政務數據共享的法治難題及其應對

收稿日期：2024-05-29

基金項目：廣州市哲學社會科學規劃一般項目“新時代廣州公共安全應急框架體系研究——以‘公共數據安全’為例”（2023GZYB70）

作者簡介：張玉潔（1986—），男，河北石家莊人，法學博士，廣州大學法學院副教授，碩士研究生導師，主要研究方向為數字法學、法理學。手機：13902247470。郵箱：yujiesdu@163.com。通信地址：廣東省廣州市番禺區大學城外環西路230號廣州大學行政東樓前座647室，郵編：510006。

王智能（2001-），男，漢族，甘肅武威人，廣州大學法學院2023級碩士研究生。主要研究方向為數字法學、法理學。

摘 要：推進政務數據共享作為數字政府建設中的重要內容，有助于提高政府間政務數據的流轉效率和政府工作效率，但現有制度制約著政務數據共享整體效能的實現。政務數據在共享實踐中主要面臨三方面的難題：政務數據權屬難題；政務數據共享類型劃定模糊；政務數據共享跨地域跨部門協同難題。我國在政務數據共享實踐及借鑒域外經驗的基礎上，應當基于政務數據“國家所有”來構建政務數據權屬結構，進一步規范界定政務數據共享類型以及設立政務數據共享管理職能主體進行法律應對，從而推進數字法治政府建設。

關鍵詞：數字政府；政務數據；數據共享；法治難題

DOI：10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2024.04.008

中圖分類號：D922.1 ""文獻標識碼：A ""文章編號：1008-3715（2024）04-0048-07

隨著數字政府建設中政務數據共享實踐的不斷推進，有關政務數據共享所面臨的法治難題成為學界討論的熱點。所有的這些討論集中在以下幾個方面：第一，政務數據本身存在的權屬界定難題。關于此問題，有學者提出政務數據應當以數據來源主體為基礎劃分標準確定所有權［1］，也有學者將數據資源視為國有資產，認為政務數據應當屬于國家所有［2］。如何構建兼顧流通效率和權益保護的政務數據權屬結構成為當下亟須解決的問題。第二，政務數據共享類型存在劃定模糊的問題。該問題產生的原因在于政務數據按照共享類型可以劃分為無條件共享、有條件共享和不予共享三種類型。然而，有學者提出目前采取的三分法對個人信息的保護程度不夠，從而提出兩分法［3］。囿于實踐中對政務數據的劃定不明確和不合理，政務數據有序高效共享面臨阻礙。第三，不同地域不同部門之間，由于物理空間和組織結構等因素，面臨著政務數據共享時跨地域跨部門的協同困難。需要回應的是：如何確定政務數據權屬？如何進一步規范界定政務數據的共享類型？如何應對政務數據共享時的跨地域跨部門協同難題？如何更好地使政務數據共享助力數字政府建設？本文立足于當前政務數據共享的實踐現狀，將對以上法治難題進行法理分析，并提出法律應對進行回應。

一、數字政府中政務數據共享存在的法治難題

（一）政務數據共享存在權屬難題

政務數據共享時存在的權屬難題主要是政務數據所有權界定不清晰，此難題制約政務數據有序高效共享的實現。政務數據資源所有權是政務部門實現對政務數據資源占有、使用和處分權利的基礎。因此，政務數據權屬明確與否對于政務數據能否實現有序高效共享十分重要。然而，《政務信息資源共享管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）并未就這一問題作出明確回應。政務數據權屬制度頂層設計的缺位，導致地方在實踐中采取了不同的制度安排。以“政務數據”為關鍵詞，通過“北大法寶”檢索現行有效的地方文件，得到地方性法規、地方政府規章、地方規范性文件共91份。其中明確政務數據資源歸國家所有的文件有6份，明確政務數據資源歸屬政府的有6份，余下79份文件未就政務數據權屬的界定問題作出明確規定。不難看出，地方政府就政務數據權屬界定這一問題的應對存在較大差異。政務數據資源所有權不明確與不統一將對政務數據共享造成如下難題：第一，政務數據權屬不明將導致政務部門對政務資源所有的合法性產生爭議，基于政務數據政府所有論，某一政務部門認為某項政務數據來源于本部門的職權，屬于該政務部門的“私有財產”，進而不愿意與其他政務部門共享，從而形成“數據孤島”，這與《辦法》中“以共享為原則，不共享為例外”（即“盡可能共享”）的原則性規定相悖；第二，政務數據權屬不明將導致政務數據共享時政務部門之間的權益難以劃分，在政務數據授權運營使用的背景下，基于政務數據國家所有論，無論數據如何共享，數據的收益分配權應當屬于國家，實際收入應當計入國庫［4］，而基于政務數據政府所有論，政府可以基于本單位對政務數據的所有權主張獲得收益，將會產生跨地域或者跨層級共享數據的收益分配爭議問題；第三，政務數據權屬規定不統一，部分地方將政務數據資源歸屬國家所有，而部分地方則將政務數據資源歸屬政府所有，則無法回應政務數據權限在不同層級的政務部門之間如何劃分的問題［5］，造成政務數據共享管理混亂，地方政府“各自為政”，不利于實現政務數據的有序共享。因此，為了發揮政務數據共享在數字政府建設中的積極作用，亟須對政務數據的權屬結構進行明確。

