地方財政運行績效內涵和評價指標體系研究

【摘 要】 自從財政定位為國家治理的基礎和重要支柱后，提高地方政府財政運行績效的課題應運而生。理論界的研究顯示出初步成果，山東、浙江、北京等地的實踐在一定程度上行之有效。但在新時代和內外環境深刻變化的形勢下，地方政府財政運行的邏輯和關鍵點把握得仍然不夠到位。文章在理論分析和實踐總結的基礎上，發現了地方政府財政運行穩定和不穩定狀態轉換的規律，進一步界定了地方政府財政運行內涵，提出了“風險防控—發展財政”的財政運行目標，繼而分析影響因素，并構建績效評價指標體系，以此作為地方政府財政運行績效評價新的方案和運作路徑。

【關鍵詞】 財政運行； 績效； 風險防控； 發展財政； 指標體系

【中圖分類號】 F812.7；F234.3 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2024）18-0058-08

一、引言

20年前，我國就將預算績效管理提上了議事日程，經過20年的發展，預算績效管理取得了顯著成效，主要體現在政府、單位、政策、項目上的全方位，事前、事中、事后的全過程，一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算等囊括在內的全覆蓋[ 1 ]。2018年中共中央、國務院印發的《關于全面實施預算績效管理的意見》明確提出對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價，其后山東、浙江、江西等地開展了實踐探索，但從實踐結果來看，財政運行績效評價遠未達到預期目標。

北京市財政運行五維度評價體系重點關注財力保障、成本節約、運行成效、財政管理和財源建設[ 2 ]。山東省財政運行績效評價側重于收入和支出、規范管理、保障水平、運行成效方面的評價[ 3 ]。浙江、江西等省圍繞財政管理和政府履職兩個方面開展財政運行績效評價[ 4-5 ]。各地政府財政運行績效評價的根本問題在于沒有認識和理解財政運行的內涵，以及財政運行的原則、目標和影響因素，盡管財政運行績效評價將財政收支、財政管理、政府債務等內容包括在內，但績效評價指標體系仍然呈現一種指標匯總或疊加的狀況。

因此，本文以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，在對財政和財政運行理解的基礎上，確定“穩定—不穩定—穩定”狀態循環轉換這一邏輯中樞，提出“風險防控—發展財政”為主要內容的地方政府財政運行績效目標，并討論財政運行績效的影響因素，在此基礎上，構建地方政府財政運行績效評價指標體系。

二、文獻綜述與分析

（一）財政基礎理論

研究財政運行，首先需要理解“財政”。對財政的理解包括“理財”“財政治理”“國家理財”“政府理財”等，但不管是哪種理解，都要體現“政”的功能，即財政是一種國家工具，服務于政權建設的政治使命。自產生現代國家，國家治理就與財政同步演進，財政的職能可以歸納為政治治理職能、經濟治理職能和社會治理職能。其中政府治理職能體現為財政監督、協調政府間財政關系，經濟治理職能體現為落實經濟規劃、糾正市場失靈，社會治理職能體現為維護社會秩序、改善收入分配、幫扶弱勢群體。劉尚希等[ 6 ]認為，財政的本質在于防范與治理公共風險，并作出公共風險的變化是財政改革的原始動力論斷。李永友[ 7 ]進一步明確，對國家而言，財政實質上是一個運行機制，以避免發生公共風險。同時，財政活動必須遵循發展原則，即作為協調利益沖突的機制，落腳點是促進人的發展，進而推動人類文明進步。

（二）財政運行績效

運行一般指周而復始地運轉，不同事物運行有其特定的方式。如經濟運行指社會中個人、家庭、單位和組織之間，圍繞經濟利益及其他利益而形成的相互影響、相互作用的復雜運作和活動過程[ 8 ]。財政作為社會產品分配的主要杠桿，其運行指各種財政構成要素之間的相互聯系與相互作用，推動其運轉的過程。多數學者將財政管理、財政收入、財政支出作為財政運行的主要內容，并認為財政運行還受經濟慣性、政治體制的影響與制約。趙寧等[ 9 ]將財政收支規模、財政與經濟配比、政府債務、財政管理能力、財政改革落實等納入地方政府財政運行研究范疇。地方政府財政運行績效需將關注重點集中在社會核心發展目標實現方面，并對維持當前社會公共服務規模所需的財力及可持續情況進行評估[ 10 ]。綜述以上文獻，可以認為財政運行績效的關鍵是防范風險、化解矛盾和促進發展。

