優化央地財政關系為中國式現代化提供財政體制保障

【摘要】黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、 推進中國式現代化的決定》為推進中國式現代化改革指明了方向。就財政體制改革而言， 優化央地財政關系是重中之重。本文從央地財政關系出發， 試圖回答如何通過進一步優化央地財政關系、 完善財政管理體制來助推中國現代化進程。首先， 新時代下， 深化財政體制改革不僅是發展新質生產力、 促進共同富裕的要求， 更是建設適應我國現代化財政制度的需要。其次， 通過回溯央地財政關系發展的歷史脈絡， 總結歷史經驗并提煉新時期財政體制改革的新要求。最后， 結合基本公共服務的重點領域， 詳細闡釋完善央地財政關系的具體路徑和現實舉措， 對于保障中國式現代化建設的財政體制的優化設計具有借鑒意義。

【關鍵詞】央地財政關系；財政管理體制；中國式現代化；財稅體制改革

【中圖分類號】 F812 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-0994（2024）17-0006-8

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、 推進中國式現代化的決定》（簡稱《決定》）， 是新時代推進中國式現代化的綱領性文件。《決定》在“深化財稅體制改革”部分明確指出， 要建立權責清晰、 財力協調、 區域均衡的央地財政關系。這既是推進政府職能轉變、 深化行政體制改革的應有之義， 也是適應新時代發展要求、 提高決策效率、 積極構建新型央地財政關系的現實需要。這種新型的央地財政關系兼顧了中央與地方的實際情況和需求， 因地制宜， 實事求是， 必將調動中央與地方兩個財政工作的積極性， 通過加強溝通與協調、 上下聯動、 優勢互補， 匯聚成推進中國式現代化發展的強大合力。

一、 優化央地財政關系意義重大

《決定》圍繞深化財稅體制改革， 從健全預算制度、 完善央地財政關系等方面做出重要部署。關于財稅體制改革的主要內容是增加地方財力、 開拓地方稅源、 提高中央財政支出比例。這其實為優化央地財政關系指明了方向和基本遵循。財稅體制改革是在黨的十八屆三中全會的前提下提出的更詳細更適應現代化財政體系的改革， 能為中國式現代化提供財政制度的保障（楊志勇， 2024）。

2024年5月， 習近平總書記在《求是》發表了《全面深化改革開放， 為中國式現代化持續注入強勁動力》一文， 該文對全面深化改革開放、 優化央地關系等進行了重要的論述。從近年來全國兩會到近期國內考察， “改革”是總書記談及的高頻詞， 當前和今后是以中國式現代化為方向， 必須把推進中國式現代化作為最大的政治目標， 緊緊圍繞中國式現代化進一步全面深化改革， 這為財稅體制改革、 優化央地關系指明了方向。

黨領導下的財政工作必須始終服從并服務于黨和國家的工作大局， 緊緊圍繞中國式現代化和高質量發展目標要求。自黨的十八屆三中全會到黨的二十屆三中全會， 都是從財稅體制改革入手， 努力為國家治理體系和治理能力現代化提供強大的制度保障。每一次財稅體制改革都在特定的背景和歷史使命下應運而生。正如黨的二十大報告所指出， “高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”， 新一輪財稅體制改革的歷史任務是以高質量發展為第一要務， 助推中國式現代化建設（時紅秀，2024）。

首先， 新質生產力的發展需要新一輪財稅體制改革提供助力（白彥鋒和賈亦真，2024）。當前， 我國經濟發展處在重要節點， 遭遇國內外形勢的巨大挑戰， 亟需生產要素的高效協同， 以創造新的經濟增長點。一方面， 近年來國內經濟下行壓力較大， 加之西方國家的技術、 貿易制裁， 導致我國經濟回升過程中遭遇較大壓力， 需要財政資金的高效運轉以促進經濟發展。另一方面， 持續的減稅降費政策導致財政空間收窄， 財政收支矛盾進一步擴大， 尤其是長久以來緊張的央地財政關系更是在此局面下激化， 新一輪財稅體制改革則要實現中國治理體系和治理能力的現代化， 確保中央與地方財政格局穩定。

其次， 新一輪財稅體制改革助力共同富裕實現。共同富裕的首要要求就是均衡發展， 財政工作在推動共同富裕方面發揮著基礎性和支柱性的作用（馬海濤和阮睿，2024）。但當前稅收制度、 財政支出制度、 政府間財政關系和國有資本管理仍然存在一些弊端和不足， 加劇了發展不充分與不均衡的狀況（劉曉明，2024）。一方面， 直接稅比重偏低， 稅收對收入分配的調節作用難以發揮。雖然增值稅、 消費稅等間接稅的比重有所降低， 但仍高于個人所得稅、 企業所得稅等直接稅的比重， 而間接稅具有明顯的累退特征， 難以起到促進分配調節、 推進共同富裕的作用， 且在直接稅內部最具收入調節作用的個人所得稅占比較低， 同時存在納稅人規模偏小、 平均稅率偏低、 “重勞動所得、 輕資本所得”等問題， 進一步弱化了稅收的調節功能， 導致其難以有效保障社會公平。另一方面， 我國城鄉發展不均衡、 民生建設不充分不平衡的問題仍然存在， 財政投入力度不足和財政資源分配不均是其主要原因， 如民生類財政支出規模有待擴大， 地區之間、 城鄉之間基本公共服務差距懸殊及民生類財政支出的效率仍然不高（劉蓉等，2024）。

