我國數字經濟營商環境的內在機理與優化策略

【摘要】數字經濟營商環境強調立法的可適配性、監管理念的包容性、監管方式的創新性、監管能力的協同性。對全國36個城市數字經濟營商環境評估結果表明，目前仍存在精準化立法缺失、協同化監管不足、包容審慎監管與法治難以匹配等問題。進一步優化數字經濟營商環境，應秉持安全與效率一體兩翼的監管思路，通過科學立法、創新執法的方式，提升法治化協同監管模式。協調數字經濟、數字社會與數字政府的發展，不斷做強做優做大我國數字經濟。

【關鍵詞】數字經濟 營商環境 評估 優化策略

【中圖分類號】F49/F124 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.14.011

黨的二十大報告對加快建設數字中國作出重要部署，包括要“加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群”。數字經濟已成為推進中國式現代化的重要驅動力量。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“建設法治化營商環境”的目標以來，黨中央、國務院持續深入推進優化營商環境，通過法治建構、以評促建、試點創新等方式加快打造市場化法治化國際化營商環境。筆者以數字經濟營商環境作為把握數字經濟、數字政府、數字法治深度嵌套一體建設的重要切口，在充分調研的基礎上對數字經濟重塑的社會經濟結構、行政管理模式和法律體系進行全面評估。

數字經濟營商環境的內在機理

營商環境的概念借鑒了生物學領域的生態系統理論，該理論自20世紀90年代初被經濟學家逐步引入商業研究領域。[1]根據生態系統理論，經營主體在商業活動過程中存在經營多種主體之間、經營與外部環境的互動聯合。[2]外部環境一般包括金融環境、市場交易環境、勞動力環境、政務服務環境等。[3]數字經濟營商環境與傳統經濟營商環境有一定的共通性，經營主體的各項活動都在法律法規環境、政務服務環境、勞動力市場環境、科技創新環境等組成的生態系統之中。但同時，數字經濟營商環境也存在一定的特殊性與獨立性。

第一，從經濟發展的驅動力看，數字經濟營商環境更加依賴技術的發展和應用。數字經濟中涉及大數據、人工智能、云計算、物聯網等新興技術，這些技術的應用對于數字經濟的發展至關重要；傳統營商環境則更多側重于基礎設施和傳統產業的發展。第二，從經濟產業結構和商業模式觀察，數字經濟營商環境更能促進產業數字化和新興商業模式的發展。例如，電子商務、共享經濟和在線服務等。傳統營商環境則更多關注傳統產業和傳統商業模式的發展。第三，數字經濟發展過程中更加注重對企業數據安全、個人信息的全面保護。如2023年5月，《世界銀行營商環境成熟度方法論手冊（B-READY）》發布，設計專項指標評估當地是否已建立關于數據安全、隱私保護的法律法規及其實際運用情況。[4]傳統營商環境中則較少關注數據安全和隱私保護。第四，數字經濟營商環境更加鼓勵企業和個人進行創新創業活動。政府在數字經濟營商環境中通常提供創新創業政策支持、風險投資基金和創新孵化器等；而傳統營商環境中，一些創新創業政策缺乏針對性。

數字經濟營商環境和傳統營商環境的共同點表現在：其一，注重法律體系的完善性和可適性；其二，水、電力、網絡等基礎設施建設是經濟活動的基本需求；其三，人才、科技對經濟活動具有重要影響；其四，市場競爭是經濟活動的基本規律。

基于對數字經濟和傳統實體經濟營商環境的共性與特性的分析，可以將數字經濟營商環境的組成分為以下四個方面。第一，政策法規。政策法規對數字經濟營商環境至關重要。政策法規應鼓勵創新、競爭和投資，并為數字經濟相關企業提供合理的監管和保護。第二，基礎設施與技術支持。數字經濟需要強大的基礎設施和技術支持，包括高速互聯網接入、可靠的電子支付系統、數據中心和云計算等。國家或地區投資和建設基礎設施能夠有力支持數字經濟的發展。第三，政府和社會的數字化能力。數字經濟的線上化特征對行政監管的數字化方式、政府處理數據的數字化能力提出了相應要求。此外，數字經濟要求勞動力具備數字化技能和知識。提供培訓和教育機會以提高人們在數字技術方面的能力，對于提升數字經濟營商環境至關重要。第四，包容審慎監管理念。鼓勵創新創業是數字經濟營商環境的重要方面。由于數字經濟屬于新型經濟形態，數字經濟的業態較傳統經濟更具多樣性、創新性，數字經濟的諸多領域屬于“無人區”。因此，在科技創新而萌發的新業態經濟中秉持更為包容的理念進行監管尤為重要。