（二）政務數據共享類型劃定模糊

政務數據共享類型劃定模糊體現在其劃定不明確與不合理，此問題制約政務數據有序高效共享的實現。就其劃定不明確問題，盡管采取三分法的《辦法》已經劃分出“無條件共享”“有條件共享”和“不予共享”三種共享類型，但并未對其范圍進一步明確劃定，僅僅對“不予共享”的法律依據要求等內容有所規定。雖然地方共享實踐中也基本采取了這一劃分方法，但各地在三分法之下的具體劃定仍不明確，該問題主要體現在以下兩方面。

第一，部分地方就共享類型劃分采取的規定過于概括。以《廣東省政務數據資源共享管理辦法（試行）》為例，該文件第18條將“無條件共享”的政務數據規定為“可提供給所有政務部門共享使用的政務數據資源”。其他多地也采取了與之類似的概括表述，這種表述所規范的“無條件共享”范圍模糊。盡管可以基于“以共享為原則，不共享為例外”的原則，通過設定條件要求“有條件共享”和“不予共享”需要提供有關依據，以排除例外情形的方式確定“無條件共享”的范圍。但是“有條件共享”和“不予共享”的范圍仍然存在相當的模糊性，“無條件共享”的范圍依舊難以確定。

第二，地方就“有條件共享”以及“不予共享”所設定的準用性規則不一致。例如，盡管《辦法》已經就其準用性規則進行了規定，但是河北省仍然要求“按照有關法律法規的規定”確定“不予共享”的范圍，其明確程度顯然不及《辦法》規定。此外，地方之間的準用性規則也存在差異。比如廣東省“不予共享”的準用性規則包括“有關法律法規和規章依據”，而河北省則規定為“有關法律法規”，二者之間在規章能否成為準用性規則方面產生了不一致，不利于政務數據的有序共享。究其原因，在于《辦法》中政務數據共享類型缺乏明確的劃分標準。明確性的法律規范可以增強法律的可操作性［6］，倘若不明確劃定政務數據共享類型，政務數據的共享也將囿于可操作性難題而難以推進。就其劃定不合理問題，體現在涉及個人信息的政務數據共享在性質上具有雙重性，既應當受到個人信息保護有關規定的規制，也應當受到政務數據共享有關規定的規制，而二者的價值導向卻不相一致。

基于上述討論，學界認為現行制度下政務數據類型劃分采取的三分法不合理，應當采取承載個人信息的政務數據和不承載個人信息的政務數據的兩分法［3］。此觀點主張涉個人信息的政務數據以不共享為原則，突破了“以共享為原則，不共享為例外”的原則，將使得涉個人信息的政務數據進行共享以獲得合法授權或者進行合職責性判斷為前提。盡管基于現有的三分法框架，將個人信息保護的有關規定作為“不共享為例外”的依據，在不突破“以共享為原則，不共享為例外”的原則性規定的基礎上，能夠對涉個人信息的政務數據共享進行規范。然而，此時仍然無法回應三分法對個人信息的保護足夠與否，三分法劃定的合理性仍需進一步討論。