最后， 新一輪財稅體制改革有助于進一步優化央地財政關系， 協同推進央地財政體制改革（崔惠玉等，2023）。從2012年黨的十八大報告提出“中央與地方財力與事權相匹配”， 到2024年《決定》提出“合理擴大地方政府專項債券支持范圍， 適當加強中央事權、 提高中央財政支出比例”， 黨的一系列重要文件或會議中屢次提到財政體制改革， 并且改革也同步在央地財政關系中穩步推行。近年來地方政府的財政壓力增大， 如果不適時優化央地財政關系， 增加地方政府的自主財力， 就無法突破當前的經濟困境。然而， 當前我國的央地財政關系存在著事權與財權不匹配的情況， 下面將從當前央地財政關系的主要問題和歷史變革的原因兩方面進行深入探討。

（一） 央地財政關系的主要問題

1. 央地財政事權與支出責任的劃分不明晰。政府間財政關系是國家政治和經濟制度安排的重要環節， 但是由于我國的特殊性， 央地財政關系呈現更為復雜的局面。根據《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》等文件的要求， 直至2023年， 我國央地政府已經完成農業、 生態環保等領域的劃分， 公檢法司、 紀檢監察和氣象等領域尚未啟動（王澤彩，2023）。當財政事權與支出責任無法清晰劃分時， 激發地方政府發展經濟的積極性就變得尤為困難。中央政府與地方政府均存在各自的利益訴求， 中央政府希望調動地方發展經濟的積極性， 避免其過度依賴中央政府， 同時也要規避嚴重的地方主義影響中央政府總攬全局、 協調地方的能力。若無法清晰劃分財政事權與支出責任， 中央政府的大包大攬將會抑制地方政府的積極性， 從而影響經濟發展的效率或社會整體的公平性。

2. 央地財權和事權的比例不協調。黨的二十大報告提出， “完善財政轉移支付體系”“到2035年， 我國基本公共服務實現均等化”。2019年我國設立并實施了共同財政事權轉移支付， 2023年中央對地方轉移支付預算安排首次上10萬億臺階， 其中中央對地方共同財政事權轉移支付預算安排占全部轉移支付比重達到37.6%。現行分稅制共同事權轉移支付帶有政策性規定用途的占相對比重， 相應減弱了地方政府自由裁量權（王澤彩，2023）。政府間事權劃分改革并不徹底、 不全面， 可能會引發更多問題和央地矛盾。中央政府主要承擔一些外交、 國家安全的經費， 地方政府主要負責本地的發展經費等， 但是， 粗線條的劃分方式并沒有明確政府間事權歸屬， 同時對“權”層面的規定相對空缺， 導致缺少一套清晰完整的制度約束（張立承，2024）。

3. 地方政府的債務風險逐漸增大。央地事權和支出責任劃分不清進一步會引發地方債務風險。到2022年末， 全國地方政府債務余額為35.07萬億元（資料來源：全國人大常委會預算工作委員會、財政部，2023年政府預算報告解讀）。地方政府的債務償還短期資金壓力巨大， 主要源于地方政府資金來源與資金運用之間的時間不匹配。地方政府債務資金來源的時間短， 大致在3 ～ 5年（陳志勇等，2015）。相較于3 ～ 5年的地方政府債務資金來源， 地方政府債務資金的回收期限較長， 大致為20.9年， 而且是用于建設基礎設施和公益性的項目。顯然， 地方政府資金來源期限與資金回收期限之間存在嚴重的時間不一致問題。尤其是在當前經濟下行壓力較大、 地方政府債務風險不斷擴大的背景下， 將對社會經濟的長期穩定產生影響。因此， 亟需推進央地財政關系改革， 調動地方政府發展經濟的積極性， 充分發揮自身潛力和優勢， 避免采取短視的經濟政策， 以緩解地方經濟結構的扭曲和不平衡。

（二） 歷史變革原因

在財稅體制的改革中， 明晰各級政府間的財政關系也是財政體制改革的難題。從1994年分稅制央地財政關系的初步探討， 到黨的十八大進一步部署， 再到黨的二十屆三中全會提出“提高中央財政支出比例”， 央地財政關系得到進一步明晰劃分。見表1。

