職業教育集團治理的理論分析與模式構建

我國職業教育集團（以下簡稱“職教集團”）在取得良好發展的同時，還存在認知不足、利益訴求多元、體制機制不完善等問題，需要進一步完善治理，合理配置政府、行業、企業、院校等利益相關者之間的責權利關系，從加強政策引導、開展備案和考核，推動職教集團實體化運作等方面完善外部治理環境，從建立共建共治共享的治理理念、構建集團多元投入機制、優化集團內部治理結構、完善集團治理機制、提升集團治理效能等方面加強職教集團內部治理。

自1992年國內首個職教集團成立以來，我國職教集團經歷了從無到有、由點到面、增長迅速的發展歷程，為我國培養了大量的高素質技術技能人才，同時也為我國經濟的發展提供了強有力的支撐。職教集團化辦學模式能夠最大化地推動職業教育辦學體制機制改革，有利于職業教育資源的共享共建。這一模式有助于整合資源，提高教育質量，培養更適應市場需求的專業人才。國家相繼出臺了一系列關于職教集團化辦學的政策文件，如《教育部關于深入推進職業教育集團化辦學的意見》《職業學校校企合作促進辦法》《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》《國家職業教育改革實施方案》等，這些政策的制定和出臺為職教集團的發展提供了明確的指導和支持。然而，如何完善職教集團的治理和提升運行效能仍然是一個需要探索的重要課題。

1 職教集團治理的內涵

職教集團由政府機構、行業組織、企事業單位、職業院校、科研機構等多元主體構成。這種多元主體的參與構建了一個包容性的組織體系，旨在通過各方力量的協同合作，共同推動職業教育事業的發展。為了有效整合多元主體，職教集團通過制定和執行一系列制度，有效地連接和規范內部各成員單位及其他利益相關者之間的權利、責任、利益關系。在治理結構方面，董事會、理事會、監事會、管委會等組成了一個有機的組織架構，同時，相應的責任、權力、利益的劃分和配套運行機制也相應而生。職教集團通過計劃、組織、協調、激勵和評價等功能來處理政府、行業、企業、院校等利益相關方之間的關系，形成有效的制衡關系和明確的責任邊界。總體來說，職教集團的治理需要依靠清晰分配責權利關系、有效制衡利益相關者之間的關系來實現集團的目標。

2 職教集團治理的獨特性

當前，我國已經組建了1500多個職業教育集團（聯盟），這些集團由政府主導、行業指導并得到企業的參與，形成了多元化的辦學格局。然而，職教集團的治理面臨著一些現實問題，例如，組織結構多元分散、決策與治理過程復雜，以及各方利益需求的兼顧。由此可見，職教集團治理具有一定的獨特性。職教集團的治理需要促進成員單位之間的雙向溝通，確保信息和決策能夠在不同層級和領域之間流動，從而提高整個集團的治理效果。在中國，大部分職教集團通常不是獨立的法人，而是由政府、學校、企業、科研機構等單位組成的聯合體，成員單位之間通過溝通協商，進行資源的共建共享，所有關系是建立在契約或資產基礎上的，并不是傳統由上到下的從屬關系。成員單位可分為核心層、緊密層和松散層。核心層是牽頭單位，與緊密層的企業和院校之間建立契約或資產關系，與松散層的企業和院校之間主要以契約為聯系紐帶。綜上所述，職教集團治理具有多元分散、雙向溝通、以契約為主等特殊屬性。

2.1 多元分散：職教集團治理主體的特殊性

職教集團多是建立在契約基礎之上的聯盟型組織，作為獨立法人的集團成員因為共同的利益或目標加入同一個系統，接受一定程度的協調和控制。因此，職教集團的治理主體從其建立開始就是多元的、分散的。盡管利益最大化的動力驅使集團牽頭單位和成員院校、企業走到一起，但各個院校、企業原本的利益關系、資源配置和工作機制等各不相同，必須在治理過程中建立新的平衡機制，才能調動成員單位的積極性，達到整合要素，發揮資源共享效應。

