中部地區青年發展型城市建設的指標體系與實踐路徑

摘要：青年發展型城市建立在青年高質量發展與城市高質量發展協同增益的基礎上。中部地區推進青年發展型城市建設，不僅要在青年發展政策上進行創新，制定完善的青年發展規劃和科學的監測指標體系，還需要在支持青年就業創業、促進青年人才發展、打造青年消費增長極、加強青年社會保障等領域給予切實的資源和政策支持。

關鍵詞：中部地區；青年發展型城市；指標體系；實踐路徑

基金項目：2023年武漢市社科基金后期資助重點項目（2023013）

中圖分類號：F299.27 文獻標識碼：Ａ 文章編號：2096-5982（2024）08-0059-05

1957年11月17日，毛澤東在莫斯科大學會見中國留學生時指出：“世界是你們的，也是我們的，但是歸根結底是你們的。你們青年人朝氣蓬勃，正在興旺時期，好像早晨八、九點鐘的太陽，希望寄托在你們身上。”（1）青年是祖國的未來、民族的希望，黨和國家歷來高度重視青年、關懷青年、信任青年，始終堅持把青年作為黨和人民事業發展的生力軍。進入新時代，黨和國家更加重視青年發展，出臺各項舉措促進青年發展。2017年4月，黨中央、國務院頒布《中長期青年發展規劃（2016—2025年）》（下文簡稱《規劃》），以“黨和國家事業要發展，青年首先要發展”的先進理念，按照當前經濟社會發展的總體目標和要求，對青年發展的領域、發展目標和發展措施進行了全局設計。2022年4月，共青團中央等17部門印發《關于開展青年發展型城市建設試點的意見》（下文簡稱《意見》）。同年6月，中長期青年發展規劃實施工作部際聯席會議辦公室公布青年發展型城市建設試點名單，包括45個試點城市（含直轄市的市轄區）和99個試點縣域。從地方來看，截至2024年5月，全國已有17個省份將青年發展寫入政府工作報告，涉及試點的城市也相繼出臺了一系列促進青年發展的政策。

從中長期青年發展規劃實施工作部際聯席會議辦公室公布的全國青年發展型城市建設試點名單來看，能進入試點的城市并非都是省會城市，也不是所有省會城市都進入了試點城市，如山西省太原市就沒有被納入上述試點城市名單。也就是說，評價體系并非單以經濟發達程度為標準，而是以青年發展水平和城市發展水平的耦合程度為指標，兩者發展程度高且耦合程度好，才能協同增益，達到“1+1＞2”的效果。在45個試點城市中，中部六省有7個，占比稍微偏低。中部城市如何在中部崛起和青年發展的政策大背景下，解決城市發展和青年發展之間的不匹配問題，突破青年高質量發展瓶頸，走出自己的道路，值得研究。

一、青年高質量發展與中部城市高質量發展的關系

青年發展型城市建設是要促進青年高質量發展與城市高質量發展協同增益。中部地區建設青年發展型城市就是通過系統優化思維，處理好青年和城市協同發展的關系，讓青年發展成為中部崛起的生力軍，讓中部崛起為青年發展提供更多機遇。

（一）青年是中部城市高質量發展的生力軍

近年來，在國家區域協調發展戰略的總體部署下，中部城市發展迅速。在華頓經濟研究院發布的2023年中國百強城市排行榜中，中部地區有21個城市入選；在華東理工大學發布的2023年中國城市社會發展百強榜中，中部地區有16個城市入選。人是生產力中最活躍最積極的因素。中部城市快速發展與大量高質量青年人才的流入是分不開的。以武漢為例，作為國家中心城市、國際性綜合交通樞紐城市、全國科技創新中心，近年來人口強勢回流，人才密度不斷提升。2017年至2022年，新增就業創業大學生人數超過205萬人；2022年，武漢經開區常住人口凈增6.7萬人，其中大學生2.2萬名，1200來名博士在此創新創業，同比提升140%。顯然，由于青年人普遍接受了良好的現代教育，科學文化素質高，思想解放、思維敏捷、精力充沛、辦事果敢，無疑就成了中部城市快速發展的生力軍。

