自然資源資產化視角下的自然資源統籌利用

摘要：2024年，全國自然資源工作會議中強調，全國自然資源工作要堅持穩中求進總基調，為完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，立足嚴守資源安全底線、優化國土空間格局、促進綠色低碳發展、維護資源資產權益的工作定位。自然資源資產化的重要性不言而喻，本文基于自然資源資產化的視角為湛江市自然資源統籌利用提出了發展思路。

關鍵詞：自然資源；自然資源資產化；統籌利用；湛江市

我國的自然資源利用主要依靠國土空間總體規劃統籌安排，規劃部門統籌作用[1]，行政干預強，市場作用弱。關于自然資源要素的市場化配置的研究，是強化自然資源要素有效供給和精準配置的有效途徑，將加快暢通城鄉之間、區域之間流動渠道，助推構建“一核一帶一區”區域發展格局。黨的十八大以來，凸顯了對生態文明及其建設的價值定位，從自然資源資產化角度統籌利用自然資源，對于自然資源資產生態價值的實現、具有重要的理論和實踐意義[2]。

1 區域自然資源概況

湛江市位于粵西地區，陸域面積廣闊，其中，耕地總面積約為417 511 hm2，耕地呈中北水田、中南旱地分布的分布特征，市域內多為適宜耕作的平地，耕地質量良好，但數量整體逐年下降；林地總面積約為307 281 hm2，以有林地中的喬木林地為主，公益林以防護林為主，商品林以用材林為主，天然林數量遠少于人工林；草地總面積約為34 976 hm2，人工牧草地和天然牧草地面積較少；礦產資源儲量豐富，非礦產資源儲量大，當前，礦產資源以小型礦山為主，大型礦山緊缺；水資源總量可觀，水資源質量穩步提升，2019年，水資源總量為80.33億m3；湛江市是廣東省海岸線最長的城市，其海島和港灣眾多。以上數據來源于《湛江市2020年度國土利用變更調查數據》《湛江市水資源公報》《湛江市礦業資源總體規劃（2021～

2035年）》等。

2 存在的問題分析

2.1 權利行使難明確

法律規定全民所有自然資源資產由國務院代表國家行使所有權，而實際操作過程中幾乎由地方政府獨攬行使權，由于自然資源資產所有權人不明確，湛江市政府管理過程中難免存在“越位”與“缺位”，權責不一致從而造成“公地悲劇”。湛江市政府作為自然資源全民所有權人代表，又是行政管理名義上的監管者，身兼“選手”和“裁判”的雙重身份，很可能會導致過度發展，透支未來。此外，多頭管理導致交易制度、管理規則不夠協調甚至相互掣肘，影響自然資源資產保值增值，制約自然資源合理開發利用[3]。

2.2 經濟屬性難發揮

自然資源資產作為一種特殊的資源，其經濟屬性與市場經濟緊密相連。它們在流通市場中轉化為資本，積累起來以實現增值和盈利。而這種流轉過程是否順暢無阻，很大程度上依賴于相關法律法規的確立以及權益保護機制的完善。只有當這些權利得到充分保障，自然資源的價值才能在市場中得到合理體現，從而促進經濟的可持續發展。當前，湛江市只有少數經營性自然資源資產具有產權體系，如土地、礦產等，產權較為清晰，交易市場較為健全，但是，目前我國政府對其進行的公益型自然資源資產的產權轉換還不完善，如耕地、濕地等公益型自然資源資產，其實際價值就有下降的危險。另外，受自然資源環境無價觀念的影響[4]，自然資源資產提供的生態價值、資產價值難以折算成經濟價值。一級市場中，政府對自然資源的控制權較大，企業和個人在參與過程中受到一定限制。而二級市場則相對冷淡，流動性不強，導致資源價值未能充分實現其應有的市場價格。一級市場和二級市場之間沒有形成有效的聯系，存在著嚴重的割裂現象。由于自然資源資產產權的流通渠道不暢通，加上其價值實現途徑的單一，使得其經濟屬性很難得到充分體現。