（三）公共風險

將財政的本質視為防治公共風險，實際上有其合理性。人類進入后工業社會后，在技術進步、社會再分工、財富虛擬化、人工智能等進程中，不確定性增強，內生風險成為人類面臨的主要風險，而財政是防范化解公共風險的制度安排，也是最后一道防線。近代歐洲大陸的財政思想史也蘊含豐富的公共風險元素，包括羅雪爾的有機國家觀、斯坦因的共同體下的風險溢出論、葛德雪和熊彼特的公共風險財政思想等[ 11 ]。李成威[ 12 ]認為，財政收支體現的是風險的轉移，政府獲得財政收入或形成支出的同時，企業和個人減少或增加了所得利益，而收入增加方應承擔的風險自然轉移到了收入減少方。從某種意義上來說，財政的目標并不是轉移和分配風險，而是如何把握好財政與企業及個人收支變化的度，進而平衡風險，確保政府和財政的良性運行。也可以這樣說，現代財政是與風險社會匹配的財政[ 13 ]。

（四）發展財政

在揭示財政防控風險職能的同時，也要高度關注傳統的財政理論，特別是財政政策為宏觀經濟調控工具的說法，其目標主要是經濟增長、物價穩定、就業充分和國際收支平衡，概括來說就是促進發展，這里的財政政策指宏觀的財政政策，是由財政收入、財政支出、預算平衡、政府債務等構成的政策體系[ 14 ]。鄧力平[ 15 ]認為，中華人民共和國的財政就是人民財政，就是要發揮特定職能，為全國人民謀幸福、為中華民族謀復興的財政，“人民財政為人民”就是我國財政的本質屬性，而“以人民為中心”就要推動財政發展，進而服務經濟發展和促進社會進步。可以這樣定義財政職能，即一個文明的發展須以財政為物質基礎和制度基礎，并以財政為支撐，循環往復。

三、財政運行實踐績效分析

社會穩定風險是我國政治實踐的本土概念，有著固有的發生發展規律[ 16 ]。新中國成立之初，政權穩定成為主要風險，在實踐探索中，國家找到了應對國內外風險的策略和辦法，為經濟社會穩定和社會主義制度鞏固打下了良好基礎；1956年至改革開放前，由于沒有對外開放，風險主要來自道路探索中所走的彎路，反映在過左的思想、過高的目標、過高的耗損、過低的效率等方面；改革開放至黨的十八大前，源自改革活力，生產力得到極大解放，經濟發展實現飛躍，并成為主流，其間也出現經濟過熱、通貨膨脹、比例失衡等問題，特別是亞洲金融風暴的沖擊造成嚴重影響；黨的十八大后，中國特色社會主義進入新時代，經濟增長轉入新常態，形勢總體向好，但世界經濟進入百年未有之大變局，國內經濟產能過剩，以美為首的國際保護主義和單邊主義盛行，有時風險等級還比較高，而國家風險防范意識和能力也同步明顯提升。

在長期的探索實踐中，我國防范和化解風險的能力不斷提升，關注的視野不斷拓寬，有效應對風險焦點多元局面，風險防治理念不斷創新，技術處置手段日漸完善。特別在財政應對風險方面，不斷總結經驗教訓。在風險防范方面更加積極主動，如嚴重危機時壓縮建設規模、節約財政支出，特大災害時擴大內需、刺激經濟；而在經濟社會風險減弱時候，財政則將促進宏觀經濟穩定作為第一目標，通過分稅制改革和財政支出政策等，更多發揮間接調控作用，支持國家工業化進程，推動技術升級和產業結構優化。

從表1可以看出，風險是經濟社會發展的基本特征，經濟社會發展的過程，也是不斷化解和防范風險的過程，而且每隔一段時間，就會有較大的風險發生。從理論和實踐依據來看，全球經濟聯系越來越緊密，一切經濟體特別是較大的經濟體易受外部沖擊，風險由來自內部為主轉化為內外兼重，少數情況為以外部風險為主。此外，聯通世界的媒介增多，信息傳遞更加便捷，國際分工成本降低，全球形成一體化大市場，在貿易、金融、投資各個方面相互依存、相互影響，資本的國際流動加劇國際金融危機的傳染性[ 17 ]。針對每一次風險，國家都采取了相應的財政應對措施，越往后，財政應對措施越是呈現綜合性、立體性，可以概括為相機抉擇的財政政策。同時，從專家角度來看，風險指數和財政應對指數可以近似地賦予一個數值，將風險發生時間和指數、財政應對時間和指數轉化為圖，可以更加直觀地說明問題（圖1）。

