）習(xí)近平總書記指出，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。（43）這深刻體現(xiàn)出習(xí)近平法治思想的人民性屬性及習(xí)近平法治思想中立法理論的人民立場指向。

一是要不斷完善民主立法體制。民主立法體制作為立法主體的立法權(quán)限配置及其相互關(guān)系的總和，其直接影響著立法質(zhì)量和法治統(tǒng)一。（44）在地方立法工作中，不同利益群體之間的沖突問題往往較為突出。這些利益群體基于各自部門、行業(yè)、族群的利益考量，會通過各種方式和途徑對立法機關(guān)的立法決策施加影響。因此，應(yīng)不斷完善民主立法體制，準確把握不同利益群體之間的關(guān)系，科學(xué)判斷、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、妥善處理各方利益，使所立之法最大可能地體現(xiàn)人民意志、維護人民利益。一方面，要根據(jù)地方立法實際情況和客觀需要完善立法溝通機制，包括建立健全立法協(xié)商、立法聽證、立法論證、立法評估等制度，組織人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、市民群眾等對重大立法議題進行商討辯論，努力求得立法“最大公約數(shù)”。另一方面，要正確處理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方關(guān)系。首先，要正確處理好黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大主導(dǎo)之間的關(guān)系，前者是保證和支持立法工作始終沿著正確政治方向邁進的前提，后者則是確保在立法過程中實現(xiàn)廣泛民主以及人民自我實現(xiàn)的途徑。（45）其次，要處理好立法機關(guān)和“外腦”之間的關(guān)系。若欲立出一部好法，僅僅依靠立法機關(guān)和有關(guān)部門是遠遠不夠的。目前，包括專家學(xué)者、行業(yè)代表等在內(nèi)的“外腦”參與立法已經(jīng)成為地方立法工作的常態(tài)。這就需要在立法過程中處理好立法機關(guān)和“外腦”之間的關(guān)系，在充分汲取和利用好“外腦”專業(yè)知識和特長的同時，更要站穩(wěn)立法的人民立場，避免被牽著鼻子走，導(dǎo)致相關(guān)標準和規(guī)則有失公允的情況發(fā)生。

二是要不斷創(chuàng)新公眾有序參與立法的方式。公眾有序參與立法的目的在于使所立之法真正體現(xiàn)人民意志、維護人民利益，核心在于保障公民利益的組織化傳導(dǎo)與表達。正如習(xí)近平總書記所指出，“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民要解決的問題的”（46），只有確保公眾能夠有效地參與立法，才能避免民主淪為裝飾品和擺設(shè)，才能真正解決人民要解決的問題。保證公眾有序參與立法，是全過程人民民主的基本要求，也是現(xiàn)代民主和程序法治的基本要義。（47）我國幅員遼闊，各地各方面差異很大，地方立法的體量大、涉及面廣，情況較為復(fù)雜。就內(nèi)容而言，地方立法涵蓋地方政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)環(huán)境等諸多領(lǐng)域，涉及到社會生活的方方面面；就程序而言，地方立法除了要經(jīng)歷常規(guī)的立項、起草、提案、審議等環(huán)節(jié)外，還有許多帶有地方特色或民族色彩的程序安排。此外，地方立法往往要觸動地方各部門及其之間的利益，基于地方政治生態(tài)的特殊性，立法機關(guān)所面臨的阻力和障礙往往會更大，協(xié)調(diào)和平衡各方利益關(guān)系的難度和復(fù)雜程度也會更高。加之地方立法是對國家法的細化、深化、強化和實化，相關(guān)內(nèi)容往往會更為直接地影響自然人、法人和非法人的實體權(quán)利和實際利益，因此必須始終堅守“人民性導(dǎo)向”和“人民立場”。

（三）恪守依法立法

面對中國特色社會主義建設(shè)進入新時代下的新形勢新任務(wù)新要求，習(xí)近平總書記總結(jié)提煉出了“依法立法”這一新理念，并載入黨的十九大報告中。依法立法的核心要義在于，立法應(yīng)當符合憲法的規(guī)定、原則和精神，依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威。某種程度上，依法立法具有比科學(xué)立法和民主立法更為重要的意義。因為，立法作為一項創(chuàng)設(shè)行為規(guī)范的行為，首先就必須要合乎法律的要求，否則所立之法就不具有合法性和正當性，更遑論科學(xué)性和民主性。就國家立法而言，依法立法原則的要求相對更好理解和把握，通俗來講就是全國人大及其常委會在制定、修改和廢止法律規(guī)范時，必須嚴格依照憲法和法律規(guī)定的權(quán)限及程序，確保立法內(nèi)容和立法程序都于法有據(jù)、有法可循。在地方立法的語境下，基于立法主體多、立法類別多元、立法內(nèi)容直面基層以及立法數(shù)量龐大等因素的影響，對依法立法的踐行則往往會遇到更多的困惑和難題，需要加以厘清和解決。