2.3 收益分配難平均

自然資源資產所有者權益的實現是通過兩個過程來實現的。目前，湛江市自然資源資產全要素市場交易制度尚不健全，尤其是缺少公益性交易市場，導致兩種資產在市場化條件下利益分配失衡，難以實現可計量的經濟效益。自然資源資產收益通過再次分配在中央和地方之間（縱向傳導）、區域與區域之間（如橫向生態補償）、代際間（時間傳導）進行分配并提供相應的公共服務，事實上，國家處于絕對的統治地位，中央與地方之間的權力、職責與利益的不平衡，造成了中央與地方、企業與資產所在地之間的利益配置失衡，對自然資源資產的保護產生了直接的影響[5]。

3 淺析問題根源

3.1 自然資源資產保護和利用主體不明確

湛江市自然資源資產保護和利用的主體不明確表現：責任主體缺失很大程度上歸咎于對全民所有和國家所有的模糊認知，特別是全民所有與國家所有概念上的界定不明晰[6]，以及在全民所有自然資源資產管理實踐中存在的中央政府直接行使所有權與地方政府代理行使所有權的邊界模糊[7]而帶來的主體利益博弈，導致不同層級政府在實施自然資源資產監管和承擔資產流失責任時“不敢為”。

3.2 自然資源資產的產權內容與制度不完善

湛江市的產權內容與制度不完善的表現：自然資源資產所有者的“存在感”可能會因權利與義務相結合的制度設計而受到削弱，這導致所有者在資源資產的流轉過程中難以獲得有效保障。以國有農用地和未利用地為例，地方常常通過劃撥方式獲取使用權，盡管國家是名義上的土地所有者，但實際上地方成為這些土地的實際管理和受益主體。這種安排導致了國有自然資源資產收益的嚴重流失，因為地方以事實上的所有者身份攫取了大部分利益[8]。此外，湛江市還沒有制定出一套完整的自然資源資產保護與利用標準，其主要內容是土地、礦產、森林、水、濕地、海洋等單一要素，而對其進行綜合管理的研究更是近乎

空白。

3.3 經營性和公益性自然資源資產權利不等

湛江市的一些經營性自然資源資產在市場化進程中已經形成了相關的產權制度，它們的產權比較清晰，有利于在自然資源資產市場上的流通，同時，也有著與之相匹配的成熟的工業系統來實現它們的價值。但由于其生態效益較難體現，相關產業發展滯后，其價值實現方式主要是生態補償和轉移支付。

4 對策措施建議

4.1 規劃編制和體制改革

健全國有自然資源資產管理體制是適應市場經濟發展和生態文明建設要求的必經之路。積極編寫發展規劃以為“發展性規劃”和“實施型規劃”提供精準措施，強化自然資源資產屬性。廣東省應學習江蘇“1+3+1”規劃成果，選取儲備土地、存量建設用地等建設資源或國有農林草場、自然保護地等特定區域為對象試編特定資源或特定區域資產規劃。湛江市應加快編制特定區域內自然資源資產保護和使用規劃，可學習廣州市流溪河林場經驗。完善全民所有自然資源資產收益管理機制，全民所有自然資源資產收益是自然資源資產本身所具有的，及其開發利用所進一步產生形成的全部收益，保證其中涉及所有權、代理權、使用權和監管權等各項權能實現[9]。

4.2 資產清查和信息化建設

自然資源資產清查，是探索摸清國家資產家底的重要途徑[10]。近5年來，自然資源部組織了3批資產清查試點，以縣級行政區為基本單位開展全資源門類資產清查，從第三批資源清查開始，其工作重心開始轉向專項資產清查，2024年廣東省印發相關政策，要求開展國有企業土地資產專項清查工作。在自然資源資產清查工作面臨緊迫的時間壓力和繁重任務的情況下，亟需增強信息化支撐的科學性和智慧性。隨著生態文明建設的全面推進，拓展自然資源信息化建設的范疇已刻不容緩。鑒于湛江市擁有豐富的海陸資源，我們應加速構建“海陸一體化”的自然資源大數據基礎[11]，并借助現代信息化工具，繪制自然資源資產清查的綜合圖譜，從而為生態文明建設提供堅實的支撐。