從圖1可以看出，社會風險和財政應對存在一個時滯，而且有的時滯會因為國內外經濟形勢詭譎多變而愈發嚴重，如2008年末的4萬億元投資計劃就顯得行動遲緩卻又用力過猛，為后續的經濟發展留下產能過剩的隱患。面對高度的不確定性，政府考慮的是如何更為準確地對形勢進行預判，對風險進行預估，對財政應對措施進行預設，減少政策出臺的壓力，盡可能將財政政策轉化為市場化層面來解決問題。也就是說，要統籌發展和安全，堅持發展和安全并重，實現高質量發展和高水平安全的良性互動，既通過發展提升國家安全實力，又深入推進國家安全思路、體制、手段創新，營造有利于經濟社會發展的安全環境[ 18 ]。盡管形勢的不確定性有所強化，但經歷多次風險考驗后，政府應對風險的能力還是明顯提升，反映在圖1上就是趨勢線的底部在逐漸抬高。

對各級地方政府來說，財政運行必然受全國大環境影響，所面臨的風險與國家層面的風險大致相當。由于各地發展水平、產業結構的差異，以及對財政運行、預算績效重視和了解的差異，導致各地社會風險的范圍、強度、效果不盡相同。如中西部地區地方政府受自然災害的影響較大，風險沖擊后自我修復和調節能力較差；東部地區地方政府面對的金融市場較為發達，進出口業務體量較大，導致外部金融風險傳遞較快，造成的損失較為嚴重，但修復時間較短。

四、地方政府財政運行績效內涵和影響因素

（一）地方政府財政運行績效內涵

財政工作是國家經濟工作的一部分，同時具備政治屬性及其他屬性。特別是國家財政預算工作，是一個重大的問題，反映國家整體政策，規定政府活動的范圍和方向[ 19 ]。黨的十八屆三中全會作出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的重大判斷，進一步強化財政的政治屬性。財政作為“財”和“政”的結合，根本要求是以政領財、以財輔政。綜合之前的論述，社會風險蔓延到一定范圍和程度就會觸發政治風險，需要財政科學、及時應對。而社會低風險時期，經濟社會發展包括財政的發展會處于積極狀態，促進守住人心和政治穩定。因此，地方政府財政績效不能局限于財政本身，而應從風險和發展的維度加以拓展。

一般情況下，對風險的關注主要包括財政本身的風險，如收入穩定風險、支出保障風險、政府投資風險、債務風險、財政體制風險、財政決策風險、政府救災救濟風險等，除此之外，財政風險還要延伸至政治、經濟、社會、生態文明等方面風險引致出的財政上的風險，如政治穩定和國家安全的風險、改革中矛盾和問題直接或間接地反映到財政上的風險、生態文明修復的風險、大學生和失業人員就業保障的風險等。財政運行是一個持續的過程，但不同時點又存在不同的財政狀況。財政狀況可廣義地定義為各級政府在提供公共服務時，具有可持續的財政支持能力，更確切地說財政狀況指一級政府能夠維持現有的公共服務水平，抵御地區經濟衰退的風險，且能滿足自然增長、下降和變化需要的能力[ 20 ]。而在財政狀況中，風險和發展有時不能截然分開，化解風險的后期，推動發展的成分增加，穩定發展的過程中，有時又蘊藏著潛在的風險（圖2）。由此可以定義地方政府財政運行績效，即在國際國內大環境下，地方政府圍繞政治、經濟、社會、生態文明等各方面的風險防治和可持續發展，在中期財政規劃、現代預算制度、現代稅收制度、政府間財政關系、財政支出制度、政府債務管理制度等方面不斷改進和相機抉擇，建立健全預判機制，從而增強落實宏觀政策、提高公共服務水平、滿足自然增長、抵御衰退風險的能力。

（二）地方政府財政運行績效影響因素

地方政府財政運行是一項復雜的系統工程，財政運行績效受多種因素影響和制約，通常情況下，影響因素可以概括為兩個方面：一是地方政府所處的客觀環境，如區位、政策條件、宏觀經濟形勢等。二是地方政府財政自身運轉機制和效率，如思想文化、政府決策者、政府間關系、財源建設、產業結構、財政管理、政府債務等。兩個方面都可能存在潛在風險或有利發展條件，地方政府財政運行情況取決于風險和發展的此消彼長。區位、政策條件、宏觀經濟形勢等對財政的影響通過對經濟社會發展的影響來實現，具有歷史性，短時間并不能改變。地方政府財政運行影響因素，主要體現在其他方面。