財政事權與支出責任劃分、 收入劃分和轉移支付是現代財政體制的三個核心環節（劉尚希等，2022）。“事權劃分”是頭， “轉移支付”是尾， “一頭一尾”決定了政府間財政關系的基本格局。在這樣的基本格局中， 縣級政府承擔了大量基本公共服務供給職能， 若要實現基本公共服務均等化， 則基層財政供給能力均衡是重要前提。2019年我國設立并實施了共同財政事權轉移支付， 2023年中央對地方轉移支付預算安排首次上10萬億臺階， 其中中央對地方共同財政事權轉移支付預算安排占全部轉移支付的比重達到37.6%。但各級政府間的事權劃分并不全面， 如中央政府主要承擔國家外交和安全、 機關運轉經費等， 地方政府承擔本地經濟發展等支出。在“事”的層面上是粗線條的， 并沒有涵蓋全部支出領域； 而“權”的層面也相對空缺， 特別是執行權和支出權缺少一套清晰完整的制度約束， 執行過程中具有可操作性的執行標準還有待完善（張立承，2024）。

以基本公共服務為例， 黨的二十大提出， 健全服務體系， 提高服務水平， 提升公共服務的均衡性。2018年國務院辦公廳印發的《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》規定， 自2019年1月起將義務教育、 基本醫療保障等8大類納入央地共同財事權的范圍， 并具體規范了責任的分擔方式， 具體見表2。雖然該改革方案對央地財政事權和支出責任進行了劃分， 但政府間事權劃分改革整體仍處于起步階段， 省以下政府間事權劃分并不完善， 改革進展不統一， 準確描述現有共同財政事權省以下分擔機制并非易事， 這在新一輪財政體制改革中也得到進一步強調。

二、 不同時期財稅改革中的央地財政關系演進

財稅改革作為國家治理體系的非常重要的一部分， 對優化資源配置、 促進經濟發展、 實現社會公平以及推動國家治理現代化具有深遠影響（樓繼偉，2019）。新中國成立以來， 中國財稅體制經歷了深刻的變革， 其中財權與事權的劃分作為財稅體制的核心內容之一， 也隨著時代的變遷而不斷調整和優化（賈康等，2024；馬海濤等，2024）。這一過程大致可以分為五個主要階段， 宏觀上看， 我國的財稅體制自新中國成立以來， 呈現出由“中央高度統一”到“激勵地方的自主性”再到“中央與地方均衡“的狀態。對我國財稅體制改革的回顧可見， 通過不斷創新與優化， 中國財稅體制必將為國家的經濟社會發展提供更加堅實的財政保障和治理支撐（劉曉泉和吳焱軍，2022；楊志勇，2019）。

（一） 新中國成立初期的探索階段（1949 ～ 1979年）

新中國成立初期， 經濟形勢異常嚴峻， 需要政府進行有力的調控。同時， 國內外的政治環境復雜， 我國財政急需為鞏固新生政權和進行社會主義改造提供強有力的支持。在此背景下， 財政管理體制采取了集中收入、 節約支出、 統一管理的模式， 確保了財政收支平衡和物價穩定。

1950年， 原中央人民政府政務院發布的《關于統一管理1950年度財政收支的決定》等文件詳細明確了央地財政關系， 國家財政統一高于中央人民政府（劉曉泉和吳焱軍，2022）。財政的管理權集中在中央。通過一系列相關舉措， 中央政府在短期內實現了財政的集中管理， 緩解了瀕臨崩潰的國民經濟。

隨著國民經濟的恢復， 第一個五年計劃開始實施。此時財政作為計劃經濟體制的關鍵部分， 擔負起了國家社會主義改造的重要任務。這一時期， 財權與事權的劃分開始實行劃分收支、 分級管理、 側重集中的機制， 既保證了中央的集中統一， 又賦予地方一定的財權和財力， 從而促進了社會主義改造的順利進行（高培勇，2008）。1958 年財政管理體制變革最大的特點就是“權力下放”。

在“大躍進”及之后的調整階段， 我國的財稅體制也進行了同步的調整。首先是配合“大躍進”進行放權， 改變了過度集權的局面。1959 ～ 1961年， 面對“大躍進”運動引發的經濟挑戰， 我國采取了“調整、 鞏固、 充實、 提高”的政策方針。在此政策的指導下， 國家集中了財政力量， 加強了財政的集中統一性， 并實施了較為嚴格的財政管理體制， 以應對當時所面臨的經濟困難。隨后， 面對經濟困難， 中央在一定程度上收回了部分財權， 重新加強了財權、 財力的集中統一。1962 ～ 1965年， 我國繼續對經濟結構進行調整， 通過增加收入、 節約支出、 削減非生產性開支等措施， 努力消除財政赤字， 加強了財政的集中統一性， 確保了經濟調整工作的順利進行。1966 ～ 1976年中國財政制度遭受了嚴重沖擊， 正常的財政工作受到了影響。在這一時期， 盡管財政收入受到了影響， 但通過嚴格控制基本建設規模和加強基本建設管理， 國家財政在支持經濟領域某些關鍵方面仍取得了一定的成就。總體而言， 1959 ～ 1979年的中國財政制度不僅反映了在不同歷史階段對國家宏觀經濟穩定追求的連續性， 而且體現了在計劃經濟體制下對財政平衡的重視。此外， 這一時期的財政實踐為后續改革開放時期的財政制度改革積累了豐富的經驗， 并奠定了堅實的基礎。