我國數字經濟營商環境評估體系的基本框架

數字經濟已成為全球經濟的新引擎。為進一步優化營商環境，2018年以來，國家發展改革委牽頭研究建立并不斷完善中國營商環境評價體系。基于數字經濟發展的相對獨立性與特殊性，有必要建立符合數字經濟發展特征的營商環境評估體系。

數字經濟營商環境評估體系以《優化營商環境條例》為基礎，從“經營主體保護”“市場環境”“政務服務”“市場監管”四個維度出發，聚焦數字政府建設、數字市場環境構建、數字化政務服務、新型監管能力四個方面，借鑒《世界銀行營商環境成熟度方法論手冊》（Business Ready Methodology Handbook）法規質量、公共服務、效率三個支柱（pillar），設置了24個一級指標、48個二級指標和83個三級指標（見表1）。本次評估根據相關因素或條件對數字經濟發展的重要性和相關性予以差異化賦分。

在經營主體保護領域，從政府干預、要素市場化配置、經營主體權利保護三個方面著重考察市場服務的數字化供應效率和數據治理能力；在市場環境領域，圍繞市場準入及企業退出障礙、企業融資難融資貴、減稅降費具體落實及涉企收費亂象等行政管理體制改革中的痛點難點堵點問題，重點考察政府數字化治理監管效能與便利化政務服務改革成效；在政務服務領域，將行政管理體制改革成效與政務服務數字化建設水平列為重點評估內容，按照企業生產周期細化指標設計，重點考察改革成效及經營主體的制度性交易成本；在市場監管領域，充分考慮到數字經濟的發展特點，將公平競爭監管與包容審慎監管作為本項評估的兩大主題，并將這一理念貫穿于各二、三級指標設計中，全面評估政府在健全執法機制、規范執法行為與創新監管方式三方面的行政法律制度與監管實踐。

本次評估自2023年7月啟動，于2024年4月完成，評估工作歷時9個月。其中主觀問卷評估周期為2022年12月至2023年12月，客觀數據截止時間為2024年4月。評估選擇全國范圍內經濟活躍、人口集中的36個城市，最大程度代表我國各地方數字經濟發展現狀。[5]評估工作分為試評估、正式評估、補充評估，采用網絡檢索、問卷調查、實時在線體驗等方式采集數據，同時獲得中國司法大數據研究院的技術及數據支持。在數據分析方面，運用定量與定性分析相結合的方法論，塑造事實與價值二分的行政程序結構。

我國數字經濟營商環境評估中出現的問題

整體上看，36個被評估城市的數字經濟營商環境呈現出東部城市優于西部、營商環境創新試點城市優于非試點城市的趨勢。國家層面數字經濟法律框架基本搭建完成，各地方以地方立法的方式積極探索促進數字經濟發展的法治之路，現已有14部數字經濟促進條例的地方性法規（其中9部省級地方性法規，4部設區的市地方性法規，1部經濟特區法規）。實施層面，各地方的行政管理體制改革對優化數字經濟營商環境發揮了巨大的推動作用，證明事項清單、規范執法活動兩個行政改革重點領域，36個被評估城市均獲得滿分。

經營主體保護：規范性建設整體良好，科技創新保護和勞動者權益保障區域差異較大。經營主體保護主要考察政府為經營主體的日常經營所提供保護的情況，包括促進生產要素流通、提供科技創新與知識產權支撐、所有制保護等措施及政府對經營主體的不當干預等行為，覆蓋企業從開辦到退出的整個生命周期。從評估結果看，整體而言，我國法治政府建設成效顯著，政府在各領域積極建設行政程序的合法性框架。以“政府采購”為例，包含“電子化程度”“公開透明度”“程序規范度”等三級指標，全面反映了政府市場采購過程中的規范性、電子化、公平性程度。上述三級指標得分率均在80%以上，政府與企業進行招投標交易中基本采用電子信息化方式，且公開透明程度較高。