1.思想文化

思想文化影響人的行為，決定人的人生觀、價值觀、世界觀取向，并對經濟活動產生影響。長期的歷史影響，不同地區會形成不同的群體思想文化，特別是對待經濟活動的不同觀念。如沿海地區的海洋文化具有開放、大膽、包容的特質，對外交流通暢，人流、物流、資金流、技術流、信息流自由流動。長三角地區的商業文化，具有重商、共贏、勤奮等特質，符合市場經濟的要求。中西部地區“山土”文化，形成農業文化為主，相對內向封閉的思想觀念。思想文化的影響，逐漸形成大眾心理、社會規范、哲學觀念。不同的思想文化，產生的發展效能也不相同，即同樣的要素投入產生不同的產出。而在國際國內分工中，要素往往流向效率高的地區，對財政運行的影響非常明顯，這種影響一般是潛在和長期的，長此以往，容易形成馬太效應。在信息高速傳遞的當今社會，思想文化的影響更為突出，也往往會被忽視。

2.政府決策者

地方政府決策者對財政運行產生重要影響，如政府對稅收的政策和態度、政府組織結構、決策過程、多部門政策協作等。在法治政府建設的過程中，決策者是相對重要的影響因素，其直接和間接的影響具有全局性，如決策者頻繁調整，很容易產生短期行為。決策者改革的態度、對地方發展的規劃制定和執行、對政府職員的考核強弱、實施的政府職員福利政策無一不對經濟社會發展起著重要影響，直接或間接影響地方財政運行。地方政府決策者的調整，有時代表發展規劃和政府決策的調整，對財政運行產生一定影響。甚至在有些情況下，地方政府決策者的一些極端政策對地方發展、地方財政的影響極大，并且在短期內無法消除。

3.政府間關系

政府間關系特別是財政體制對地方政府財政運行產生較大的影響，甚至在一定情況下成為決定性因素。1994年的分稅制改革增加了中央財政在收入分配中的比重，但在減少地方政府收入比重的同時，也影響了地方經濟發展的調適性，盡管其他適時對分稅制進行了局部調整，但收入分配的基本原則和趨勢沒有改變，加上大部分省市實施財政上省直管縣體制改革后，設區市級政府對縣級政府的財政管理進一步弱化，造成少數縣級財政目前處于相對困難的境地，一定程度上影響到政府信用層面。

4.財源建設

財源建設是解決收支矛盾的重要手段，也是實現財政可持續發展的根本出路。財源建設受歷史、區位、政策等固有因素影響，一般不會大起大落，但如果采取正確的政策和策略，并長期堅持，也能不斷改善地方政府財政狀況。從狹義上理解，財源建設主要指財政部門加強收入監管、協稅護稅、培植財源、做大財政“蛋糕”的一系列工作。從廣義上理解，財源建設包括黨委政府發展規劃的制定與執行、產業結構優化、營商環境建設、招商引資行為、改革創新舉措等，通常以廣義口徑來謀劃財源建設。可以認為，財源建設是否到位是地方政府財政運行績效的關鍵，穩定的財源有可能因為環境和政策的變化、核心稅源企業的破產、行業或產業上的衰退等而變得不穩定，從而產生風險，財政由發展狀態轉變為風險防治狀態。

5.財政管理

財政管理與制度在政府運行中發揮著基礎性、制度性、保障性作用。在經濟社會平穩發展的進程中，需要進一步完善政府預算體系，落實中期財政規劃管理，加大預算公開力度，建立健全跨年度預算平衡機制，加快預算績效管理改革步伐，建立以項目支出為主的全過程預算績效管理框架。而在經濟社會發展波動的情況下，應將財政風險評估作為階段性重要工作，這種評估包括重點稅收的下降、行業企業的過度依賴性、企業活力因子的下降、常住人口的減少、營商環境變差等。財政部門應從政府會計部門的認知中解放出來，提供政府財政運行績效分析報告，參與政策制定和宏觀調控，以財政管理水平的不斷提高支持經濟社會又好又快發展。