（二） 改革開放以后的創新階段（1980 ～ 1993年）

改革開放是中國歷史上的重大轉折點， 標志著我國開始從計劃經濟向市場經濟轉型。財稅體制作為經濟體制改革的重要組成部分， 也開始了市場化的探索（劉曉泉和劉方瑋，2023）。1978年召開黨的十一屆三中全會， 也代表著我國進入了改革開放時期。1978年改革開放政策的實施， 為中國的經濟體制轉型和財政制度改革提供了歷史性機遇。改革的主要目標是通過調整央地財政關系， 激發地方和企業的活力， 推動經濟的快速增長， 并逐步建立起與市場經濟相適應的財政體制（馬海濤等，2018）。

1978 ～ 1984年的改革以“分灶吃飯”為特征， 意在打破以往高度集中的財政管理模式。通過實施分級管理， 明確各級政府的財政責任和權利， 激發地方政府發展經濟的內在動力。實行“劃分收支、 分級包干”的財政體制， 允許地方政府在保證完成中央下達任務的前提下， 自主安排超收部分的財政資金。推行“劃分稅種、 核定收支、 分級包干”的體制模式， 進一步明確了中央與地方的財政分配關系。這一階段的改革在一定程度上調動了地方的積極性， 促進了經濟的快速增長。然而， 同時也帶來了中央財政收入占比下降、 地方保護主義抬頭等問題。

1985 ～ 1987年改革的核心是“權責結合”， 即在賦予地方政府更多經濟管理權限的同時， 要求其對財政收支結果負責。繼續推行“分稅制”， 明確不同稅種的歸屬， 使地方政府的財政收入與其經濟發展直接掛鉤。實行“收入遞增包干、 總額分成加增長分成”等模式， 鼓勵地方政府通過發展經濟增加財政收入。這一階段的改革進一步明確了中央與地方的財政分配關系， 促進了地方政府的經濟發展。但同時也出現了財政收支不平衡、 地方財政赤字規模擴大等問題。

1988 ～ 1993年的改革以“包盈包虧、 自行負責”為特點， 地方政府在享有更多財政自主權的同時， 必須自行承擔財政風險。實行多種形式的財政包干辦法， 如“定額上解”“定額補助”等， 地方政府根據自身經濟發展情況與中央政府商定財政分配比例。這一階段的改革使地方政府的財政自主權達到頂峰， 但也導致了中央財政收入的進一步下降， 中央對地方的宏觀調控能力受到削弱。同時， 地方間的經濟競爭加劇， 市場分割現象日益嚴重。

雖然這個階段的改革在不同程度上促進了中國經濟的快速增長和地方經濟的多樣化發展， 但也暴露出央地財政關系失衡、 財政紀律松弛等問題（劉曉泉和劉方瑋，2023）。這些問題的存在， 為后續的分稅制改革提供了直接的誘因， 也為深化財稅體制改革提供了重要的經驗和教訓（施正文，2018）。

（三） 市場經濟體制提升階段（1994 ～ 2002年）

隨著社會主義市場經濟體制的確立和逐步完善， 傳統的財稅體制已經難以適應經濟發展的需要。分稅制作為市場經濟國家普遍實行的一種財政體制， 被引入中國并進行了本土化改造。隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善和公共財政理論的興起， 我國開始探索構建符合國情的公共財政體制框架。

1994年， 我國開始實施分稅制財政管理體制， 這是新中國財稅體制改革的重大轉折點（賈康和劉薇，2024）。分稅制較好地解決了中央與地方權責的問題， 調動了地方的積極性。通過分稅制改革， 初步搭建起了適應分稅制財政管理體制的財稅體制基本框架。1994年的分稅制改革結束了之前搖擺不定的財政體制格局， 確立了以分稅制為基礎的分級財政體制（呂冰洋和胡深，2024）。這一改革的實質是正確處理政府與市場、 中央與地方、 公權體系與公民的關系， 形成一套新的體制特征和機制性要領。盡管1994年的分稅制改革具有里程碑意義， 但仍具有濃厚的過渡色彩。同時， 所得稅仍按行政隸屬關系劃分， 未能完全跳出“條塊分割”的舊體制框架。