數字經濟的快速發展依賴于科技創新和人才供給，對知識產權和勞動者權益的保護是營商環境優化的關鍵環節。從本次評估結果看，科技創新與知識產權保護指標各城市得分差異較大，一些被評估城市在知識產權維權方面仍存在較大困難。目前對知識產權的在線維權援助服務多被納入政務服務版塊。但調查顯示，一些被評估城市無法檢索到知識產權線上維權援助服務相關信息，甚至并未建設相關服務板塊。此外，目前我國的勞動法律體系以“勞動關系”為核心，靈活就業勞動者的權益保障普遍存在政策先行、立法滯后的情況。

市場環境：稅收金融改革效果顯著，政府誠信存在提升空間。市場環境是數字經濟領域政府對企業的生產經營活動進行監管的各種機制的總和。本次評估在市場環境中主要關注地方政府是否建立優化適應數字企業發展的市場環境，包括減稅降費、金融服務、數字競爭與保護、政府誠信、企業退出等方面。同時，參照《中共中央 國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》中關于“完善政府誠信履約機制”“持續優化穩定公平透明可預期的發展環境”等要求，以“政府誠信”作為評估重點，對招商引資政策公開度、申報便利度和政府合同失信追責等內容進行具體評估，考察當地數字經濟政企活動過程規范性及政府違約責任追究賠償機制。本次評估發現，各地政府在稅收減免改革方面相較2022年有顯著提升，尤其在便民辦稅、智慧辦稅方面利用信息化手段精準推送相關稅收政策信息，極大提高了辦稅效率。

從政府誠信角度看，雖然當前已普遍建立事后失信責任自查自糾機制，優惠政策也多通過數字化平臺公開、申報。然而由于優惠政策多由地方政府根據本地經濟發展進行差異化制定，因此政策的規范性、可兌現性仍存在較大差距。這將一定程度影響了經營主體的投資信心，不利于穩定、可預期營商環境的培育。

政務服務：服務模式不斷創新，服務內容實質化有待加強。政務服務是指在辦理行政權力事項和公共服務事項過程中所提供的服務。優化政務服務是加快轉變政府職能、深化行政管理體制改革、持續優化營商環境的重要內容。評估主要圍繞與數字經濟營商環境建設中聯系最為緊密的服務事項進行，同時借鑒B-READY中“公共服務支柱”（public service pillar）相關指標。可以說，目前我國在法治政府建設與服務型政府建設的背景下，政務服務已有較充分的積淀，各城市整體服務水平較好，服務模式不斷創新，服務提供機制朝著簡化、均衡化方向發展。如“網上辦理”“集中辦理”“當場辦結”“單一窗口辦理”等得分均為100%。此外各城市積極推行權力清單制度，實現權力清單全覆蓋。

政務服務應具有實質性和可操作性。評估中“重點項目幫辦代辦”和“降低中介服務收費”三級指標得分較低，主要問題集中于政務服務數字化的最前端和最末端。換言之，雖然我國數字政府建設已取得相當成就，但不可避免的是，實踐中仍存在重復提交證明、循環證明的現象，服務內容實質化有待進一步提升。

市場監管：新型監管理念深化，法治化保障尚存不足。數字經濟的發展特性與需求呼喚政府監管理念的革新。《優化營商環境條例》對包容審慎監管的規制理念進行了規范界定，強調對新技術、新產業、新業態、新模式等實行包容審慎監管。包容審慎監管一方面注重效率，要求監管者尊重數字經濟的發展特性適度監管；另一方面注重安全，對于涉及國家安全、社會穩定、公民合法權益的問題積極干預。在此過程中，效率與安全之間的平衡是動態調整的。值得注意的是，推進包容審慎監管需要進一步規范行政執法行為，這樣才能推動新型監管理念在實踐中落地生根。