2.2 雙向溝通：職教集團治理模式的特殊性

職教集團松散的組織結構使得其對成員單位的參與約束和激勵約束相對較高，集團成員在參與治理時退出壁壘低，成員流動性較高，職教集團治理過程中主要采用以溝通、反饋和談判為特征的雙向協調治理模式，這有助于促進成員單位之間的互動與協作，從而提高整個職教集團的治理效能。此外，較低的退出壁壘和較高的成員流動性有助于保持集團內部的活力，促進行業的持續發展。采用雙向協調治理模式也是提高成員參與度和滿意度的重要途徑，有助于推動集團的健康發展。

2.3 契約為主：職教集團治理形式的特殊性

基于信任與互利，職教集團不同性質的成員聯結成一個團體。契約關系特別是長期的契約關系，是職教集團維護成員單位有效合作的重要手段和治理形式。集團牽頭單位通過以契約為紐帶與合作企業和院校保持長期和穩定的合作。此外，還可通過出資、參股、轉讓、托管、租賃和捐贈等方式，分離部分資源的所有權和其他權益，重新配置優勢資源及產權，從而大幅提高運行效率。然而，由于契約的針對性相對較弱，對產權界定和配置規定的限制較多，導致集團成員單位之間的關系相對脆弱。如果環境出現變化或者由于新的政策出臺，影響到集團成員之間的利益關系，就可能引起一定的沖突或變動，對職教集團長期穩定發展造成了一定的影響。因此，契約關系的針對性還有待加強，產權界定和配置規定也需要進一步完善，以確保集團內部的穩定協作和長期發展。

3 職教集團管理尚存的問題

3.1 關于對職教集團的認識問題

我國職教集團化辦學目前發展良好，為社會提供了大量高水平技能型人才，但從整體上來說仍然處于探索階段。社會對集團化辦學的認知不足，各級政府的相關政策缺乏操作細則，導致推動作用未充分發揮。行業企業有參與意愿，但由于體制限制，在操作層面存在障礙，進而影響了積極性。因此，職教集團化辦學仍需在深化認識、細化政策、破除體制障礙等方面繼續努力，以推動其持續發展。

3.2 多元主體的利益訴求問題

職教集團的多元主體訴求不同。院校追求社會效益，企業追求經濟利益最大化，當社會效益與經濟利益不均衡時，有可能導致教育質量受到損害；當利益交換機制不健全時，有可能導致利益交換不平衡；所有職業教育資源在共建共享的過程中雖然依照契約執行，但在遇到具體問題時還可能存在某些管理沖突、體制不一致等情況。利益鏈不完善，利益分配不均衡，利益杠桿的作用不能充分發揮，也就不能充分激發和調動集團成員的積極性，嚴重制約著職教集團的發展。

3.3 職教集團的體制機制問題

職教集團經過了一定階段的發展，目前已經制定了一系列規章制度，例如，理事會會議制度、集團信息溝通制度、集團成員資源共享制度等，以此對集團日常管理、財務資產、考核激勵等事項作出比較明確的規定。集團成員主要采取項目式合作，包括區域緊缺人才培養、共建共享實習實訓基地、開展現代學徒制及訂單培養、教師掛職鍛煉等。集團的活動形式多為舉辦會議、論壇、技能競賽等。在校企深度合作方面，涉及產權等核心內容的混合所有制形式的合作還在探索階段，成果較少，企業參與集團化辦學的主體作用還沒有充分顯現，集團的體制機制創新的典型經驗尚且不足，仍處于探索階段。職教集團的活動經費來源主要是牽頭單位出資或政府撥款，還面臨籌資渠道單一、資金短缺、自我生存能力薄弱的問題。職教集團作為推動職業教育發展的非營利性組織，還需探索能夠支撐集團發展的后備保障問題。

3.4 職教集團的定位問題

由于職教集團不具備獨立的法人資格，所有職教集團成員都可以自愿參加。在現行體制下，職教集團注冊為法人有現實的難度，學界更傾向于將職教集團作為社團組織進行運作。但在我國對社團組織的登記、注冊、認證等管理還不完善。“對社團組織的認識的局限和制度安排的缺失，使得社團組織的發展面臨各種體制性障礙”。另外，集團的監管也存在問題。當集團運行面臨問題時，職教集團靠誰監管？如何監管？這些問題，目前還沒有很好的答案。