6.政府債務

一段時間以來，地方政府債務規模持續增長，有效促進經濟社會發展，同時也滋生一定的問題，在局部形成債務風險，由于政府債務最終由財政兜底，債務風險也成為財政風險。政府債務“非線性影響論”認為，政府債務與經濟增長呈現非線性關系，表現為倒U形。當債務水平低于某個閾值時，政府債務助推經濟增長；當政府債務大于閾值時，政府債務阻抑經濟增長。現實中，盡管中央層面采取地方政府債務限額管理、規范地方政府債務發行、建立地方政府債務風險預警和應急處置機制、加強地方政府債務信息公開和常態化監督等措施，但地方政府仍然控制不住舉債沖動，甚至個別地方政府算上所有隱性債務后，每年付息金額達到財政一般公共預算收入的20%以上，而付息金額難以在政府預算表內反映，會造成政府債務雪球越滾越大，財政運行風險越積越大。對經濟發展能力不同的地方政府，同樣的政府債務規模代表不同的財政運行風險。

7.其他因素

地方政府財政運行績效還存在其他影響因素，影響的范圍和程度不一。如政治、經濟、社會、生態文明等方面的現狀和改革等。在實踐中，地方政府財政運行績效的影響因素往往相互關聯、相互聯動，因此要抓住主要影響因素，形成最優的財政運行績效。

五、地方政府財政運行績效評價指標設計

（一）地方政府財政運行績效評價基本框架

財政績效指政府受托管理和使用公共資源的整體績效。盡管馬海濤等[ 21 ]認為財政運行行為隨制度的變化而產生改變，但基本特征相對穩定。賈康[ 22 ]提出財政運行主要關注“收、支、管、平”四個方面。國務院新聞辦[ 23 ]提出“十四五”時期財政工作需圍繞“收、支、管、調、防”五個方面展開。本文基于財政運行內外環境更加復雜多變的實際，以及財政運行從穩定到不穩定再到穩定的理論和實踐判斷，從風險防控和發展財政兩個角度構建地方政府財政運行績效評價的基本框架，與財政運行“收、支、管、用”傳統框架并不矛盾。相反，能更加直觀地反映出地方政府財政運行績效。

（二）績效評價指標設計

基于之前的分析，設計出地方政府財政運行績效評價指標體系。一級指標包括風險防控、相機平衡、發展財政3個維度。至少在目前及今后一段時期，風險防控是主要方向，優先考慮，細化了4個二級指標、9個三級指標、17個四級指標。相機平衡是經濟社會發展中的常態，也是重要考慮方向，細化了2個二級指標、5個三級指標、14個四級指標。發展財政是在風險指數較低、相機平衡保持了一段時間的基礎上，重點考慮的方向，細化了3個二級指標、7個三級指標、10個四級指標。整個指標體系中，有些指標是財政衍生指標，也是影響后期財政的關鍵領先指標，從這個角度來說，地方政府財政運行績效評價不僅針對當前財政運行，而且包含了對財政發展趨勢的預判。地方政府財政運行績效評價指標體系如表2所示。

六、結論

財政在國家運行中的地位和作用越來越重要，這已經成為大家的共識。如何讓財政的功能和作用發揮得更加充分，理論研究與實踐探索還有很長的路要走。以往的財政運行分析與評價基本上限于財政自身，顯然沒有對新時代的目標、特征有一個很好的把握。山東、浙江、江西等地財政運行績效評價試點已經向前邁進了一步，但還沒有觸及更深層次的問題。本文將財政的國家性、政治性、公共性、斗爭性、改革性等融入財政運行績效范疇，重新界定地方政府財政運行績效內涵和影響因素，并從風險防控、相機平衡、發展財政3個維度出發，繼續細化三級指標，便于更加客觀地評價地方政府財政運行績效。特別是對更加復雜的外部影響，地方政府財政運行側重于風險防控十分必要，并且結合財政運行績效評價指標體系，更需提前監控、防范和應對風險，以快制快，最大限度減少影響和損失。當然，因為各地情況不同，可以在通用的財政運行績效評價框架的基礎上增加一些個性指標，確定適合自身的評價標準，客觀地對自身財政畫像，在此基礎上對政治、經濟、社會、文化、生態環境“五位一體”進行綜合評估，使政府運行的戰略性得到明顯提升，這就是社會進步的表現。可以相信，新型地方政府財政運行績效評價的實施以及評價結果的應用，將使財政的戰略性、政治性功能彰顯，讓新時代中國特色社會主義的人民財政優越性得到充分體現。

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