本次評估圍繞“包容審慎監管”，設置了免罰清單制、創新容錯制、可替代性柔性執法制等指標，綜合考量地方政府對市場監管的創新性舉措。經評估發現，大多數城市已基本建立多元化創新監管機制，如濟南建立“吹哨人”制度，杭州探索“沙盒監管”措施，成都的“粉藍白三單工作法”鼓勵經營主體自我糾錯。但是監管理念的革新與傳統行政法治仍存在一定的調試空間。例如，一些地方設置免罰清單，意圖保證數字經濟企業的探索與創新，然而免罰清單事項的創設限縮了《行政處罰法》中所規定的處罰種類，可能造成合法性問題。此外，包容審慎還意味著賦予了執法人員更多的自由裁量權，也可能導致權力濫用等問題的滋生。

法治化數字經濟營商環境的優化策略

基于以上對數字經濟營商環境的評估結果分析，結合我國數字經濟營商環境的內在機理及特征，筆者認為應從以下方面進一步優化我國數字經濟營商環境，提升數字經濟營商環境的系統性和協同性。

以法治化為基石：健全數字經濟具體領域立法，適時制定數字經濟基本法。數字經濟的獨有特點決定了立法本身應當滿足針對性、具體化的要求。針對數字經濟靈活個別領域法律缺位的問題，應當在地方現行試點的基礎上，進一步健全我國數字經濟營商環境立法。及時總結、吸納地方改革經驗，以現有城市的創新試點工作為突破口，并在地方經驗和創新實踐積累到一定階段時，考慮將業已成熟的經驗以法律的形式確立下來，進一步健全完善數字經濟營商環境具體領域法律。

《中華人民共和國電子商務法》（以下簡稱《電子商務法》）作為數字經濟領域唯一的交易法，在促進數字經濟有序發展中發揮著不可或缺的作用。然而《電子商務法》因立法時采用特定適用對象，即“電子商務平臺”的表述，使得數字經濟催生出的各類新型平臺難以通過《電子商務法》予以規制，客觀上為數字經濟企業逃避成為“電子商務平臺”提供了空間。[6]與此同時，數字經濟的線上化與平臺化可能導致法律適用場景難以確定。例如，《電子商務法》《中華人民共和國民法典》中均對經營者安全保障義務作出規定，而平臺企業在何種場景分別適用二者，目前尚無定論。由此，一部能夠將線上場景法律與傳統線下場景法律相串聯的數字經濟基本法的制定已迫在眉睫。從域外角度觀察，數字經濟基本法也可與數字經濟交易法相合并。因此，在遵循數字經濟法律規律的基礎上，可通過補充完善《電子商務法》將其拓展為我國數字經濟基本法和交易法，及時確認數字經濟主體新興權利和新型法益，明確數字經濟主體及各主體之間的法律關系，數字經濟法律的適用范圍，以數字經濟法律與傳統線下相關法律之間的關系為基本內容，解決因數字經濟特性導致的與傳統法律適用場景分離等問題。

以新型監管理念為核心：堅持包容審慎監管，保證監管理念與法治的協同發展。數字經濟在生產力組織方式、生產要素形式、經營主體形態等方面具有新特點。對于數字經濟發展的法治化環境，無論是監管理念和模式，還是具體監管措施、方式的設計和選擇都需要變革。過于嚴苛的監管理念難以適應日新月異的數字經濟發展趨勢，相反，監管的缺位又會導致數字經濟的無序擴張。在數字經濟發展過程中，應繼續深入推進行政管理體制改革，秉持適度有效的監管理念，以相對寬松的法治環境實現數字科技的創新，同時在相關領域存在較大的現實或潛在公共風險時，進行必要的適度監管。通過制定市場監管通則，設置數字經濟監管專章，從而將包容審慎原則制度化，激發數字經濟的活力和創造力。