一是應(yīng)當如何界定依法立法中“法”的內(nèi)涵和外延？考察地方立法實踐不難發(fā)現(xiàn)，“越權(quán)立法”和“棄權(quán)立法”兩種現(xiàn)象一定程度地存在。究其根源，在于立法機關(guān)沒有正確認識和理解依法立法中的“法”的內(nèi)涵和外延，導(dǎo)致其對自身立法權(quán)限把握不準，以至于要么恣意越權(quán)任性立法，要么束手束腳生怕越了雷池半步。從法教義學(xué)的立場出發(fā)，依法立法中的“法”包括三個層面：其一，立法法以及其他涉及地方立法權(quán)限和程序內(nèi)容的法律；其二，現(xiàn)行法體系中的所有實體法；其三，法教義本身。（48）第一點不難理解。第二點要求立法機關(guān)不僅要考察處于上位階的國家法，還考察同位階的實體法，甚至是下位階的實體法。前者要求不相抵觸，后者則要求相融貫、不矛盾。只有同時滿足這兩點，才符合維護法治統(tǒng)一的要求。至于第三點，所謂法教義，指的是經(jīng)過有權(quán)解釋和學(xué)理通說所產(chǎn)生的立法理念和立法方法，包括一些地方立法機關(guān)在長期立法活動中形成的相對固定的立法技術(shù)規(guī)范等，都可作為立法所依之“法”。法教義的功能在于拘束恣意的價值判斷，其本身并不能作為一種價值判斷，其對立法活動的影響主要是通過立法方法。（49）比如，江西省人大常委會法工委在總結(jié)既往立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定《立法工作規(guī)范》作為省級立法和設(shè)區(qū)的市立法的重要指引。

二是依法立法與黨領(lǐng)導(dǎo)立法之間是何種關(guān)系？在我國，堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法是一項根本性的要求，也是開展立法工作的邏輯起點。這是因為，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會主義法治依法的要求及其背后的程序法治理念，無論是在性質(zhì)上、方向上還是機制上都是根本一致的。（50）然而，在一些地方，立法工作卻常常陷入“是聽黨委的，還是聽人大的”“黨大還是法大”的困惑中，導(dǎo)致立法工作窒礙難行。實際上，這些問題本身就是十足的“偽命題”。任何一個國家，只要有執(zhí)政黨，其立法就必然會（也必須要）體現(xiàn)執(zhí)政黨的執(zhí)政理念，古今中外，概莫能外。唯一的區(qū)別在于，執(zhí)政黨通過何種方式和途徑，將其執(zhí)政理念“傳遞”給立法機關(guān)。根據(jù)2016年中共中央辦公廳發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》，地方黨委對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即從立法方針和立法政策上加以領(lǐng)導(dǎo)。一方面，立法方針和立法政策與地方立法在本質(zhì)上高度一致，前者的內(nèi)容必然是后者的核心內(nèi)容，不存在沖突和對立；另一方面，地方黨委對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，必須以包括習(xí)近平法治思想在內(nèi)的黨的科學(xué)理論為根本遵循，否則就難以發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)立法的積極作用。

