海南島耕地保護現狀問題及對策

摘 要 耕地是糧食生產的自然基礎，保護耕地是實現糧食安全的前提。為確保海南島糧食生產的可持續性，分析海南島土地利用現狀，發現海南島耕地保護工作開展過程中存在耕地保護主體的積極性不足、水資源供給不足及利用效率低、耕地后備資源不足和糧業發展滯后的問題。通過對目前存在問題進行分析，提出提升耕地保護主體積極性、節約水資源及提高利用效率、增加后備耕地資源和推動糧食種植業發展的對策。

關鍵詞 耕地保護；現狀；問題；對策；海南島

中圖分類號：F301.21 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.14.004

民以食為天，糧食是人生存的基本需求之一，是確保經濟穩定發展的基礎。耕地是糧食生產的自然載體，自古以來，人們通過在耕地上耕種生產糧食，滿足自身的生存需求。因此，數量足夠且可以生產糧食的耕地是實現糧食安全的基礎，保護耕地可以提高糧食的生產潛力。隨著海南島經濟的發展，常住人口不斷增多，城市化進程不斷加快，各類重點項目紛紛落地海南島，但是隨之而來的耕地保護問題也逐漸凸顯。

1 耕地資源現狀

海南島優等（含高與較高兩級）農業土地資源占全島總面積的38.79%，中等、較高、高等級土地資源分別占全島總面積的33.16%、29.57%、9.22%，整體環境適宜農業生產。全島范圍內各市縣土地資源農業生產適宜性等級差異較大，總體表現為沿海優于內陸、北部優于南部的空間格局，北部平原地區受坡度約束小，且土地有機質含量等級均為中等級以上，土地資源等級較高，優等土地資源占全域總面積的50%以上；而中部山區由于海拔較高、坡度起伏大，農業生產條件較差，因而低與較低等級的土地資源占其總面積的60.2%；西南部的主要城市東方市90%以上土地有機質含量等級為最低等，導致其土地資源等級也相對較低，低與較低等級的土地面積占總面積的70.93%，低等級土地資源對傳統農業生產的制約較為明顯。

海南島的水資源利用率較低。2022年，海南島水資源的開發利用率僅為14.2%，低于全國22.2%的水平；生產過程中水資源利用率也不高，如2022年海南島萬元國內生產總值（當年價）用水量66.9 m3，全國萬元國內生產總值用水量為49.6 m3，萬元工業增加值（當年價，不含水電）用水量達到17.9 m3；農業用水占比大但利用率低，如2022年海南島農業用水占總用水量的74.5%，加上灌溉模式、輸水效率、農業產業結構等因素的綜合影響，導致海南島水資源利用效率低。

根據2021年度國土變更調查數據，海南省耕地總資源為48.7萬hm2，占總土地面積的13.9%。其他類型的土地，濕地面積為12.1萬hm2，占總面積的3.5%；園地面積為121.8萬hm2，占總面積的34.7%；林地面積為116.1萬hm2，占總面積的33.1%；草地面積為

1.6萬hm2，占總面積的0.5%；其余為城鎮村及工礦用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地等。從土地類型上看，能作為海南島后備耕地的主要是草地。

2010—2021年，海南島糧食總播種面積逐年減少，在農作物總播種面積中的占比由2010年的50.86%下降至2021年的39.64%。

2 耕地保護存在的問題

根據海南島耕地保護現狀展開分析，目前海南島的耕地保護面臨主體的積極性不足、水資源供給不足及使用效率低、耕地后備資源不足和糧業發展滯后的問題。

2.1 耕地保護積極性不足

政府一方面承擔著發展經濟的重任，另一方面承擔著保護耕地的責任，而兩者之間往往存在矛盾。優質的耕地資源具備水資源豐富、土地平整、交通便利等優勢，而具備這樣優點的土地也適宜開發為工商業用地。經濟發展情況是考核地方政府的主要指標，地方政府在城市化進程中，會優先考慮第二、三產業的布局，為工商業的發展創造有利條件。這就導致地方政府更加傾向于進行城市化開發，進而導致耕地在這一過程中逐漸破碎化和偏移城市中心[1]。此外，在城市化的進程中，通常以占補平衡、進出平衡的方式保證耕地的數量不減少，但實際上該過程存在“占優補劣”“占整補零”的問題，致使耕地質量下降，耕地破碎化進一步加劇；補充耕地的地理位置相較于被占耕地更為偏遠，灌溉及生產條件變差，致使產量下降。這種耕地保護無法有效調動地方政府保護耕地的積極性。