在分稅制改革的基礎上， 我國開始構建公共財政體制框架。這一時期的 “稅費改革”等關于財政支出管理的改革慢慢開展。在構建公共財政體制框架的過程中， 財政也慢慢嶄露出其“公共性”的特征， 為國民經濟的健康發展提供了有力保障（倪紅日和陳東，2000）。

此階段分稅制改革取得許多成效， 如建立和基本完善了政府的轉移支付制度體系。此外通過一系列改革（如費改稅、 部門預算、 政府采購制度等）， 實現了財政資金的全口徑管理， 提高了預算的完整性和透明度； 使國家預算管理更加規范化與科學化， 基于分稅制框架， 預算管理從部門預算推進到全口徑綜合預算， 提高了預算編制與管理的科學化水平。另外在改革后， 要求政府按照規則以公開的購買者身份進入市場進行購買， 提高了政府采購的透明度和效率。在此基礎上， 進一步完善了預算收支科目體系與預算會計制度， 改革了財政總預算會計制度， 提高了政府財政收支的準確性和透明度。同時， 建立了以國庫單一賬戶體系為基礎的現代財政國庫管理制度， 使預算支出更加規范透明。這為建立規范化政府間財政關系奠定了基礎， 形成中央地方事權一覽表與支出責任明細單， 逐步明確了各級政府的事權和支出責任。但還存在一些問題， 如地方稅體系建設滯后， 地方稅主體稅種缺乏， 導致地方政府高度依賴共享稅， 影響了地方政府的財政自主性和穩定性。此外， 省級以下分稅制未具體設計， 即省級以下政府間的財政權力配置未能形成分稅制制度安排的可行解決方案， 導致基層財政困難。

1994 ～ 2002年， 中國財政制度的分稅制改革及其后續深化， 為中國社會主義市場經濟體制的建立和發展提供了重要的財政支撐。然而， 改革過程中的過渡色彩、 不足之處以及基層財政困難等問題， 也反映出中國財政體制改革的復雜性和艱巨性（高培勇，2008）。

（四） 進一步完善公共財政體制階段（2003 ～ 2011年）

進入21世紀后國際國內經濟形勢發生了深刻變化， 我國面臨著更加復雜多變的挑戰和機遇。我國仍繼續完善公共財政體制， 通過加強預算管理、 推進稅制改革、 優化財政支出結構等措施不斷提高財政管理的科學性和有效性。同時， 通過將財政作為宏觀調控的方式， 以實現經濟發展（劉佐，2012）。

這個階段我國財稅體系的改革總結如下： 一是內外資企業所得稅統一。2008年， 我國實現了內外資企業所得稅法的統一， 將原本分別適用于內外資企業的所得稅制度合并為一部法律。統一后的稅率為25%， 降低了外資企業的稅負， 同時統一了各類企業的稅收待遇， 促進了國內外企業的公平競爭。二是增值稅轉型。在這一時期， 我國對增值稅制度進行了重要的轉型改革。從2004年開始， 我國增值稅逐步從生產型向消費型轉型， 這一改革減少了對企業投資的稅收抑制， 鼓勵企業擴大生產規模和更新設備， 從而刺激了經濟增長。三是綠色稅制的初步建立。為了促進節能環保和資源的可持續利用， 我國在這一時期開始建立綠色稅制， 如對某些高污染、 高耗能產品征收消費稅， 以及對資源開采征收資源稅， 通過稅收手段引導企業和消費者采取更加環保的行為。四是稅種結構的簡化。通過減少稅種和統一稅制， 我國簡化了稅收體系， 降低了稅收征管成本和納稅人的遵從成本， 提高了稅收效率。五是個人所得稅改革。在這一時期， 我國對個人所得稅制度進行了改革， 調整了稅率結構和起征點， 使得個人所得稅更加合理， 減輕了中低收入者的稅收負擔， 增加了居民的可支配收入， 從而刺激了消費需求。六是出口退稅政策的調整。為了增強出口企業的競爭力， 我國在這一時期對出口退稅政策進行了調整， 確保了出口企業能夠及時獲得退稅， 減輕了企業的資金壓力。

我國稅收體系的調整和優化， 不僅提高了稅收制度的公平性和效率， 而且通過稅收激勵和調節機制， 促進了經濟結構的調整和產業的升級， 對中國經濟的持續健康發展起到了積極的推動作用。

（五） 建立現代財政制度階段 （2012年至今）

隨著中國特色社會主義進入新時代， 社會主要矛盾變化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”， 經濟發展進入高質量發展階段。財政是政府活動的經濟基礎， 此時也要參與到國家治理的全部過程中去。為早日實現我國國家治理體系的現代化， 需要建立與之相匹配的現代化財政體系， 因此又開啟了新一輪的適應現代化的財政體系變革（賈康和劉薇，2024）。

