關于新一輪財稅體制改革的框架性認識

【摘要】財稅體制改革是我國全面深化改革、 攻堅克難構建高水平社會主義市場經濟體制的重要組成部分。自黨的十八大以來， 財稅體制改革被明確表述為預算改革、 稅制改革和理順中央地方間的財政分配體制關系三大任務。我國財政體制的現狀為： 中央與以省為代表的地方間維系著1994年配套改革建立的分稅制框架， 只是共享稅規模已越來越大， 省以下卻并未實現分稅制的貫徹落實。而這正是基層財政困難、 地方政府隱性負債和土地財政短期行為等遭各方詬病問題的體制機制成因。本文認為， 須在“問題導向”下解決問題： 在堅持分稅制改革的大方向下， 遠景目標是“政權—事權—財權—稅基—資產權—舉債權—預算”的制度安排在扁平化的“三級”框架中環環相扣地內洽， 并配之以轉移支付制度的優化， 使各級、 各地政府主體達到“財權與事權相順應， 財力與事權具體化的支出責任相匹配”的長治久安境界。未來財稅體制改革十分突出的兩項“攻堅克難”任務， 為財政層級架構扁平化與地方稅體系建設， 應當由此促進以分稅制為基礎的分級財政橫向到邊、 縱向到底得到落實。

【關鍵詞】財稅體制改革；分稅制；扁平化；地方稅體系

【中圖分類號】F812 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-0994（2024）17-0003-3

財政是國家治理的基礎和重要支柱。財政稅收方面的深化改革， 是黨的二十屆三中全會《關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》（簡稱《決定》）作出的新一輪重大改革舉措的重要組成部分。我國的改革必須以制度創新解放生產力、 將創新作為引領發展的第一動力， 從而持續推進現代化進程。在我國改革進入深水區“攻堅克難”以構建“高水平社會主義市場經濟體制”的現階段， 財稅體制改革的意義和作用舉足輕重。

筆者基于多年研究， 在此對于深化財稅體制改革問題提出一個框架性的認識。

一、 財稅體制改革的三大任務

自黨的十八大以來， 關于全面深化改革中的財稅體制改革問題， 中央決策層面形成的指導文件中的表述始終是三大任務， 即預算改革、 稅制改革、 理順中央地方間的財政分配體制關系。

在我國改革深水區的攻堅克難階段， 對這三大任務的表述可以根據直接觀察先做一個概略討論： 預算改革在黨的十八屆三中全會那一階段的文件表述中， 是排在第一位的， 黨的十九大后的文件又曾把它排在第三位， 黨的二十屆三中全會再次把它排到第一位。對此， 筆者認為： 三大任務的重要性并未發生變化， 它們都重要， 彼此間也沒有此消彼長的關系， 只是關于預算改革相對來說已有了比較明確的共識， 其改革主線是如何進一步規范化、 陽光化、 科學化以及提高績效考核水平。在黨的十八大文件中排第三位的理順中央地方間的財政分配體制關系， 在黨的十九大后變成關注度很高的問題， 被放在第一位， 對應的是基層財政困難、 地方政府隱性負債和土地財政短期行為等遭受各方詬病的問題。這些問題該如何解決呢？筆者認為， 可基于問題導向尋求解決思路——與稅制改革相關的挑戰性問題， 到黨的十九大時有了一個明確的說法， 即“健全地方稅體系”， 這也體現著與理順中央地方間的財政分配體制關系、 落實省以下分稅制密切關聯、 要對癥下藥化解矛盾的“問題導向”。

黨的二十屆三中全會文件對三大任務的排序， 又恢復到黨的十八大時的情況。對此， 筆者并不認為三大任務的重要性有什么實質性變化， 因為它們都十分重要， 黨的二十屆三中全會文件中新的行文表述只是技術性的調整。對于三大任務的特點變化， 筆者的解釋為： 有關預算改革已達成比較明確的共識， 而理順中央地方間的財政分配體制關系和稅制改革這兩方面， 更多帶有攻堅克難啃硬骨頭的性質， 并伴隨著一些重要問題上的爭議。筆者認為， 由研究者深入思考并形成理論密切聯系實際的相關研究成果， 為改革決策部門進一步提供智力支持和參考意見， 是必要的。

二、 我國財政體制現狀

我國財政體制的現狀是什么呢？有必要基于問題導向作客觀闡述和準確判斷： 在鄧小平同志南方談話后， 于全局的制度創新方面， 我國經黨的十四屆三中全會終于確立了以中國特色社會主義市場經濟為經濟社會轉軌的目標模式， 其后緊跟上的1994年的分稅制改革， 建立了一個施行“經濟性分權”、 與市場經濟宏觀間接調控機制能夠匹配的財政體制框架（樓繼偉，2013）， 客觀上能夠滿足市場經濟運行和建設黨的二十大表述要求的“高水平社會主義市場經濟體制”的需要。但是， 在1994年以后， 直到現在， 分稅制只是維系了中央和以省代表的地方之間的基本體制框架， 雖然共享稅規模越來越大， 但仍體現了共享稅財力分配上的規范性。比如， 增值稅作為我國第一大稅種， 開始是“75/25”共享， 現在是“50/50”“對半分開”共享， 北京、 上海、 深圳如此， 西藏、 青海、 新疆也如此， 至于應做好的對于欠發達地區和人口大省體現“區別對待政策傾斜”的財力分配， 是另由中央政府依靠規范的轉移支付加大對這些地方的支持力度。在中央與以省代表的地方之間， 分稅制基本框架能夠維系到現在， 并不意味著共享稅就可以一直這樣對接以后的長治久安了， 而是還有深化改革的任務。而深化改革最為重大的事項， 是在省以下落實分稅制。