在理性經濟人的假設下，從事農業的農村勞動力會選擇在土地上種植經濟價值更高的農作物，以期獲得更高的收入。種植糧食作物帶來的經濟收益相較于其他農作物偏低，因此農民為了獲得更高收益，會減少糧食作物的種植。同時，農戶為了追求更大的經濟效益，會采取過度消耗土地地力的耕種方式；在耕地的使用過程中為提高產量，存在過度使用化肥、農藥的現象，導致土壤質量下降。只注重短期收益的行為對耕地的地力消耗較大，后續又未能及時補充，長期的高負荷使用使耕地質量持續下降。此外，海南島目前沒有能調動農民保護耕地積極性的政策，耕地保護工作很難有效進行。

2.2 水資源供給不足及利用效率低

由于海南島的產業格局和降水量不匹配，水資源無法滿足耕種需求，影響糧食生產和耕地保護的效益。在生產過程中，水資源的利用效率較低，水資源供給不足的問題更加嚴峻。受自然條件限制，海南島西部的降水并不能滿足農業需求，還會時常遭遇干旱危機，加上灌溉模式不夠先進，輸水效率偏低，導致水資源更加緊缺[2]。

2.3 耕地后備資源不足

根據《自然資源部辦公廳關于開展全國耕地后備資源調查評價工作的通知》，全國部署開展了新一輪耕地后備資源調查評價工作。由調查結果可知，海南島耕地后備資源85.88%為草地、10.86%為可復墾內陸灘涂、3.14%為可開墾裸地、0.12%為可復墾采礦用地。雖然最有開發耕地的可能性的草地占較大比例，但草地實際上更適合用于開發林地和果園；且未利用的土地多分布在人口較少的區域，灌溉、交通條件較差，開發為耕地的成本較大。內陸灘涂具有維護海洋生物多樣性、維持海洋生態平衡、凈化水質、調節氣候等生態作用，不適宜開發成耕地?？砷_墾裸地、可復墾礦用地占比較小，且分布分散、開墾難度較大。綜上所述，海南島耕地后備資源嚴重不足。此外，海南島陸地面積整體有限，且為滿足自貿港建設，新增的建設用地持續增加，進一步擠占了耕地的后備資源。

2.4 糧食種植業發展滯后

2010—2021年，糧食作物相較于其他農作物給農民帶來的經濟效益較低。糧食產業產值下降的原因主要是糧食種植業產業化發展程度較低、糧業生產者生產水平較低。

海南島大塊連片的耕地較少，且分田到戶后，每戶的耕地面積普遍較小，因此難以形成規模效益，對采用產業化的種植技術和機械耕作造成阻礙，進而導致糧食生產的經濟效益較低。海南島的第三產業在“海南國際旅游島”建設政策的引領下飛速發展，吸引大量農村青年勞動力到城市中尋找更好的就業機會，以期獲得更高的經濟收入。從事農業的勞動力減少，致使糧食種植的生產成本提高，進而出現耕地閑置無人種植的現象。此外，先進的糧食種植技術未能成體系地在農民中普及，關于耕地保護的法律法規制度的普及工作也不到位，致使農民作為耕地保護的主體卻不能在耕地保護過程中發揮作用。

3 對策

通過分析造成海南島耕地保護問題的原因，提出提升耕地保護主體積極性、節約水資源及提高利用效率、增加后備耕地資源和推動糧業發展的對策。

3.1 提升耕地保護主體積極性

提高地方政府在耕地保護過程中的積極性，改變其重經濟的發展觀。1）完善政績考核體系，把耕地保護中的耕地面積、耕地質量、耕地生態、耕地效率等量化指標納入政績考核體系，確保耕地保護的目標完成情況與行政人員的晉升和績效掛鉤。2）建立耕地保護目標責任制，明確耕地保護主體到具體行政人員，對未達到耕地保護目標的地區負責人進行問責，并加強監管。

為了彌補強制命令型政策工具的不足，調動耕地保護主體的積極性，應嘗試改為使用混合型政策工具?？赏ㄟ^財政資助的方式，鼓勵農戶積極保護耕地質量，提升耕地地力[3]。同時，加大耕地保護的宣傳力度，提升農戶對耕地保護的認識，督促引導農戶制訂長期的耕地使用計劃，避免破壞地力的耕地使用行為，使其逐漸形成長期經營耕地的意識。