不僅如此，青年人在參與社會治理、拉動內需和消費、身體力行環保生活方式等方面，對城市躍升發展起著關鍵性的推動作用。隨著青年群體的遷入，城市的人口結構得以優化，城市的活力和競爭力得以提升，中部城市發展面臨的諸如城市消費和內需不足、產業急需調整升級、就業率和收入水平較低等“城市病”等問題也得到緩解。（2）此外，青年群體對開放包容的社會環境有較高需求，青年活動和項目往往能帶動社區建設，提升公共空間質量，促進社會文化事業的發展。

（二）青年高質量發展賦能中部地區構建新發展格局先行區建設

實現中部崛起，人才支撐是關鍵，而尤為重要的是青年人才。對于湖北來說，加快建設構建新發展格局先行區，首當其沖是要打造人才發展先行區，青年發展則能為構建新發展格局先行區建設提供人才儲備。事實上，近年來，隨著中部地區人才工程深入實施，更多高素質人才被吸引到中部城市創新創業，促進了中部城市高質量人力資源市場體系的建設。其中，青年人才作為科創能級提升的主體，是人才培育和引進的主體，也是擴大人才“數量”、提升人才“質量”的儲備池。

青年發展為構建新發展格局先行區建設提供創新驅動力。創意經濟理論認為，知識和創意逐漸代替自然資源和有形的勞動生產率成為財富創造和經濟增長的主要源泉。區域經濟的發展也不再由其生產能力決定，而取決于創新人才的孵化、成長和創新成果的轉化。（3）規模穩定的青年人才不僅是科技創新、產業創新、城市數字化開發的中堅力量，也是創新社會治理方式，參與共同締造新一線城市美好生活的主力群體。

在新發展格局中，新質生產力發揮著關鍵的作用，而青年群體則是新質生產力的重要推動者。青年創業者創立的新企業往往聚焦于新技術、新業態、新模式，這些初創公司通過創新解決方案滿足消費者需求，同時也促進產業鏈的優化和延伸。青年群體還富有創新精神和探索欲，他們敢于嘗試新事物，對科技、文化和社會變革持有開放態度。這種創新精神是推動新質生產力發展的關鍵，特別是在高新技術產業、數字科技、生物科技等領域，青年人才的創新成果往往能帶來革命性的突破。

（三）中部城市高質量發展為青年發展提供空間和機遇

中部城市高質量發展的要義在于順應城市發展規律，加快城鎮化進程和城市圈一體化推進，推動產業和人口向優勢區域集中，進而帶動經濟總體效率提升。目前，為推動城市高質量發展，以長株潭、武漢、鄭州三大都市圈為引領，中部城市紛紛出臺政策舉措吸引人才、促進創新、發展產業等，如《長沙市全力建設全球研發中心城市人才政策十條（試行）》，武漢百萬大學生留漢工程、3551光谷人才計劃等，政策環境不斷優化。同時，隨著城市高質量發展，中部各城市住房、出行、上學、就業等條件不斷改善，經濟保障、社會承載等能力不斷提升，如鄭州、武漢、長沙、合肥分別規劃到2035年常住人口達到1800萬人、1660萬人、1550萬人、1300萬人。這些不僅為青年人才提供了發展機遇，而且優化了發展條件。

二、中部地區青年發展型城市建設的指標體系——以武漢市為例

自《規劃》和《意見》發布以后，各青年發展型城市建設試點城市紛紛出臺中長期青年發展規劃，對青年發展事業進行統籌謀劃，從而逐漸形成了從國家到地方、從專項政策到融入經濟、社會發展方方面面的青年發展政策體系。在中部六省中，山西省和湖南省早在國家《規劃》之前就出臺了“十三五”青少年發展規劃，安徽省、江西省、河南省、湖北省則在2019年底出臺了各自的省級規劃。（4）青年發展型城市的發展程度和水平，與該區域的政策傳導水平息息相關。為研究中部地區青年發展型城市建設的政策狀況，下文選取武漢市作為觀測對象進行具體研究。