2012年至今， 為適應經濟新常態和推進國家治理體系及治理能力現代化， 中國財政制度經歷了一系列深刻的變革（呂冰洋和胡深，2024）。我國實施了大規模的稅制改革， 其中包括營業稅改征增值稅的全面推行， 這有助于消除重復征稅、 降低企業稅負、 推動產業結構升級。此外， 對《個人所得稅法》也進行了修訂， 建立了綜合與分類相結合的稅制， 提高了免征額并完善了專項附加扣除標準。2023年中國財政收入實現了恢復性增長。我國財政支出規模繼續擴大， 重點領域如社會保障、 教育、 衛生健康等得到有力保障。我國提高了預算管理的規范性和透明度， 實施了全面規范、 公開透明的現代預算制度。通過預算管理一體化系統， 提升了預算執行效率和財政資金使用效益。我國優化了央地財政關系， 通過轉移支付制度， 增強了基層政府的基本財力， 確保了“三保”（保基本民生、 保工資、 保運轉）的實現。

綜上， 我國財稅體制中財權與事權的劃分經歷了從集中統一到分權放權再到制度創新的發展歷程。每個階段都有其獨特的特點和產生的時代背景（樓繼偉，2019； 呂冰洋和胡深，2024；賈康和劉薇，2024）。這些改革和政策的實施， 體現了中國財政制度在新時代背景下的適應性和創新性， 通過財稅政策促進經濟穩定增長、 結構優化和社會公平正義。

三、 黨的二十屆三中全會中的央地財政關系新優化

《決定》在財權與事權的調整方面提出了明確的目標和具體舉措， 優化了央地財政關系， 為中國式現代化提供堅實的制度保障。

（一） 財權調整

1. 增加地方自主財力。根據《決定》， 要拓展地方稅源， 適當擴大地方稅收管理權限等， 以達到增加地方自主財力的目標。這主要通過以下幾種方式實現： 一是推進消費稅的征收環節后移， 并穩步下劃地方政府。結合2019年國務院印發的《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》， 長期以來， 消費稅在我國稅收收入中占比較大， 但主要由中央征收， 通過調整消費稅征收環節并穩步下劃地方， 可以增加地方政府的稅收收入， 改善地方的消費環境， 更好地發揮消費稅的效應。二是完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條。增值稅是我國的主體稅種之一， 其留抵退稅政策和抵扣鏈條的完善對于減輕企業負擔、 促進經濟發展具有重要意義。通過優化增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條， 可確保更多稅收收入注入地方， 增加地方自主財力。結合2024年7月31日國務院新聞辦公室舉行的“推動高質量發展”系列主題新聞發布會內容， 地方稅收收入非常重要的一部分來自于地方的小稅種和附加稅。可將城市維護建設稅、 地方教育附加等合并成地方的附加稅， 來提高地方自主財力。三是可優化共享稅分享比例。對中央和地方共享稅種的分享比例進行優化調整， 可確保更多稅收收入向地方傾斜， 增加地方政府的財政收入。

2. 健全地方稅體系。為了解決地方政府和基層財政困難問題， 《決定》提出要健全地方稅體系。首先， 可以設立新的地方稅種， 在符合稅法規定的前提下， 鼓勵地方政府設立新的稅種。其次， 調整地方稅種的稅率。給予地方政府一定的稅率調整權， 使其能夠根據本地經濟發展情況和財政收入狀況靈活調整稅率水平。最后， 完善地方稅收征管體制。加強地方稅收征管機構建設和提高管理水平（馬海濤和阮睿，2024）， 確保地方稅收收入能夠及時足額入庫。根據中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的《關于進一步深化稅收征管改革的意見》， 如運用云計算等現代技術， 推進稅務服務、 監管制度創新和業務變革， 優化組織體系和資源配置， 進一步推進智慧稅務的建設。

（二） 事權調整

1. 明確中央與地方事權范圍。根據《決定》的精神， 需要明晰央地政府的事權范圍。結合《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》的內容， 全國性共同事務的事權歸中央政府， 如國防、 外交、 國家安全等事務應由中央政府統一決策和管理。這些事務具有覆蓋WOJg0yvoywj+mbjMff2VlAL4NZYH2m1Re8uQLYfDMy8=全國范圍的受益面， 通常需要中央政府統一管理和協調。同時，中央政府也應承擔提供全國性公共產品的責任， 如跨區域的重大基礎設施建設等。地方性共同事務的事權則歸地方政府， 地方政府主要承擔資源配置和提供地方性公共產品的責任， 如地方教育、 衛生、 文化等公共服務以及地方基礎設施建設和維護等任務。