三是應(yīng)當如何實踐依法立法的要求？依法立法之于地方立法，其主要要義在于：地方立法過程中，既要遵循憲法法律關(guān)于立法權(quán)限、程序等方面的規(guī)定，也要遵循地方立法關(guān)于立法權(quán)限、程序等方面的具體規(guī)定，即更為“語境化”地貫徹依法立法原則。（51）換言之，依法立法強調(diào)的是一個整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的問題，而不僅僅是上位法與下位法之間的關(guān)系。地方立法機關(guān)不僅要檢視所立之法是否存在與上位法相抵觸的情況，還需檢視所立之法是否與本地以及其他地方已經(jīng)公布實施的法律法規(guī)相沖突相矛盾；如果有，則應(yīng)當分析研判產(chǎn)生這些沖突和矛盾的原因，并根據(jù)不同情形作不同處理。具體而言：其一，依憲法法律立法，不得違背憲法法律的規(guī)定；其二，依法定權(quán)限立法，不得超越自身立法權(quán)限；其三，依法定程序立法，不得擅自改變立法程序；其四，依上位法立法，不得與上位法的規(guī)定相抵觸，上位法若無具體規(guī)定，則不得與上位法的精神和原則相違背；其五，依通行的法教義立法，不得隨意對特定對象作出與現(xiàn)行法體系和通行的法律觀念、法律邏輯相背離的規(guī)定或詮釋。地方立法須恪守依法立法，不僅意在使所立之法有憲法法律之依據(jù)從而實現(xiàn)法律規(guī)范體系的內(nèi)在統(tǒng)一，而且旨在使立法之全過程各環(huán)節(jié)均符合新時代中國特色社會主義核心價值秩序及社會整體規(guī)范秩序，進而達到內(nèi)在價值秩序與外在形式秩序相協(xié)調(diào)相統(tǒng)一的局面。

三、加強重點領(lǐng)域新興領(lǐng)域的地方立法實踐

習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上提出，“要加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，注重將社會主義核心價值觀融入立法，健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度。”（52）這是習(xí)近平總書記對新時代立法工作的要求，也是當前立法工作的目標方向。中國特色社會主義法律體系形成之后，立法工作所面臨的形勢和局面已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。尤其是數(shù)字經(jīng)濟飛速發(fā)展，其對人類社會的輻射范圍之廣、影響程度之深，可謂是前所未有，由此帶來的一系列新機遇、新問題、新挑戰(zhàn)也是史無前例。對此，習(xí)近平總書記深刻地指出，“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題”。（53）面對復(fù)雜多元的利益訴求，地方立法要立足于經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要，在不超越立法權(quán)限的前提下，優(yōu)先解決重點領(lǐng)域新興領(lǐng)域的突出問題，做到有的放矢。

（一）打破“部門法思維”的禁錮

加強重點領(lǐng)域新興領(lǐng)域立法這一論斷的提出，實際上是對長期以來統(tǒng)領(lǐng)立法工作的“部門法思維”的修正。“部門法思維”本質(zhì)上是在法律中進行分工，如民法、商法、經(jīng)濟法、行政法、刑法等，而相關(guān)立法工作也分為民事立法、商事立法、經(jīng)濟立法、行政立法、刑事立法等。（54）“部門法思維”要求相關(guān)立法嚴格按照法律部門的分工進行，體現(xiàn)了一種嚴謹?shù)闹R理性，有助于實現(xiàn)體系周延和邏輯自洽。（55）然而，過于強調(diào)“部門法思維”的弊端也很明顯。正如黨的十八屆四中全會決議指出，有的法律法規(guī)“針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責現(xiàn)象較為突出”。這一現(xiàn)象在地方立法中尤為突出。究其原因，很大一部分在于立法機關(guān)過于關(guān)注形式理性而忽略了需要解決的實際問題，從而降低了立法質(zhì)效，甚至阻礙立法進程。比如，一些地方立法機關(guān)過于糾結(jié)于法律法規(guī)的性質(zhì)，常常在是否立項、是否啟動立法程序等問題上爭執(zhí)不下，耽誤立法進程、耗費立法資源。甚至有觀點認為，一切涉及民事或刑事的內(nèi)容都屬于國家立法的權(quán)限，是地方立法絕不能涉足的“禁區(qū)”。“部門法思維”的另一個弊端則是容易加重立法的部門化傾向。