（一）武漢市構建青年發展統計監測指標體系的政策依據

2019年11月，武漢市委、市政府響應國家和湖北省大力發展青年事業的號召，根據《中共中央、國務院關于印發〈中長期青年發展規劃（2016—2025年）〉的通知》和《湖北省中長期青年發展規劃（2017—2025年）》的文件精神，結合武漢市青年發展的實際情況，制定了《武漢市中長期青年發展規劃（2018—2025年）》，明確了未來一段時期青年發展的重點領域、重點措施和重點項目。為實時跟蹤《武漢市中長期青年發展規劃（2018—2025年）》的實施情況，相關部門還擬定了《武漢市青年發展統計監測指標》。自此，武漢市的青年發展政策從單一領域、單個部門出臺的零散、孤立的政策，走向全方位、多維度、各部門聯動的政策；從主要吸引高層次青年人才，走向對社會各階層青年服務。

武漢市青年發展規劃與湖北省規劃及國家規劃在總體框架上保持一致，主要包括四部分：指導思想和總體目標、發展領域（含措施）、重點項目、組織實施。其中，發展領域和重點項目是規劃的核心內容。縱向對比國家、湖北省、武漢市青年中長期發展規劃的“發展領域”可發現，國家級規劃在青年事業“發展領域”規定了十個部分，湖北省規劃進行刪減整合后規定了七個部分，武漢市規劃則與湖北省規劃的框架保持一致。進行刪減整合的部分主要包括：“青年婚戀”和“預防青少年違法犯罪”在國家規劃中單列，但在湖北省和武漢市規劃中沒有單列；“青年文化”在國家規劃中單列，但在湖北省和武漢市規劃中該部分和“青年思想道德”合并為一個整體“青年思想道德和文化”。

根據筆者所做的前期問卷調查，武漢市青年對城市發展的需求主要集中在提高就業質量、婚戀生育的公共服務、降低居住成本方面。而武漢市規劃的側重點和創新點體現在青年創新創業環境、青年人才培育工程、青年文化精品工程等方面。供需存在明顯偏差，武漢市青年發展規劃中合并弱化的部分恰恰是青年發展的痛點。后期舉措的重點應該相應調整，同步優化生存環境和發展環境。

（二）武漢市青年發展統計監測指標體系的指標設計

《武漢市青年發展統計監測指標》在《武漢市中長期青年發展規劃（2018—2025年）》規定的七大青年發展領域基礎上，提出5項一級指標和31項二級指標（如表1所示），對武漢市青年人群的發展狀況進行動態監測。

從監測指標可以看到，“預防青少年違法犯罪”雖然在湖北省和武漢市規劃的發展領域中沒有單列，但其工作內容納入到“維護青少年合法權益”，并在第五項一級指標 “青少年（未成年）犯罪人數和比重”有所關注。“青年婚戀”在湖北省和武漢市規劃中雖然沒有單列，但其工作內容在“青年社會融入與社會參與”并在相應的二級指標中有所關注。

從國家層面到湖北省再到武漢市，地方政策不僅沒有像天津市、四川省等地對國家政策進行創新性增加內容，反而在某些重點領域進行了合并或降格包含。國家、湖北省、武漢市青年中長期發展規劃在“重點項目”上存在差異：武漢市規劃在“重點項目”的創新點體現在青年創新創業環境、青年人才培育工程、青年文化精品工程和青少年權益守護行動等方面；在青少年成長關愛計劃中，將關注對象擴充到殘疾青年和貧困青年。

此外，武漢市青年發展規劃構建的監測指標科學性也有待提高。2023年11月，共青團中央、國家統計局聯合印發《青年發展統計監測制度》涵蓋10個青年發展重點領域，優化設計了一系列統計監測指標。2024年，《湖北省中長期青年發展規劃（2017—2025 年）統計監測指標》出臺，就湖北省青年在思想道德和文化、教育、健康、創新創業就業、社會融入與 社會參與、維權、社會保障等方面的發展情況，設計了“2項核心指標＋22項重要指標”的統計監測指標。武漢市青年發展統計監測指標可比照中央和省級設計，根據本地青年發展政策的重點調整優化。