（三）政務數據共享跨地域跨部門協同難題

傳統的部門間政務信息的共享受限于物理空間和科層制組織結構，存在著跨地域跨部門的協同難題［7］。盡管在數字政府建設的背景下，“政務信息”的共享正轉變為“政務數據”的共享，傳統的協同難題似乎能隨著數據的快速流轉交換從而獲得解決方案，但是物理空間上難以跨越的距離阻礙以及科層制的組織結構所經歷的數字化轉型仍然使得政務數據的共享面臨跨地域跨部門的協同難題。就政務數據共享的跨地域協同難題，問題之所在已然不是傳統的通信手段帶來的技術上的落后，而是政策實施所存在的地域性差異，包括地方基于屬地管理原則與本地利益的考慮就政策的具體實施存在差異，以及政企合作背景下形成的“政企綁定”模式導致因合作企業的差異構筑起政務數據的地域壁壘［3］。政務數據共享的跨部門協同難題，包括同一層級各部門與不同層級部門之間的跨部門協同難題。基于傳統的科層制組織結構下進行的政務數據共享，由于政府上下級之間存在嚴格的層級關系與權限界限，導致上下層級部門之間或者同層級部門之間政務信息共享效率低下。盡管數字政府的層級關系由科層制正轉向更能適應治理效率要求的扁平化模式，政務信息的共享仍然因包括共享存在信任成本、部門保護主義以及共享機制不健全在內的各種各樣的原因而面臨著協同難題［8］。就以上問題，究其原因在于治理組織模式存在差異性。目前，我國政務數據治理組織模式兼有分布式治理與集中式治理二者的特征。在中央層面，隨著國家數據局的設立，由分布式治理為主轉向分布式治理與集中式治理共存的混合模式。而在地方層面則以集中式治理為主［9］。其中，數據管理機構是集中式治理的重要體現。

就地方而言，實踐中省級數據管理機構大致是通過職能整合設立新機構或者對其他機構賦予數據治理職能并掛牌兩種途徑成立的［10］。以省級數據管理機構為例，在單位性質方面，省級數據管理機構的性質包括事業單位、直屬機構、管理部門或者掛牌機構，不全然一致。集中式治理模式產生的縱向差異體現即上下級政府部門之間政務數據共享的銜接溝通障礙，橫向差異體現即政務數據跨地域共享時數據管理機構在職責等級方面存在不協調，以上兩類差異共同導致政務數據共享時的跨地域跨部門協同難題。為此，有許多觀點主張借鑒域外經驗引入政務首席數據官制度加強政務數據的共享管理，然而，政務首席數據官本身也存在著任職和考核的制度不確定性風險，政務首席數據官制度能否應對我國政務數據共享協同難題的需求，需要對其進行法理分析。

二、數字政府中政務數據共享的法理分析

政務數據政府所有論和國家所有論的爭論、共享類型劃定兩分法對三分法的否定以及引入首席數據官制度回應協同難題的觀點，關涉數字政府建設中行政壁壘、行政效能提升等問題。為此，需要對政務數據共享法治難題進一步進行分析。

（一）政務數據共享權屬難題的法理分析

政務數據共享權屬難題在實踐中的表現即政務數據存在政府所有和國家所有兩種不同的制度設計。理論上，不僅存在著政府所有論和國家所有論兩種觀點，還有一種觀點主張以數據來源論回應政務數據共享權屬難題。數據來源論主張根據數據來源的不同，政務數據還可以歸屬于自然人、法人和非法人組織［1］。政務數據在權屬安排上各派觀點的不一致，其中一個重要原因在于政務數據兼有公權屬性與私權屬性。有學者以政務數據涉及個人隱私、商業秘密與國家秘密與否為標準區分出公共性和私有性的政務數據［11］。實際上，政務數據是公權性與私權性的統一。其公權性的一面體現在政務數據是由國家或政府代表的公權力對其行使管理和控制的數據。而其私權性的一面則體現在政務數據涉及私主體的有關權益。比如戶籍信息、稅務信息等作為實踐中共享需求較大的一類政務數據，一方面其數據來源為私主體自身或者與私主體有著密切的聯系，另一方面這類數據一旦在共享的過程中被濫用或者泄露，將對私主體的權益造成損害。倘若考慮其私權性的一面，按照數據來源論以數據的來源主體確認歸屬，權屬難題將仍然存在。以交通違法數據為例，該項數據既是由交通參與者實施交通違法行為生成的數據記錄，也是由公安機關交通管理部門的監測設備獲取生成的數據記錄。這種情況下，該項交通違法數據究竟是歸屬于交通違法者？還是歸屬于公安機關交通管理部門？數據來源論難以回應這些問題，進而也無法對私權益的保護這一命題做出回應。