實際上，法律自形成以來就被視為是一種社會運轉(zhuǎn)的規(guī)則和社會合作的工具。（56）法律所調(diào)整的社會關(guān)系本身是復(fù)雜多變的，采用不同的標準可以產(chǎn)生不同的劃分方法；無論是民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系還是其他法律關(guān)系，本質(zhì)上都是對社會關(guān)系的具體提煉，但并不能就此否認上述法律關(guān)系之間仍存在廣泛的交叉和重疊。（57）況且，即便是現(xiàn)有的部門法劃分，也是一種主觀性的、概括性的劃分，一旦深究下去就會發(fā)現(xiàn)有大量的模糊空間存在，如民法和商法、經(jīng)濟法之間就有許多無法歸類的“灰色地帶”。加之經(jīng)濟社會高速發(fā)展，社會關(guān)系日趨復(fù)雜，各種跨學(xué)科和交叉領(lǐng)域的新生事物不斷涌現(xiàn)，也由此產(chǎn)生了大量的立法需求，而這些立法需求無法被精準地劃分到特定的部門法下，甚至無法被傳統(tǒng)的法律部門所涵蓋。正如有學(xué)者指出，新興領(lǐng)域?qū)鹘y(tǒng)的部門法話語體系構(gòu)成了挑戰(zhàn)。（58）倘若立法機關(guān)一味按部就班地追求形式上的完整而無視這些不能被“部門法思維”所容納的新問題新情況，只會制造出“削足適履”式的法律法規(guī)，必然將背離立法的宗旨和以人民為中心的價值取向。因此，在“加強重點領(lǐng)域新興領(lǐng)域立法”這一時代感召下，立法機關(guān)勢必要跳出“部門法思維”的藩籬，認識到法律的門類絕不是非黑即白的，立法所面臨的很多問題是交叉性、整合性和動態(tài)性的。要通過引入“領(lǐng)域法思維”，統(tǒng)合多個部門法的規(guī)范和知識，更為全面地審視立法需求，更為周延地解決實際問題。當然，引入“領(lǐng)域法思維”絕不是為了搶奪“部門法思維”在立法活動中的制高點，其根本目的在于為解決具體的立法問題提供理論定位和實踐參考。畢竟，立法作為一門科學(xué)，其并不是只有一種包打天下的理論或模式的“范式”，特別是在愈加包容和開放的新時代下，更要緊隨時代前行的腳步而不斷發(fā)展和創(chuàng)新。

（二）地方立法的重點領(lǐng)域

立法領(lǐng)域之重點或非重點，是一個相對的概念，也是一個動態(tài)的概念，并不存在完全固定的量化標準。（59）相較于國家立法，地方立法是更為直接、更為充分地反映本地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展對法治建設(shè)的要求，對立法重點領(lǐng)域的判斷也會更為復(fù)雜。那么，哪些領(lǐng)域才是地方立法的重點領(lǐng)域呢？在每一個歷史發(fā)展階段，立法都有其需要側(cè)重的重點領(lǐng)域。同時，不同地方的實際情況千差萬別，所需關(guān)注的重點問題也是各有千秋、各具特色，立法機關(guān)確定立法的重點領(lǐng)域必須針對實際問題和客觀需要而為。近些年，全國人大常委會有關(guān)部門在各地召開了地方立法工作會、省級人大立法工作交流會等，專門就地方立法的重點領(lǐng)域問題與各地人大進行了深入的交流，時任的領(lǐng)導(dǎo)同志也針對這一問題提出了具體要求。（60）

一是促進地方高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)域的地方立法。改革開放40多年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)由高速增長階段轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展階段，立法也應(yīng)及時跟進，為高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障。地方立法應(yīng)當緊緊圍繞黨中央的大政方針，緊密結(jié)合本地實際，抓住當前階段亟需解決的關(guān)鍵問題，及時對社會重大熱點問題作出主動回應(yīng)，并將之作為立法的重點選題。比如，上海市確定的立法重點領(lǐng)域主要集中在服務(wù)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)、創(chuàng)新科技中心建設(shè)、就業(yè)促進、優(yōu)化營商環(huán)境等方面；北京市確定的重點立法領(lǐng)域則側(cè)重于實施人文北京、科技北京、綠色北京戰(zhàn)略等方面；廣東省確定的立法重點領(lǐng)域包括“雙區(qū)”和改革開放重大平臺建設(shè)、綠美廣東生態(tài)建設(shè)和更高水平文化強省建設(shè)等方面。

二是保障民生領(lǐng)域的地方立法。習(xí)近平總書記指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”（61）隨著人民群眾生活水平、生活質(zhì)量的不斷提高，對美好生活的向往也更加強烈，不僅體現(xiàn)在對物質(zhì)文化生活的要求不斷提高，還體現(xiàn)在對精神文化生活的要求，對更廣泛地實現(xiàn)社會公平、正義、民主、法治、安全等方面的需要也越來越突出。對此，地方立法可以充分發(fā)揮其貼近人民群眾、貼近基層實際的優(yōu)勢，在教育、醫(yī)療、道路交通、市容管理、城鄉(xiāng)建設(shè)、就業(yè)促進、食品安全、特殊人群的權(quán)益保障等方面積極作為，不僅要在立法重心上向權(quán)利轉(zhuǎn)向，加快實現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度構(gòu)建，還要推進立法原則的價值優(yōu)化，確保所立之法體現(xiàn)人民群眾利益的“最大公約數(shù)”。