4.3 組合供應和委托代理

轉變資產配置思路，從原有的“單一資源配置”向“多門類自然資源資產組合供應”轉變。這一新策略旨在提高自然資源的整體配置效率，通過“統一儲備、統一交易、統一簽訂合同、統一監管”的原則[12]來實施。以配置前的賦權賦能、配置中的交易實施、配置后的履約監管等為重點，以信息技術為支撐，以優化流程、提高效率為基礎，構建一套完善的自然資源組合供應制度和工作流程。同時，我們還需要與規劃和儲備環節緊密銜接，確保供應前資源的質量達到“凈資源”標準。通過自然資源資產組合配置，我們能夠更好地挖掘優質資產的開發利用潛力，滿足市場的衍生需求。為了提高組合包的整體權能，我們將借鑒“木桶原理”，對權能較低的資源進行賦能。例如，通過創新抵押融資和轉讓等方式，增強林下經濟收益權、水面經營權、森林觀光權等權能，從而提升整個組合包的價值。此外，我們還將賦予縣級政府更多的權力，由其統籌協調組合供應中的各項工作和履約監管。縣級政府可以通過委托代理等方式，有效執行這些任務，推動自然資源的高效利用和管理。

4.4 資源核算和生態變現

加快構建湛江市自然資源核算體系，對其進行評估的方法可以分為兩種：一種是對其自身的市場價值進行計量；另一種是指由資源所產生的一種派生價值，它通過其對生態環境的調控功能，也就是所謂的生態價值。在對自然資源有償使用制度進行優化的過程中，經營性的自然資源資產具有更直接的價值實現途徑，而公益性的自然資源資產往往要通過其他方式來獲得，例如，生態補償等，這也是導致其收益差異巨大的主要原因。應積極探求公共資源資產的價值實現途徑。我們可以通過鼓勵各種形式的運營，如股份制、股份合作制、委托管理和承包租賃等，來實現對公益性自然資源資產產權的高效流轉，提高自然資源資產的生態價值，從而將無形資源轉變為可見的經濟利益。

5 展望

從資本的一般性分析，自然資源資本是被激活的自然資源資產。當產權明晰的自然資源資產及其產權進入交換市場中，實現“存量”到“流量”的轉變，價值就在運動中實現了增值。從資本的特殊性分析，自然資源資本化打破了自然資源資產被動保護的不可持續性，促進了“自然資源資產良好保護—增值—價值實現—保護自然資源”這一良性循環的實現，這一循環過程中伴隨著自然資源資產價值的認識、開發、利用、投資、運營等實現自然資源資產保值增值關鍵環節。那么，自然資源資本化路徑有哪些呢？一是以自然資源資產使用權作為抵押物或擔保物，獲得金融信貸和社會資金，通過建設和投資發展相關產業，推動社會經濟發展、改善生態環境，形成資本逐利與生態保護的正向循環。二是通過作價出資方式，將自然資源資產注入投資平臺公司，投資平臺公司采取公司化運作、產業化經營等方式助力當地經濟發展，實現自然資源資產的保值增值。三是利用自然資源資產能夠帶來直接或間接的預期收益的能力，由企業通過某種金融工具或金融操作形式，將資源性資產做成證券發行，使資產的未來現金流折現以便融通資金。四是通過質押碳匯資源資產或預期收益權獲取融資，投入碳匯項目建設、產業發展等，促進資源溢價，打造資源溢價反哺環境建設的良性循環。

參考文獻

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