3.2 節約水資源及提高利用效率

為了減少水資源不足及利用效率低對糧食種植業造成的影響，可以從兩方面進行緩解。

在工業生產中，應大力開發節水型生產工藝和技術，減少水的使用量。建立廢水回收系統，對使用過的廢水進行處理后再次利用；安裝節水設備，使用節水型的閥門、龍頭、噴嘴等，減少生產過程的水資源浪費；開展節水宣傳，樹牢節約用水的理念，提高人們的節水意識；定期檢查供水設備，減少水傳輸過程中的損耗。

農業用水約占海南島總用水量的2/3，需要提高水資源的利用效率，以避免水資源不足對農業生產造成影響。應用土壤水分管理技術，監測土壤中的含水量，根據含水量決定是否需要灌溉，避免不必要的灌溉。采用“以水調肥”技術，科學用肥，增強土壤保水能力，間接提高水資源的利用效率。對農民開展水資源管理和節水灌溉技術培訓，使水資源利用技術得到推廣，促進水資源的合理分配和有效利用。

3.3 增加耕地后備資源

針對耕地后備資源不足的困境，可通過對廢棄地、采礦塌陷區、鹽堿地、荒地等進行綜合治理和復墾，將其轉換為耕地后備資源[4]。應對上述土地類型進行全面調查，確認其土壤質量、水源狀況、地形地貌、污染程度等；然后評估其土地損毀狀況，確定復墾的可能性；進而針對評估結果，結合總體的土地規劃，編制相關的土地復墾方案，以豐富耕地資源。在此過程中，要堅持科學規劃、因地制宜、綜合治理的原則。在開發耕地時，還可通過土壤改良、水土保持、耕作層重構等技術措施，保證耕地地力的恢復。

3.4 推動糧食種植業發展

海南島可利用土地綜合整治，將“小田”整合成為“大田”，為糧食種植的產業化發展提供基礎。農戶可通過承包合同把耕地的使用權流轉給村委會或承包商，實現耕地的規?；褂?，進而發揮規模效益，有效降低耕種的成本，提升糧業的產業化程度。產業化程度的提升，還有利于機械化的發展，進而減少對勞動力的需求，同時降低生產成本。

發展現代農業，保障糧食安全，關鍵在人，因此需要建立一支高素質的職業農民隊伍。各地要立足當地資源稟賦和優勢特色產業，把專業大戶、家庭農場主、農民合作社負責人、農機手等作為重點培育對象，積極發展農業職業教育，強化農民教育培訓體系建設，逐步建立農民免費培訓制度。同時，積極探索新型職業農民認定管理方式，加大新型職業農民政策扶持力度，穩定和壯大現代農業生產經營者隊伍，為建設現代農業提供人才支撐[5]。

4 結語

耕地是糧食生產的自然基礎，實現糧食安全必須保護好耕地?，F行的耕地保護制度在海南島的耕地保護工作中發揮了重要作用，為一段時期的糧食安全提供了充足保障，但仍存在一些問題。根據海南島的耕地保護現狀，發現問題主要集中于耕地保護積極性不足、水資源供給不足且利用效率低、耕地后備資源不足、糧食種植產業發展滯后等方面。解決這些問題有助于進一步提高耕地保護的效率和鞏固此前的耕地保護成果。提高地方政府、農戶保護耕地的積極性可以有效改變其耕地使用行為，使其重視耕地的長期收益；節約水資源及提高利用效率可以減少水資源浪費，保障水資源需求；增加耕地后備資源是緩解海南島耕地后備資源不足問題的直接方法；推進糧食種植業發展是實現耕地規模化效益和發展現代糧食種植業的重要途徑。保護耕地是維護社會穩定、保障地區經濟正常發展的基礎，為實現保護耕地的目標，仍需要開展更多的相關研究，以不斷適應不同時期的耕地保護需求。

參考文獻：

[1] 孔祥斌.休養生息制度背景下的中國耕地保護轉型目標框架與路徑[J].湖南師范大學社會科學學報，2021，50（3）：1-12.

[2] 譚智元，黃玉莉，曹銀貴，等.中國耕地利用轉型研究：熱點與前沿[J].農業資源與環境學報，2023，

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[3] 李玲玲，高浩然.耕地行政保護的功能檢視、規范反思與正當性建構[J].中國土地科學，2023，

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[4] 陳紅，陳莎，葉艷妹.面向農業高質量發展的耕地保護轉型研究[J].農業現代化研究，2023，

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[5] 夏立村，潘峰，黃和平，等.國外耕地質量保護與提升經驗對中國的啟示[J].農業科技管理，2022，

41（6）：23-28.

（責任編輯：張春雨）