三是生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的地方立法。習(xí)近平總書記強調(diào)，“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。”（62）他進一步強調(diào)，“要用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。”（63）生態(tài)環(huán)境保護是近些年地方立法的重點方向，有許多大膽創(chuàng)新、先行先試的地方立法實踐，成為黨的十八大以來地方立法的亮點和特色。但由于長期以來注重經(jīng)濟效益而忽略生態(tài)環(huán)境保護的粗放式發(fā)展，導(dǎo)致許多地方仍然存在較為嚴重的環(huán)境污染、自然資源退化等情況，包括近年來日益突出的光污染、噪聲污染、電磁輻射污染、放射物質(zhì)污染等問題，需要加快地方立法的步伐和進度。因此，在未來一段時期內(nèi)，生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域也仍將是地方立法的重點領(lǐng)域。

四是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)域的地方立法。針對不同地區(qū)發(fā)展不均衡不協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中首次提出“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展離不開制度保障。由于國家立法的定位是提供具有通用性、普適性的頂層制度設(shè)計，難以為區(qū)域協(xié)調(diào)提供滿足其個性化需求的規(guī)則，因此需要地方立法主動作為。在此背景下，一種跨區(qū)域、旨在促進各區(qū)域利益協(xié)調(diào)發(fā)展的立法模式——區(qū)域協(xié)同立法——應(yīng)運而生，并隨著粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、長三角一體化發(fā)展等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實踐的不斷深入而蔚然成風(fēng)。京津冀三地的《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》、滬蘇浙皖四地的《大氣污染防治條例》，以及湖北省恩施州與湖南省湘西州跨區(qū)域合作出臺的《酉水河保護條例》等都是區(qū)域協(xié)同立法的優(yōu)秀成果。目前，江西省與福建省正在就武夷山國家級自然保護區(qū)開展協(xié)同立法，云南省、貴州省和四川省也正在就赤水河流域的保護開展協(xié)同立法，還有更多的省之間、市之間都在積極開展區(qū)域協(xié)同立法。區(qū)域協(xié)同立法，跨越了行政區(qū)域和自然區(qū)域的界限，體現(xiàn)了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，展現(xiàn)了一種全新的法理學(xué)特征，是習(xí)近平法治思想的新探索。（64）

明確地方立法的重點領(lǐng)域，是對習(xí)近平法治思想中重點論和兩點論相統(tǒng)一的辯證法的有益實踐，是尊重立法規(guī)律的集中體現(xiàn)。立法資源的有限性決定了地方立法應(yīng)當避免犯貪大求全的均衡論錯誤和片面孤立的一點論錯誤，而是應(yīng)當全面看待當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展過程中的實際問題和立法需求，科學(xué)規(guī)劃、合理安排、協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌好立法資源，做到“有所立、有所不立”。

（三）新興領(lǐng)域的地方立法實踐

所謂新興領(lǐng)域，指的是隨著新的科研成果和新興技術(shù)的誕生與應(yīng)用而出現(xiàn)的新的經(jīng)濟領(lǐng)域或行業(yè)，例如信息技術(shù)、虛擬現(xiàn)實、人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等。新興領(lǐng)域具有未知性、探索性和創(chuàng)新性等特點，需要為其提供具有前瞻性和可操作性的法律規(guī)范。及時對經(jīng)濟社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新趨勢等進行立法，有助于發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的基礎(chǔ)性作用。（65）然而，由于不同地方的實際情況不同、客觀需要各異，國家立法對于新興領(lǐng)域的建章立制只能以“粗線條”原則性規(guī)定為主，若要更進一步，則需要地方立法結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟和文化發(fā)展水平等實際情況予以細化和完善，否則就難以為地方實際工作提供制度依循和保障，亦無法為國家立法提供有益經(jīng)驗和素材。因此，新興領(lǐng)域的立法，很大程度上需要地方立法先行先試、大膽探索。