2. 支出責任的調整。在以往的財政改革中， 逐步形成了權責清晰、 財力協調、 區域均衡的央地財政關系。但隨著改革持續向縱深推進， 一些問題日益凸顯， 央地事權責任劃分合理性、 規范性有待提高。《決定》明確提出， 要提升市縣財力與事權相匹配程度， 適當加強中央事權、 提高中央財政支出比例。這為建立新形勢下的央地關系指出了明確方向。

（1） 提升市縣財力與事權相匹配程度。在現有財政體制下， 一些本應由中央本級支出的事項， 除去國防、 糧油物資儲備等， 其他領域則過多地壓在地方財政上（王賀嘉，2016）， 如社保、 教育等領域具有較強全局性、 外溢性的支出， 地方占比有的超八成。尤其是2020 ～ 2022年， 地方政府承擔了不少宏觀調控、 公共服務等職責， 支出壓力巨大。優化財政收入分配機制， 就是要使地方財權與事權更匹配， 其中一個關鍵就是優化財政轉移支付制度。財政轉移支付的初衷 ， 主要用于解決區域財政不平衡問題。隨著轉移支付制度的不斷完善， 地區間財力均衡、 推進基本公共服務均等化和保障國家重大政策落實有了制度保障（洪源等，2018）。但隨著時間的推移， 也逐漸暴露出一些問題， 需要加以解決。完善財政轉移支付制度， 要健全轉移支付的法律制度和分類管理機制， 著手研究制定財政轉移支付條例等配套法規， 同時要加強轉移支付分配使用和績效管理。一是要注重清理規范專項轉移支付， 減少專項轉移支付數量和規模以避免資金“撒胡椒面”現象， 提高資金使用效率； 二是增加一般性轉移支付規模和比重， 確保地方政府有足夠的財力履行其基本職責并提供基本公共服務； 三是要完善轉移支付分配機制， 確保轉移支付資金能公平合理地分配給各地區， 特別是加大對經濟欠發達地區的支持力度（任斌和林義，2024）。中央財政部門要會同相關部門在推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革、 完善中央與地方財政收入劃分的基礎上， 認真落實預算法要求， 進一步完善轉移支付制度， 促進轉移支付項目設置更加規范、 科學、 有效。

（2） 提高中央財政支出比例。黨的二十屆三中全會提出要“適當加強中央事權、 提高中央財政支出比例”。在2024年7月31日中國國務院新聞辦公室舉行的“推動高質量發展”系列主題新聞發布會上， 財政部預算司司長王建凡答記者問時表示， 財政部將按照黨的二十屆三中全會部署， 著力建立權責清晰、 財力協調、 區域均衡的央地財政關系， “堅持不懈以釘釘子精神抓好改革任務落實， 更好調動兩個積極性”。深化財稅改革的一大重點任務， 就是要適當加強中央事權、 提高中央財政支出比例。根據財政部《2024年一季度財政收支情況》和往年財政收支數據， 近十來年全國一般公共預算中， 中央財政本級支出占全國一般公共預算支出比重在14%左右波動， 2024年為14.5%， 這說明地方財政支出占比在86%左右。

《決定》提出了要適度加強中央事權、 提高中央財政支出占比的基本思路， 包括： 加強中央在關鍵領域的支出責任， 如知識產權保護、 跨區域生態環境保護等； 加大中央財政對地方的支持力度， 通過增加中央對地方的財政補助和轉移支付等方式提高地方政府的財政保障能力， 確保其能夠有效履行基本職責， 并提供優質公共服務； 優化中央財政支出結構， 在保障重點領域支出的同時， 減少支出浪費， 提高資金使用效率。

3. 提高公共服務統籌水平。提升公共服務水平是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容之一， 是改善人民生活、 提升人民幸福感的一個重要手段。黨的二十大報告強調， “健全基本公共服務體系， 提高公共服務水平”。近年來， 我國公共服務支出不斷增加， 基本公共服務實踐取得了很大成績， 但區域間、 城鄉間、 人群間的基本公共服務仍有不小差距， 公眾滿意度不高、 獲得感不強的問題依然存在（洪源等，2018）。提高公共服務水平， 有助于加強基層治理體系和治理能力現代化建設， 以及完善民生保障制度和共建共治共享的社會治理制度。其中一個關鍵， 就是要推動多元供給機制。重中之重是要形成成本分擔機制， 減輕服務對象的支付負擔。關鍵要加大財政支出， 保證相當部分公共服務的免費屬性。下面以教育、 醫療為例， 從這兩個方面進行具體闡釋和分析。

（1） 教育公共服務。我國《教育法》明確規定： 國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例應當隨著國民經濟的發展和財政收入的增長逐年提高。由于經濟下行， 各級政府財政壓力較大， 普遍存在忽視長期增長的目標。《決定》提出了完善財政轉移支付體系、 提升市縣財力同事權相匹配程度、 適當加強中央事權、 提高中央財政支出比例等舉措， 為增加教育投入、 提升教育公共服務水平提供了政策機遇。