對于“省以下”的財政體制， 應對相關情況做一個直截了當的判斷， 就是當前我國還沒有真正進入分稅制狀態。將全國1994年以后的省以下財政體制文件列成一覽表后， 可以非常清楚地看到， 在一些有影響的區域比如東部沿海的江蘇、 浙江、 福建， 中部的湖北、 東北的遼寧， 文件里明確規定省以下不實行分稅制。那么， 應采取什么體制呢？上述省份采取的是總額分成， 這是傳統體制里典型的分成形式。當然， 這幾個省也有來回反復的情況， 比如有些省有幾年實行了總額分成， 過幾年后又換成省以下實行分稅制， 再過幾年可能又換回來。其他地方， 基本上都是說仿照中央與省之間的樣式實行分稅制， 但實際上只能按稅種分成。1994年的新體制是二十八種稅， 現在已歸并、 減少到二十種以下， 在三十多個省級行政區（加計劃單列市）， 現在接近二十種的稅在省以下具體的分成辦法， 一定是五花八門、 復雜易變和“討價還價”的。只要實行分成制， 就一定要有一個“體制周期”規定， 如一定保持三年不變或五年不變， 而實際上始終不能穩定不變。這種不穩定性帶來的后果是什么呢？就是出現社會各方現在抨擊詬病的基層財政困難、 地方政府隱性負債和土地財政短期行為等問題。

筆者認為， 對這些問題的體制機制根源， 是應該明確認識到位的。如何認定這“三大問題”的體制機制根源， 事關今后深化改革的大方向認定。在這一戰略層面的基本問題上， 無法回避的是在認識上也有不一致之處。有人認為， 就是因為1994年分稅制重啟中央集權， 才使地方財政困難等問題出現； 有人以“實事求是因地制宜”為名， 提出以農業為主的區域不實行分稅制、 只在以非農為主的區域實行分稅制， 以及省以下不實行分稅制、 只有中央與省級之間實行分稅制。筆者是完全不認同這一類看法的。這是一個大是大非的問題， 筆者曾連續撰文展開論證為什么不能作這樣的認識（賈康，1987、1990a、1990b、1994、2005、2019、2022；賈康和白景明，2002；賈康和梁季，2013；賈康等，2015；賈康和劉薇，2024）。

三、 深化財稅體制改革的方向與目標

面對實際情況， 必須重新強調和肯定分稅制是適應中國特色社會主義市場經濟要求的財政體制安排的唯一選擇， 在這一大方向必須堅持的前提之下， 向前看， 要積極解決深化改革中怎樣使分稅制“橫向到邊、 縱向到底”地真正貫徹落實的問題。最關鍵之處， 是解決省以下分稅制能夠按照1994年分稅制改革的意圖在中國特色之下找到解決方案、 能夠落地的問題。所以， 財稅體制改革在新的階段攻堅克難， 現在就成為一個實際上聚焦這樣一個重要問題的挑戰性任務。

完成這一任務顯然不能一蹴而就。所以， 中央文件比如《決定》， 并沒有直接提到“分稅制”， 也沒有直接提到“地方稅體系”， 但相關的問題一樣都不少， 在這個文件里都點到為止地提了出來。這是什么策略狀態呢？是我們過去已經認識到的， 進入改革深水區， 只能采取“最小一攬子多輪推進”的方式。這次部署的這一輪推進能解決什么問題， 中央是把未來一個時間段內能夠操作的事項都寫進《決定》了。

于是在這里很有必要勾畫一下， 按研究者定位來說， 筆者認為我國財政體制理想的遠景目標， 應該是把過去的五級框架扁平化為三級（中央、省和市縣）， 這就符合國際上的普遍情況了， 即真正的實體財政層級為三級， 按三級配稅基。在這一框架下深化改革， 相關基本邏輯決定的任務內容， 就是每一級政權要有一級合理的事權規定， 接著要有一級與事權相順應的財權， 財權首先要解決正稅這種最規范而穩定的大宗收入來源的稅基配置。還要有產權清晰化、 合理化的資產管理權， 以及分級的舉債權。然后形成的是三級框架之下的“一級政權， 一級事權， 一級財權， 一級稅基， 一級資產權， 一級舉債權， 一級規范化的按現代治理取向而完善的預算”。這個預算就是所有公共財政運行訴求的載體了， 當然也就對應到第一項大任務——預算改革。可見財稅體制改革三大任務是有機聯系在一起的。