數(shù)字經(jīng)濟是近年來地方立法聚焦的新興領(lǐng)域之一，數(shù)據(jù)立法則是這一領(lǐng)域地方立法的重要載體。習(xí)近平總書記強調(diào)，“要規(guī)范數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，堅持促進發(fā)展和監(jiān)管規(guī)范兩手抓、兩手都要硬，在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展。”（66）黨的十八大以來，數(shù)字經(jīng)濟已經(jīng)成為我國發(fā)展最快、創(chuàng)新最多、輻射最廣的新興領(lǐng)域。國家層面陸續(xù)制定出臺了網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法、個人信息保護法等，為數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的信息安全、數(shù)據(jù)安全和個人人身、財產(chǎn)權(quán)益的保障提供了制度遵循。然而，數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域事務(wù)呈現(xiàn)出“專精特新”的特點，復(fù)雜程度高、協(xié)調(diào)難度大，加之各地實際情況各不相同，國家法的適用常常會面臨“眾口難調(diào)”的尷尬，在很多實際問題上仍存在“時間差”和“空白區(qū)”，需要地方立法加以彌合和填補。

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國已經(jīng)有22個省級人大常委會制定出臺了相關(guān)地方性法規(guī)，包括江西省在內(nèi)的其他省份也正在制定的過程中。很多設(shè)區(qū)的市也已經(jīng)制定出臺或正在著手制定相關(guān)地方性法規(guī)。就類型而言，地方數(shù)據(jù)立法主要有三種模式：一是綜合類的立法模式，比如上海市和深圳市，其立法內(nèi)容涵蓋了數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)安全、要素市場等方方面面；二是發(fā)展促進類的立法模式，比如廣東省、浙江省、福建省等，其立法內(nèi)容主要是促進產(chǎn)業(yè)化和發(fā)展應(yīng)用等；三是聚焦類的立法模式，比如貴州省、海南省等，其立法內(nèi)容分別針對數(shù)據(jù)共享開發(fā)、大數(shù)據(jù)開發(fā)利用等內(nèi)容。就內(nèi)容而言，地方數(shù)據(jù)立法主要以細化數(shù)據(jù)利用和數(shù)據(jù)保護的規(guī)則、完善數(shù)據(jù)資源的開放共享等，而不涉及數(shù)據(jù)權(quán)屬的內(nèi)容。這是嚴格遵守立法權(quán)限的表現(xiàn)。一方面，關(guān)于權(quán)屬的界定涉及到民事基本制度，屬于全國人大及其常委會的立法權(quán)限，地方立法無權(quán)涉足；另一方面，數(shù)據(jù)有別于傳統(tǒng)的物和權(quán)利，其法律性質(zhì)和法律地位在學(xué)理上尚不明晰，加之數(shù)據(jù)在產(chǎn)生、傳輸和處理等各環(huán)節(jié)都會涉及到相關(guān)利益主體，對其權(quán)屬的界定非常復(fù)雜，稍有不慎就可能產(chǎn)生極大的負面效應(yīng)。地方數(shù)據(jù)立法體現(xiàn)了一種全新的地方治理格局，有助于推動地方政府積極作為、促進市場高效運轉(zhuǎn)以及支持社會各方面共同參與到數(shù)字化轉(zhuǎn)型中來。其中許多具有創(chuàng)制性、探索性的內(nèi)容，以及對包括公共數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)、政府數(shù)據(jù)等在內(nèi)的一系列概念的界定和描述，不僅幫助理論界和實務(wù)界深化了對數(shù)據(jù)權(quán)益的法理認識，還為下一步國家層面的立法提供了重要的法律概念來源。

四、結(jié)語

習(xí)近平法治思想作為黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在全面推進依法治國偉大征程上觀點、論述和學(xué)說的高度概括和高度凝練，是當代中國法治理念和法治精神的集大成者，是全黨和全國各族人民集體智慧的結(jié)晶，對法治文明的進步和發(fā)展具有強大的理論推動力。（67）習(xí)近平法治思想博大精深，蘊含其中的豐富的地方立法認識論和方法論，為地方立法工作提供了理論遵循，對地方立法事業(yè)的改革發(fā)展具有整體性的指導(dǎo)意義。新時代的地方立法工作必須始終堅持以習(xí)近平法治思想為遵循，在深刻理解其理論邏輯和歷史脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，將其貫穿于立法工作的全過程和各環(huán)節(jié)，不斷完善立法體制機制、提高立法質(zhì)量、加強重點領(lǐng)域和新興領(lǐng)域的立法實踐。唯有如此，才能進一步提升地方立法的科學(xué)化、民主化和現(xiàn)代化水平，才能保證地方立法事業(yè)的發(fā)展始終朝著正確道路行進，進而構(gòu)建起中國特色法治話語體系、繪就中國式法治現(xiàn)代化圖景。