上述數據來源論的觀點顯然存在漏洞，對政務數據共享中私主體權益的保障應當另尋可行路徑。若是考慮其公權性的一面，將其歸屬于國家或者政府，固然能夠有利于政務數據共享在安全且合規的環境下進行，但是在政務數據授權運營使用的場景中，作為數據來源的私主體獲得收益的權利將由于分配成本極高等原因從而難以得到實現［4］，政務數據授權運營的收益在各政務部門間如何合理分配仍然不明晰。此時，為選擇適于數據收益合理分配的權屬方案，可對政府所有論和國家所有論進一步進行分析。政府所有論以勞動財產理論和數據的公共資源法律性質作為法理基礎，進而以明晰政務數據權利的民事權利客體屬性、明確政府有關法律義務等內容作為其制度意義［12］。相比之下，國家所有論主張由國家突出其作為政務數據“所有者”的優勢，調節數據資源的配置，從而能夠有效解決公共數據合理利用與公平分配難題［13］。

實際上，通過對制度的進一步設計完善，國家所有論同樣能夠對政府有關政務數據的法律義務進行明確，同時也能回應政務數據共享中私主體權益保護的命題。因此，筆者認為國家所有論為政務數據共享權屬難題可行的解決路徑。然而，此時仍然需要回應政務數據權限和權益劃分的難題。比如，政務數據的共享涉及政務數據的具體管理職能的分配問題，某一政務部門是否具有使用共享數據的權限的問題，以及授權運營之下收益如何分配等問題。以上問題關涉政務數據的管理、使用和收益。為此，應當在明確政務數據國家所有的基礎之上，對政務數據的管理權、使用權和收益權進一步進行制度設計和完善。

（二）政務數據共享類型劃定模糊的法理分析

政務數據共享類型劃定模糊即目前實踐中采取的三分法劃定出的共享類型不明確、不合理。就其劃定不明確問題，在于劃定過于概括以及準用性規則不一致兩個方面。其不明確性意味著政務數據共享缺乏明確規范的指引，從而產生了可操作性難題。這一難題體現在政務數據共享時，難以依照法律法規確定某一政務數據屬于的類別，進而難以確定其應當共享與否以及應當采取的共享方式。可操作性難題將導致政務部門在政務數據共享類型的判斷方面獲得了相對大的裁量空間，也意味著政務部門在政務數據的共享方面被賦予了較大的行政裁量權。

由于尚未建立統一的政務數據共享標準，各政府部門仍然是自己的“守門員”，可以自主決定政務數據共享與否以及自主設置共享條件。當共享裁量權不當行使時，將可能大大增加權力恣意的風險［14］。行政的生命在于裁量，行政法的中心任務就在于通過法治的方式有效解決行政裁量問題。［15］盡可能縮減乃至徹底消滅裁量權并不是有效解決行政裁量問題的可行路徑，為發揮政務數據共享的積極作用，應當在充分保障政府自主積極共享政務數據的基礎上適當限縮其共享裁量空間，進而回應政務數據共享類型劃定不明確問題。就其共享類型不合理問題，主張承載個人信息的政務數據原則上不共享以及不承載個人信息的政務數據原則上無條件共享的兩分法［3］，剔除了“有條件共享”類型，政務數據的地域屬性、涉密屬性以及共享部門的職權范圍等關乎政務部門能否對其共享的條件因素無法通過該劃分方式得以直觀體現。因此，基于個人信息保護理念的兩分法有一個顯著的弊端，即過度強調了個人信息保護在政務數據共享類型劃定中的重要性，從而相對忽視了其他因素之于共享類型劃分的重要意義。

至于三分法對個人信息的保護足夠與否這一問題，其實基于目前采取的三分法，以個人信息保護的有關規定作為“不共享為例外”的依據，便能夠實現對按照個人信息保護有關規范不應當共享的涉個人信息的政務數據不予共享。兩分法劃分出承載個人信息的政務數據，而后再分類處理。承載個人信息的政務數據以不予共享為原則，同時以符合有關規范為有條件共享的合法性依據。而不承載個人信息的政務數據最終仍需通過三分法進一步進行劃分。實際上，兩分法的支持者所提出的重塑方案不過是將政務數據涉個人信息與否這一判斷進行了前置。在此意義上，三分法和兩分法之間的差異在于對政務數據的個人信息屬性確認順序的先后有所不同，其最終目的實際上仍然集中于對個人信息權益的保護，所謂突出保護個人信息權益的二分法實際上是更復雜的另一種形態的三分法。綜上所述，三分法對個人信息的保護程度足夠。政務數據共享類型劃定模糊問題的應對重點仍然在于通過明確制度規范從而進一步完善三分法之下的政務數據類型劃定。