4 職教集團治理模式的構建

構建職教集團治理模式需要從內部治理和外部治理兩方面入手，既注重資源配置和利益分配的協調，又關注外部環境的影響和規范。內部治理是集團治理的核心，通過董事會或理事會對集團資源進行合理配置，多元主體在市場機制或準市場機制的引導下開展合作，協調利益分配。外部治理是集團治理的保障，通過由政府機構、企業單位、行業協會等組成的多元主體互相協調，規范管理職教集團。政府部門通過制定政策法規，把握職教發展方向；行業協會則主要在人才培養方面提供指導，社會輿論和媒體監督則使集團治理趨于自律。因此，構建職教集團治理模式需要從內部治理和外部治理兩方面入手，既注重資源配置和利益分配的協調，又關注外部環境的影響和規范。

4.1 構建良性外部治理環境，促進職教集團實體化發展

（1）加強政策引導

政府部門在職教集團發展中起著至關重要的作用，是推動職教發展的引領者，重點負責政策制定、工作組織、活動推進和效能監測等任務。為促進職教集團化運作，國家應加強政策引導，建立健全法律法規，明確職教集團的法律地位、組織架構和發展方向，以消除體制機制障礙。進一步完善職業教育財政劃撥制度和相關資助、獎勵政策，增加對集團建設共享型實習實訓基地和產學研一體化平臺的經費投入。通過制定多項優惠政策，激活其他主體的內在動力，增加行業企業參與度，促進職教集團化辦學。此外，政府可以傾斜一些重大改革項目向職教集團所屬院校和企業提供支持。由此可見，內部治理和外部治理是構建優質職教集團治理模式的重要因素。

（2）開展職教集團備案和考核工作

實施職教集團認證，遵循省級統籌、屬地負責、分級管理的原則，對職教集團實施備案管理。省級及以上的職教集團需向省教育廳報備。強化集團業績考核，構建評價考核體系，選拔示范性職教集團，以引導職教集團的發展方向。在考核職教集團時，著重評估集團的治理結構完善程度、合作緊密程度；職教集團整體運行機制的構建水平；各主體部門之間共建共享資源程度；集團化辦學對職業院校教育發展的促進程度和人才培養效果；集團對行業企業和區域經濟社會發展的服務能力和效益，以及職教集團在國家及地方發展戰略中的貢獻等。

（3）營造良好社會氛圍

為進一步提高職業教育辦學質量，全社會應共同努力營造尊重和認可職業教育的氛圍。通過開展多樣化的對內對外、師生及公眾參與的職業教育宣傳活動、技能競賽和社會服務，充分展現了職業教育的卓越成績，讓公眾更全面地了解職業教育的實質，消除對傳統觀念的誤解，以促使更多人認識到職業教育在培養人才和推動社會進步方面的不可或缺的作用，從而促使更多的企業了解并愿意與職業院校合作，共同推動職業教育的提升和創新。

4.2 優化內部治理體系，推動職教集團健康發展

（1）確立共建共享共治的管理理念

為實現多元主體的價值觀和發展目標的統一，推動職教集團的共同發展，職業院校、行業企業和所在區域之間以共建共享為目標，將所有優勢資源進行整合，促進資源統籌利用，最終實現共同發展。職教集團資源主要涵蓋人力資源、教育設施設備、教學資源、市場資源、信息技術資源和政府支持等。共建共享共治主要包含共同確立職教集團的發展目標、共同培養人才、共建產教融合平臺、共同參與治理決策、并共享發展成果。

（2）構建集團多元投入機制

“強化集團各主體間的產權聯結”，形成產權為核心的利益鏈，統籌規劃核心成員和邊緣成員的利益分配，形成集團發展的內生驅動力。在行業企業與院校的校企合作中，采用了校企共建的混合所有制模式。行業企業可以通過投資資金、提供設備、分享技術、分享管理經驗以及共享知識產權等多方面資源，實現對該合作的混合所有權。同時，成員院校則可以以人才訂單培養、員工培訓、提供師資力量、場地、技術和服務等多樣化方式進行參與。這種合作模式旨在實現資源的共享，促進雙方優勢互補，共同推動校企合作的良性發展。雙方需確立責、權、利，遵循同股同權同利的股權分配原則，實現收益的相應分配。在堅持職業院校所有權不變的前提下，以契約為紐帶，在集團內部讓渡教育產權中的使用（支配）權等權利，通過資產購買、服務租賃、委托管理等方式重組其他權利結構，優化資源配置，實現職教集團各投資主體對集團的管理和控制。