注釋：

（1）（35） 張文顯：《習(xí)近平法治思想的理論體系》，《法制與社會發(fā)展》2021年第1期。

（2） 宮宜希、李倩文：《為做好新時代地方立法工作貢獻智慧力量——五年全國地方立法工作座談會概述》，《中國人大》2022年第24期。

（3）（60） 許安標：《我國地方立法的新時代使命——把握地方立法規(guī)律 提高地方立法質(zhì)量》，《中國法律評論》2021年第1期。

（4） 陳云良：《依法治國到全面依法治國的歷史性變革彰顯習(xí)近平法治思想的原創(chuàng)性貢獻》，《法制與社會發(fā)展》2022年第6期。

（5） 吳理財、方坤：《地方立法體制機制創(chuàng)新：現(xiàn)狀、問題和出路——基于湖北省地方立法實踐的研究》，《地方治理研究》2016年第1期。

（6） 李培傳：《論立法》，中國法制出版社2013年版，第163頁。

（7） 閆然：《立法法修改：進一步發(fā)展和完善地方立法體制》，《人民之友》2023年第5期。

（8） 羅師：《關(guān)于立法法修改的認識與思考》，《人大研究》2023年第5期。

（9） 2015年立法法修改時賦予了廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市以及海南省三沙市（后升格為設(shè)區(qū)的市）以地方立法權(quán)；2023年立法法修改后，明確了海南省儋州市行使地方立法權(quán)。參見《全國人民代表大會關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》。

（10） 秦前紅、底高揚：《在規(guī)范與現(xiàn)實之間：我國地方立法質(zhì)量評價標準體系的重構(gòu)》，《宏觀質(zhì)量研究》2015年第3期。

（11） 孫瑩：《立法法修改必將推動地方立法高質(zhì)量發(fā)展》，《人民之聲》2023年第4期。

（12） 王臘生：《新立法體制下我國地方立法權(quán)限配置若干問題的探討》，《江海學(xué)刊》2017年第1期。

（13）（19） 李克杰：《“人大主導(dǎo)立法”原則下的立法體制機制重塑》，《北方法學(xué)》2017年第1期。

（14） 肖金明、王嬋：《關(guān)于完善地方立法質(zhì)量保障體系的思考》，《理論學(xué)刊》2022年第1期。

（15）（16）（23）（31） 中央文獻研究室編寫：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第23、46、43、43頁。

（17） 廖健、宋汝冰：《加強黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的路徑分析》，《紅旗文稿》2015年第5期。

（18） 龐凌：《論地方人大與其常委會立法權(quán)限的合理劃分》，《法學(xué)》2014年第9期。

（20） 比如，在1999年12月15日全國人大法律委員會關(guān)于《中華人民共和國立法法（草案）》的修改情況的匯報中的第九點意見指出：“有的地方提出，一些特別重大的地方性法規(guī)應(yīng)提請人民代表大會審議通過。”因此法律委員會建議增加一條規(guī)定：“地方性法規(guī)一般由常務(wù)委員會通過。但是，涉及人民代表大會權(quán)限范圍的事項和本行政區(qū)域特別重大事項的地方性法規(guī)，應(yīng)當由人民代表大會通過。”在最后通過的立法法條文中，則刪去了“地方性法規(guī)一般由常委會通過”的表述，只保留“本行政區(qū)域特別重大事項的地方性法規(guī)，應(yīng)當由人民代表大會通過”的內(nèi)容。由此可見，立法法的本意是明確對特別重大事項的立法只能由地方人民代表大會通過。參見喬曉陽：《中華人民共和國立法法講話（修訂版）》，中國民主法制出版社2008年版，第360—361頁。

（21） 封麗霞：《健全人大主導(dǎo)立法工作的體制機制》，《學(xué)習(xí)時報》2014年11月3日。

（22） 習(xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，《人民日報》2015年01月01日。

（24） 錢弘道、劉靜：《習(xí)近平法治思想中的立法理論》，《法治現(xiàn)代化研究》2023年第2期。

（25） 《馬克思恩格斯全集》（第三卷），人民出版社2002年版，第74頁。

（26） 《馬克思恩格斯全集》（第一卷），人民出版社1995年版，第347頁。

（27）（43） 習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《新華網(wǎng)》2014年10月28日。