首先， 加強中央對教育的統籌協調。《決定》提出， 建立同人口變化相協調的基本公共教育服務供給機制。中央政府應加強對全國教育事業的統籌， 協調制定全國性教育發展規劃和政策標準， 確保各地區教育事業的均衡發展。其次， 建立新的財政供給機制。提供更加優質的義務教育服務， 并逐步擴大義務教育的時間范圍。在當前和未來一段時間內， 面對復雜的國內外形勢和動態的人口發展情況， 我國的財政性教育資金仍面臨缺口。為了應對這一挑戰， 需要在財政支持上進一步加大投入， 持續優化教育資金的投入指標體系、 責任體系、 標準體系和政策體系。同時， 要構建和完善新的財政支持機制， 以確保教育經費的穩定和有效供給（胡陽光，2024）。最后， 推進教育資源的優化配置。教育資源的不均衡分配問題一直是制約教育公平的焦點之一。大城市名校扎堆、 資源豐富， 師資力量較強， 教學設施先進， 而貧困落后地區學校缺乏、 師資匱乏， 教學條件落后， 城鄉教育不均衡、 東西部區域發展不平衡， 嚴重影響了學生接受教育的機會和質量， 加劇了城鄉之間的教育差距， 影響了教育公平的實現（劉成和楊帆，2024）。教育公平是社會公平在教育領域的集中體現。首先要深入貫徹黨中央關于教育改革發展的決策部署。關鍵的解決方案， 就是要加大財政投入， 保持并完善公平的教育體制。

（2） 基本醫療服務。由于財政收入分配制度不盡完善， 一些地區醫療資源十分匱乏， 嚴重影響醫療公共服務的均衡性。通過深化財稅體制改革、 改善醫療資源分配、 發展健康產業等措施， 合理分配財政資源， 提高基層醫療公共服務水平， 讓更多的人享受優質醫療服務（鄧仲良和程杰，2024）。

首先， 加強中央對基本醫療的統籌協調。近年來， 各級政府在醫療衛生方面的投入有所增加， 但區域經濟發展不平衡， 限制了醫療資源的均衡發展。經濟落后地區的醫療資源較少， 許多病人存在“看不起病”等問題。究其原因： 一方面， 地方政府財力不足， 導致地方政府對醫療公共服務難以增加投入， 使得醫療資源難以均衡發展。另一方面， 城鄉與區域發展不平衡。由于城鄉與區域間經濟發展水平存在差異， 醫療資源在這些區域的分配也呈現不均衡狀態。例如， 在一些大城市， 三級醫院主要集中在城區， 而農村或欠發達地區則醫療資源相對匱乏。另外， 由于醫療資源配置機制不完善、 醫療機構設置與規劃不合理等， 導致部分地區醫療資源匱乏， 居民難以享受到高質量的醫療服務（伏潤民等，2024）。要解決這些問題， 中央政府需加強對全國基本醫療事業的統籌協調， 制定全國性的、 均衡發展的基本醫療發展規劃和政策標準， 確保各地區基本醫療事業的相對均衡。同時， 中央財政要加大對基本醫療事業的投入力度， 采取適當的財力傾斜政策， 特別是對經濟欠發達地區的基本醫療事業， 給予更多的支持和幫助。其次， 推進基本醫療服務均等化。通過加大中央財力的支持力度， 積極推進基本醫療服務均等化， 實現城鄉居民享有均等化的基本醫療服務（王增文等，2024）。一方面， 可以加強基層醫療衛生機構建設， 提高其服務能力和水平； 另一方面， 可以建立健全城鄉居民基本醫療保險制度， 實現基本醫療保險制度的全覆蓋和保障水平的逐步提高。最后， 加強醫療衛生人才隊伍建設。加強醫療衛生人才隊伍建設是提高基本醫療服務水平的重要保障。要通過中央財政力量的引導作用， 加大對醫療衛生人才的培養和引進力度， 提高其專業素質和技能水平； 建立健全醫療衛生人才的激勵機制和評價體系， 激發其工作積極性和創造力。

黨的二十屆三中全會精神為優化央地財政關系， 調整中央政府與地方政府的財權、 事權指明了方向。通過增加地方自主財力、 健全地方稅體系等措施可以增強地方政府的財政保障能力； 通過明確中央與地方事權范圍、 支出責任調整和提高公共服務統籌水平的措施可以確保各級政府有效履行其職責并提供優質的公共服務； 通過加強中央對教育和基本醫療等公共服務的統籌協調等措施， 可以提高公共服務的統籌水平。這些措施的實施， 將為中國式現代化提供堅實的制度保障和強大的動力支持。

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