（3）優化集團內部治理結構

為確保職教集團的有效運作，依據集團章程，建立了一套明確的決策與工作機構。主要包括理事會、常務理事會、秘書處以及工作委員會等關鍵組織。各機構通過精確劃分工作職能和責任范圍，在共同目標下有機協作，推動職教集團持續穩健發展。理事會作為職教集團的最高決策機構，承擔著制定集團總體發展方向和戰略規劃的責任。常務理事會則承擔著處理日常事務和履行集團的日常管理職責的任務。秘書處承擔了統籌協調和日常管理的任務，為決策機構提供支持，協助其有效運作。工作委員會則主要負責具體任務的執行，推動集團工作的實質性實施。通過分工合作，工作委員會在集團內部推動各項工作迅速而有序地取得實質性成果。

目前，我國職教集團化辦學主要采用理事會主導的多元主體共同決策機制，為了提高合作層次和優化內部治理，需要完善職教集團理事會結構。可以吸納大型龍頭骨干企業作為常務理事，組建專業集群、行業合作、校企合作、校際合作、集團化辦學研究等工作委員會。通過這種模式，構建以理事會為核心、秘書處為中樞、工作委員會為紐帶的多元主體參與、區域協同、共商共建、共享共贏、運行高效的治理體系。同時，將合作重心從校院層級轉向專業集群，合作主體從管理干部轉向管理干部+專業帶頭人+課程負責人，擴大學校師生參與職教集團的覆蓋面。此外，設立監事會或監督委員會等監督機構，實時監督職教集團日常運行，確保行為規范。

（4）完善集團治理機制

完善職教集團治理機制應以內部管理體制為基礎，以高效運行為核心，通過決策、執行、監督和協商等機制的優化，實現各參與主體的協同治理。決策機制應以集團管委會、理事會、董事會等為載體，通過協商議事實現利益共享和共同發展。執行機制應根據集團發展需求設置與其功能定位相匹配的執行機構，建立常態化的實施模式，執行并高質量完成相應的報告工作。利益協調與共享機制應確保集團組織利益最大化，建立合理的利益分配方式，保障集團成員的各自利益。監督考評機制應通過完善立法和制定政策，建立績效考核標準，并實施評估和監控。此外，實施項目合作制和區域協同制可保障集團治理的有效運行，以增進集團成員利益，提升職業教育培訓服務供給水平。

（5）提升集團治理效能

提高職教集團的治理效能對于完善職業教育體系具有至關重要的意義。提升集團治理效能路徑可以包括加強集團化辦學模式的建設、加強校企合作與產業融合、建立區域性合作聯盟等方面。

①加強集團化辦學模式的建設。職教集團應充分發揮利益協調、資源整合和人才培養等功能，通過制定和推進標準化管理體系，建立集團內部信息共享和協同機制，提高決策的科學性和效率，優化資源配置。同時，通過建立與行業企業的合作，共建人才培養標準、專業建設標準和課程標準，提高職業教育的行業適應性。

②強化校企合作與產業融合。職教集團需加快推進校企合作，促進產學研深度融合。通過組織行業特色的技能大賽和實踐項目，引導集團內成員院校的學生及時適應產業發展需求。依托職教集團平臺，開展行業特色的社會服務，實現企業員工終身學習的需求。此外，通過評審專業和課程，發揮集團在品牌教育的引領作用，推動產教融合建設，為行業提供高質量的人才培養和技術創新。

③建立區域性合作聯盟。職教集團應推動優質職業院校的橫向合作，并與高等院校進行縱向銜接，形成中東西部聯盟，促進資源共享和合作。通過對接教育理念、教學管理、科研創新、學生培養、信息技術等方面的資源共享，推動中職院校、高職院校與本科之間的協作，推動職業教育人才的區域均衡發展。此外，建立區域技術研發推廣中心，利用企業的設備和資金優勢，共同解決職業教育領域的技術難題，推動技術的創新和推廣。

本文系無錫商業職業技術學院校級課題“學校科研成果有效轉化提升路徑研究”（項目編號：KJXJ22594）、無錫商業職業技術學院雙高建設項目專項課題“數字經濟視域下市場營銷專業群高質量建設實踐探索”（項目編號：SGZXGJ2022104）研究成果。

（作者單位：無錫商業職業技術學院）