（28）（30） 習(xí)近平：《干在實處 走在前列——推進浙江新發(fā)展的思考與實踐》，中共中央黨校出版社2006年版，第364、305頁。

（29） 參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《中國政府網(wǎng)》2014年10月28日。

（32）（52）（61）（63）（66） 習(xí)近平：《習(xí)近平著作選讀》（第二卷），線裝書局、人民出版社聯(lián)合出版2023年版，第382、525、9、174、538頁。

（33） 張維煒：《“小快靈”成為立法獨特風(fēng)景線》，《中國人大》2022年第8期。

（34） 在福建省七屆人大二次會議小組討論會上作題為《深刻認識民主法制的內(nèi)涵、切實加強人大工作》的講話（1989年4月），寧地委辦［1989］24號。

（36） 民主（democracy）一詞，源于古希臘，其詞根為demos和kratein，即“人民”和“治理”，也就是“人民的治理”。參見王保民主編：《立法法理學(xué)——立法學(xué)前言理論》，法律出版社2019年版，第180-184頁。

（37） ［法］盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1997年版，第125頁。

（38） 葉會成：《超越工具論：民主立法的內(nèi)在價值》，《法學(xué)家》2022年第2期。

（39） 江國華、曾林翊晨：《習(xí)近平關(guān)于立法工作重要論述的創(chuàng)新性貢獻》，《國家現(xiàn)代化建設(shè)研究》2023年第3期。

（40） ［美］約瑟夫·熊彼特：《資本主義、社會主義和民主》，吳良健譯，商務(wù)印書館1999年版，第358頁。

（41） 宋方青：《習(xí)近平法治思想中的立法原則》，《東方法學(xué)》2021年第2期。

（42） 張文顯：《論習(xí)近平法治思想的鮮明特色》，《法制與社會發(fā)展》2022年第4期。

（44） 許安標：《習(xí)近平法治思想是新時代科學(xué)立法的根本遵循》，《紅旗文稿》2022年第19期。

（45） 于文豪：《地方政府雙重負責的憲法內(nèi)涵》，《中國法學(xué)》2021年第3期。

（46）（62） 中共中央文獻編輯委員會編：《習(xí)近平著作選讀》第1卷，人民出版社2023年版，第273、113頁。

（47） 賀洪波：《習(xí)近平法治思想的人民性及其理論價值》，《探索》2021年第6期。

（48）（49） 趙一單：《依法立法原則的法理闡釋——基于法教義學(xué)的立場》，《法制與社會發(fā)展》2020年第5期。

（50） 胡曉霞：《習(xí)近平法治思想中的程序法治理論研究》，《廣西社會科學(xué)》2021年第12期。

（51） 喻中：《國家治理體系中的地方立法》，《理論探索》2020年第1期。

（53） 習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第20頁。

（54） 事實上，立法機關(guān)內(nèi)部的具體立法工作部門的設(shè)置，也有“部門法思維”的影子。比如，全國人大常委會法制工作委員會下設(shè)民法室、行政法室、經(jīng)濟法室、社會法室等，分別負責各自領(lǐng)域的立法工作；地方人大也基本如此，如江西省人大常委會法工委下設(shè)行政法規(guī)處、經(jīng)濟法規(guī)處等。

（55） 呂忠梅、陳虹：《經(jīng)濟法原論》，法律出版社2008年版，第140頁。

（56） ［美］E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第178頁。

（57） 侯卓：《領(lǐng)域法思維與國家治理的路徑拓補》，《法學(xué)論壇》2018年第4期。

（58） 耿穎：《現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型與領(lǐng)域法話語的展開》，《武漢大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2018年第6期。

（59） 陳俊：《〈立法法〉修改后地方立法體制發(fā)展的前景》，《地方立法研究》2017年第1期。

（64） 彭劍鳴：《習(xí)近平法治思想的實踐：協(xié)同式地方立法——從行政區(qū)域到自然區(qū)域的科學(xué)立法》，《貴州警察學(xué)院學(xué)報》2021年第4期。

（65） 丁顯陽：《新興領(lǐng)域立法取得突破性進展》，《中國人大》2023年第2期。

（67） 莫紀宏：《習(xí)近平法治思想原創(chuàng)性理論貢獻的四個審視維度》，《社會科學(xué)輯刊》2022年第6期。

作者簡介：羅師，江西省人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會，江西南昌，330036。

（責任編輯 程 騁）