數字經濟時代，數據要素的價值不容忽視。[7]為此，監管者應當重視數據要素的流通安全。須注意，數據不僅包含企業數據、個人數據，更包含監管者在行政監管和公共服務過程中生成的公共數據。在個人數據、企業數據層面，監管者應側重于防范數據泄露、數據竊取等安全風險，加快形成開放環境下的數據流通體系。在公共數據的利用方面，應秉持分級分類、需求導向、安全可控原則，不斷探索公共數據開放利用的模式，通過對公共數據的有序收集、處理、共享、開放，逐步形成跨部門、跨地區、跨層級的公共數據開放共享機制。

以協同監管方式為雙翼：構建協同監管體系，推動數字政府建設。數字經濟產業突破了傳統經濟的地域性限制，因此數字經濟企業的進入、生產運行、破產重組、退出全生命周期都存在跨區域性，甚至跨國的可能。與此同時，數字經濟企業具有較高的科技創新能力和技術駕馭能力，傳統監管模式難以解決現實中紛繁復雜的數字經濟企業利用網絡技術逃避監管等問題。這些都對監管者利用數據、監管數據的能力提出了更精準的要求。

為了解決數字經濟企業跨區域、跨部門等問題，我們應加快構建協同監管體系，充分運用數字技術支撐構建新型監管機制，形成全方位、多層次、立體化監管體系。以數字化手段提升監管精準化水平，以協同監管模式回應數字企業需求，同時通過建立數字化監管事項清單，對關系國計民生的重點領域進行全鏈條、多類別的鏈條化數字監管體系。為進一步加強數字政府建設，應大力推行“互聯網＋監管”模式，構建全國一體化在線監管平臺，強化監管數據和執法信息的互通互認，利用掌上移動等監管技術，進一步增強監管者以網管網能力。此外，還可結合數字經濟企業需求，實現政務服務的全面電子化，增強政務服務的內容實質化。良好的營商環境應是“非請勿擾、有召必到”的。數字經濟營商環境的優化同樣應秉持此原則，圍繞數字經濟企業所急所需提供精準化政務服務。

以一體化為目標：加強頂層設計，統籌推進數字政府、數字社會、數字國家建設。優化數字經濟營商環境應以數字經濟創新能力、數字社會回應能力、數字政府服務能力為基本點，聚焦數字經濟企業的創新集群發展，推動中小企業更快、更有效、更均衡地實現數字化轉型。

在發展的過程中，應注意“數字鴻溝”問題，關注數字弱勢群體利益，從國家層面和制度層面彌合因數字信息化而導致的鴻溝，盡可能實現數字社會的群體協調和地域協調。同時應以數字政府建設為契機，夯實網絡安全基礎，推動數字化公共服務，最大限度激勵數字經濟主體的創新潛能，最大程度促進數據要素的高效流通，最大幅度推動數字經濟、數字社會與數字政府的協調發展，以最終塑造適應數字時代的新型法治秩序與治理格局。

（本文系對外經濟貿易大學中央高校基本科研業務費專項資金“公私合作模式下我國行政法的變革與發展”的階段性成果，項目編號：21QD36）

注釋

[1]徐浩等：《中國數字營商環境評價的理論邏輯、比較分析及政策建議》，《經濟學家》，2022年第12期。

[2]D. Isenberg， "The Big Idea： How to Start an Entrepreneurial Revolution，" Havard Business Review， 2010， 88（6）.

[3]P. Vogel， "The Employment Outlook for Youth： Building Entrepreneurship Ecosystems as a Way Forward，" Entrepreneurship & the Social Sciences eJournal， 2013（4）.

[4]World Bank Group， Business Ready Methodology Handbook， 2024， https：//www.worldbank.org/en/businessready.

[5]本次36個被評估城市為北京、天津、上海、重慶、寧波、廈門、深圳、沈陽、大連、長春、哈爾濱、南京、杭州、濟南、青島、武漢、成都、西安、廣州、石家莊、太原、呼和浩特、合肥、福州、南昌、鄭州、長沙、南寧、海口、貴陽、昆明、拉薩、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊。

[6]薛軍：《〈電子商務法〉平臺責任的內涵及其適用模式》，《法律科學（西北政法大學學報）》，2023年第1期。

[7]張守文：《數字經濟發展的經濟法促進》，《經貿法律評論》，2023年第5期。

責 編／李思琪 美 編∕周群英