三、中部地區推進青年發展型城市建設的實踐路徑

中部地區在實施青年發展政策時，應該在國家青年發展規劃的宏觀政策框架下，充分考慮本地經濟社會發展的實際情況。在推進青年發展型城市建設的過程中，既要以增強城市的吸引力和青年的歸屬感為方向，解決城市青年的“急愁難盼”，滿足青年的普遍性需求，又要考慮城市發展因為青年發展不足產生的瓶頸問題，在摸清城市發展與青年發展互相牽制的關鍵要素的基礎上抓痛點、補短板，有針對性地開展工作。

（一）優化就業創業生態，構筑青年樂業之城

自中部崛起戰略實施以來，中部地區由原來的支持東部發展，轉型定位為國家經濟發展的中堅力量。但由于長期以來中部地區作為承接東部地區產業轉移的“二傳手”，產業結構同質化明顯，尤其是制造業轉型升級壓力大，高新技術產業發展起步不久，新的經濟增長極在培育過程中，疊加內外部諸多不確定因素，經濟增長產生波動，導致青年就業穩定性受到較大影響。（5）因此，當前青年人最突出和最關切的問題依然是就業問題。

因此，中部地區建設青年發展型城市，應該在持續加大青年就業創業支持力度上下功夫。在短期內無法解決產業結構升級的情況下，要把重點放在解決勞動力市場結構性矛盾上。也就是要解決崗位和技能不匹配、崗位在空間上的不匹配、求職者對崗位和工作機會的信息缺乏了解等問題。要集中解決重點青年群體的就業幫扶，聚焦高校畢業生（特別是低收入家庭學生）、新生代農民工、實業青年等群體。加強基層就業服務能力建設，在街鎮社區建設一批標準化、規范化的“家門口”“樓門口”就業服務站。強化零工市場支持，鼓勵零工崗位供需較旺盛的地區推動公益性零工市場建設，完善零工求職招聘服務。要持續出臺積極政策拓寬青年創業渠道，整合青年創新創業資源，通過租金補貼、一次性創業資助、扶持青年創新創業的各類專屬金融產品，為創業者降低創業門檻。

（二）優化人才發展生態，打造青年成才之城

區域經濟社會發展問題歸根到底是人力資源，尤其是戰略性人才問題。（6）現有人才聚集研究表明，人才不止受經濟、產業等單因素影響，還嵌套于相互影響的環境系統要素中，即系統要素和人才個體之間的互動和互促構成了整個人才生態。（7）在諸多要素中，“經濟機會”、“社會包容”、“政策支持”和“醫療保障”是城市青年人才高集聚的核心條件，“文化服務”、“環境建設”和“住房消費”常作為輔助性條件出現。（8）

對于經濟增長潛力巨大的中部城市而言，經濟機會牽引下的政策保障性城市是目前中部城市建設青年發展型城市的一條重要路徑。首先，要積極推進產業更新升級，針對重點發展產業和新興產業實施好人才的配套政策。推動人才鏈與創新鏈、產業鏈、資金鏈深度融合，建設重點核心技術產業集群，集聚核心產業的高精尖人才。要做強產業平臺、引入創新創業風險投資、完善人才金融服務等措施，為人才提供全方位、規范化的“五星級服務”。其次，完善科技成果轉化對接機制，推動科技與資本、科技與企業的精準對接。探索市場化專業化的基金運作模式，讓金融更好賦能科創企業，助力更多科技成果和科技項目轉化為現實生產力。最后，提高創業孵化器、眾創空間的服務質量，租金優惠和政策扶持。促進產學研之間的互動，實現高校和企業之間更好的人才對接，把高校科研優勢轉化為產業優勢。

（三）優化消費場景設計，打造青年活力之城

中部六省科技創新效率驅動因素依次為市場消費水平、產業現代化水平、企業經營效益、對外開放水平、科技投入程度等。在諸多因素中，市場的消費水平是最能刺激科技創新效率發展的因素。（9） 但是中部地區普遍城市集群較小，對城市周邊及地區的帶動作用較弱，又受制于滯后的城鎮化水平和縣域經濟發展水平，中部地區的消費水平也較弱。因此，要打造青年發展型城市，在高質量發展先行區建設中培育完整的內需體系，實現消費提質擴容，提升社會消費品零售總額增速，就必須培育和發掘新的青年消費增長極，創造一個能體現青年特征，迎合青年人喜好的消費環境。