這一套制度安排， 即要形成“政權—事權—財權—稅基—資產權—舉債權—預算”的制度安排在扁平化的三級框架中環環相扣地內洽， 再配上中央與省兩級自上而下的轉移支付和輔助性的橫向轉移支付（如對口支援和生態補償）。最后達到在尋求長治久安狀態之下， 應是各級、 各地政府主體， 哪怕是在最欠發達的地區， 地方政府也可以做到自己的“財權與事權相順應， 財力與事權具體化的支出責任相匹配”。這樣一種境界的實現， 是需要在攻堅克難的深化改革中“啃硬骨頭”的。

四、 兩個攻堅克難的任務： 扁平化與地方稅體系建設

現在來看， 扁平化的任務之路已走了一半， 今后怎么把它完全落地？千年之交以后我國的農村稅費改革， 解決了“鄉財縣管鄉用”的問題， 縣之下的鄉鎮， 實際上看作縣級預算下管的一個預算單位， 不用再考慮為鄉鎮配稅基、 配金庫了， 不可能再是實體層級了， 所以這一問題已基本解決， 也沒有明顯的反對意見。另外一個層面， 就是2012年的時候， 在繼中央發文之后， 財政部發文明確要求， 將浙江省“省直管縣”財政管理體制改革的經驗推廣到全國， 即在市和縣行政不同級的同時， 做到財政同級。十幾年過去了， 這項改革到現在還只是基本做到在各個省級行政區下面試點， 并沒有鋪開， 而筆者認為這是需要鋪開的。

上述財政層級扁平化的改革任務， 尚具有一個相對明朗的前景； 而另外一個更具難度的任務， 則是地方稅體系建設。在地方稅體系方面， 由于實施“營改增”改革之后， 地方已沒有一個大宗穩定的稅種握在手里， 地方稅體系可以說是基本不成型的。地方稅體系的建設難度非常大， 爭議也非常明顯。比如說， 按照國際經驗來看， “靠山吃山， 靠水吃水”的廣義“土地財政”下， 除基于土地所有權的經濟性質而形成的地租（我國一般稱為土地“批租收入”）外， 一定還要有土地開發中不動產形成（開發出成品）并發生交易之后， 在保有環節出于政治權力而征收的房地產稅， 其調節范圍應包括（至少部分覆蓋）消費型的住房。這在我國成為熱議多年、 實際進展很有限且非常有爭議的一個改革難題。

還有兩項直接稅， 也屬于地方稅， 即從遠景來看， 如果說社會主義的本質是共同富裕， 那么國際上有爭議但是大多數現代國家還都在堅持運行的遺產稅和贈與稅（一般都認同的技術性處理，是把此兩稅合并為一種稅——我國過去的討論和有所提及的文件中，稱之為“遺產和贈與稅”）， 我國是否應考慮開征？對此， 上一輪中央指導文件的提法是“研究開征”， 但是后來并沒有看到有關部門組織重點研究， 更談不上開征了。在地方稅體系中， 其他可以探討、 相對簡單、 爭議不大的稅種， 有資源稅， 還有地方的一些小稅種， 但這些都不是最主要的方面。攻堅克難， 首當其沖的是房地產稅， 其后還有未來要考慮的遺產和贈與稅等。

2021年8月召開的中共中央政治局會議提出， 要積極著力推進共同富裕。其后有關部門明確做出部署， 適時進行滬渝兩地已運行多年的房產稅改革試點的擴圍， 但到現在為止時機也沒有出現。《決定》關于“財稅體制改革”的第17條中， 也沒有提到這個問題。有人問， 是不是就不講了？但從以“社會保障體系”為題的第44條中看到了伏筆， 這一部分的后一段講的是房地產， 最后一句為“完善房地產稅收制度”， 實際上把這件事情放在這里作出了交代。“完善”， 肯定要以改革的方式來實現， “房地產稅收制度”， 一定包括不動產保有環節的稅收制度。其改革完善， 需要耐心地等待時機。所以， 這一改革事項， 大的方面未變， 到底如何推進， 難度是非常明顯的， 但筆者認為從邏輯上來看、 從理論聯系實際來講， 一定要向前看而在將來尋找時機、 創造條件來實現它。

所以在這樣一個框架之下， 筆者認為， 目前貫徹《決定》部署中可以討論的問題， 是要把文件涉及的這些操作點， 對應到一個我們需要探討的總體框架、 遠景圖之中。對這方面相關問題的看法， 肯定還是見仁見智的， 但是多加討論是很有必要、 頗有益處的。筆者愿意比較直率地將自己的觀點匯報出來。現在這樣一輪“最小一攬子”的任務部署， 應當說具有配套特征， 同時也具有階段性主客觀條件形成的局限性， 有的關鍵概念甚至還未直接寫入文件， 其背后的情況， 筆者愿意依研究者的理解指出， 供各方討論及指正。

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