因此，要圍繞當下青年熱衷的行業品類探索打造適合不同年齡段青年的熱門領域消費場景、青年文體潮流品牌和潮流體驗項目，發展以青年為主要生產者和消費者的新經濟形態。要積極培育和規范“夜間經濟”、“網紅經濟”、“寵物經濟”等新經濟增長點。要激活社會力量，盤活閑置資源，改造舊廠房、老倉庫、老舊商業設施等用于青年體育健身、餐飲娛樂，釋放產業發展新空間。要拓展青年喜聞樂見的新消費場景，增強城市商業服務能力。要合理引導青年消費需求，引導青年消費逐步實現消費結構由物質型消費向精神型消費、由傳統消費向新型消費轉型升級。

（四）優化民生供給體系，打造青年宜家之城

相關研究顯示，在影響青年幸福感的因素中，收入、婚姻家庭、健康狀況等因素在促進城市青年幸福感方面仍然排在前列。（10）城市青年人焦慮的民生問題，不僅有指標體系中有所體現的婚姻問題，還有生育支持、贍養老人的支持等方面。因此，建設青年發展型城市也應當同步打造生育友好型城市、兒童友好型城市。

要擴大優質教育資源供給，合理布局教育資源。在青年集聚區增配優質公辦中小學和幼兒園，加大中小學新改擴建力度，增加優質學位供給，推進優質教育均衡發展。深入貫徹落實“雙減”政策，持續擴大“寒暑假”托管覆蓋面，在青少年活動中心、社區開展周末公益課程，為青年就業創業解除“后顧之憂”。逐步實現進城務工青年隨遷子女入學待遇同城化。

青年因城市而聚，城市因青年而興。青年發展是城市高質量發展和長久繁榮的必要條件。中部地區建設青年發展型城市需要放在中部崛起、建設構建新發展格局先行區的視域下，立足城市已有的基礎和優勢，堅持以青年為本的互惠關系導向，關注各類青年群體的利益。既要滿足青年在物質層面發展的需求，更要賦能精神層面的發展；既要滿足青年的生存需求，也要拓展青年的發展需求；既要著眼青年個體的發展，更要關注青年整體的貢獻作為。只有這樣，才能真正實現青年發展和城市發展的雙向奔赴。

注釋：

（1） 《建國以來毛澤東文稿》第6冊，中央文獻出版社1992年版，第650頁。

（2） 閆臻：《青年友好型城市的理論內涵、功能特征及其指標體系建構》，《中國青年研究》2022年第5期。

（3） 單菁菁：《激發青年發展型城市創新創造活力》，《人民論壇》2023年第1期。

（4） 鄧希泉、李偉娟：《目標評估與完善策略：中國特色青年發展政策體系研究》，《中國青年社會科學》2022年第3期。

（5） 朱翔：《促進中部地區協調發展的四大著力點》，《區域經濟評論》2019年第5期。

（6） 蔡潔：《區域戰略與人力資源協同開發研究——以我國中部地區為例》，《技術經濟與管理研究》2020年第6期。

（7） 顧然、商華：《基于生態系統理論的人才生態環境評價指標體系構建》，《中國人口·資源與環境》2017年第5期。

（8） 段智慧：《人才生態環境視角下青年友好型城市建設路徑研究》，《中國人力資源開發》2023年第4期。

（9） 王思成、魏國恩、高明明：《中部6省科技創新效率的空間集聚演進與驅動機制分析》，《科技導報》2023年第7期。

（10） 吳軍、鄭昊、劉潤東：《城市舒適性體驗與青年幸福感》，《中國青年研究》2022年第5期。

作者簡介：劉丹，湖北省社會科學院政法研究所助理研究員，湖北武漢，430077。

（責任編輯 木 易）