（三）政務數據共享跨地域跨部門協同難題的法理分析

跨地域跨部門協同難題在于現有的政務數據治理組織模式下各政務部門的統籌協作能力無法滿足當下政務數據共享的需要。基于整體性政府理論，數字政府建設中應當加強各政務部門在政務數據共享方面的協同合作，包括在技術、制度等方面的協同合作。為此，有觀點主張應當引入政務首席數據官制度。所謂政務首席數據官，其核心在于通過專門的機構或人員來負責政府數據處理工作。［9］該制度也被認為是能夠為政務數據共享提供有效組織保障且可為我國采取的可行制度路徑。而在此之前，需要對其合理性與可行性進行分析，以確認政務首席數據官制度具備引入我國的理論基礎。其一，政務首席數據官制度能夠彌補目前政務數據共享中統籌協作性的不足。統籌協作性不足的原因在于政務數據共享的各主體之間缺乏有效的交流和溝通，這種情況也被稱為結構性失能。［16］政務首席數據官能夠發揮跨地域溝通協調作用，就“政企綁定”產生的數據地域壁壘，政務首席數據官可以通過提供技術支持和發揮溝通對接作用的方式予以應對。此外，政務首席數據官作為跨部門溝通協調的關鍵人物，通過擔任各政務部門間交流溝通的中間人，從而逐步消解政府部門間的信任壁壘，實現政務部門間信任度與政務數據共享程度的相互促進。因此，政務首席數據官制度是當下政務數據共享的現實難題的合理回應方式。其二，政務首席數據官制度存在任職和考核的制度不確定性風險。這一問題的爭議焦點在于應當由誰擔任政務首席數據官。政務首席數據官本身需要發揮統籌協作政務數據共享的作用，倘若由政務部門的領導人員特別是負責政務數據工作的領導人員兼任這一職位，顯然在政務數據的共享中更能夠發揮出統籌協作作用。然而，政務數據共享工作具有鮮明的技術特征，既有需要居中調度的一方面，也有需要應對技術性問題的一方面。因此，也有觀點指出，應當安排兼具管理協調能力和技術能力的人員擔任這一職位［16］。這種觀點認為首席政務數據官制度的不確定性風險在于其所需要兼具技術能力和統籌協作能力人才的培養、保障和考核體系暫時缺位。關于政務首席數據官的人選問題，還有方案提出，可以通過面向社會公開招聘或者選拔專家學者借調掛職的方式確定這一職位的人選［9］。這一方案的問題在于偏離了政務首席數據官職責的重點。實際上，政務首席數據官這一職位工作的重點任務應當在于應對政務數據共享的跨地域跨部門的協同難題，因此在確定其人選方面，應當更為重視其在政務數據共享方面起到的統籌協作能力。要求政務首席數據官兼具相當的技術能力在一定程度上固然有助于應對政務數據共享時突發的技術性問題，但基于專業分工理論，政務數據共享中的技術性工作完全可以由專門的技術人才負責，政務首席數據官承擔起統籌協作工作的職責便可。作為一項新的制度安排，通過規范完善人才考核評價制度，政務首席數據官制度所存在的風險可以得到一定程度地消解。

綜上所述，政務首席數據官制度在理論上具備引入我國的合理性與可行性基礎，而如何使政務首席數據官制度符合應對我國政務數據共享協同難題的現實需求，需要進一步進行制度設計。

三、數字政府中政務數據共享法治難題的法律應對

為推進數字政府的法治化建設，有必要對制約政務數據共享的法治難題予以法律應對的回應。為此，可以基于“國家所有”構建政務數據權屬結構、進一步規范界定政務數據共享類型以及設立政務數據共享管理職能主體，以實現政務數據共享的積極效能。

（一）基于“國家所有”構建政務數據權屬結構

為回應政務數據共享權屬問題，應當基于政務數據國家所有論，在確認政務數據所有權歸屬于國家的基礎之上，從管理權、使用權和收益權三個方面出發構建政務數據的權屬結構。

其一，關于政務數據管理權，應當規定由政府享有和承擔政務數據管理權責。各政務部門管理本部門內的政務數據，縣級以上政務數據管理部門對其管理區域內各政務部門的政務數據統籌管理。就政務數據共享中各政務部門之間出現的爭議問題，根據所涉政務數據所屬的管理部門的不同分別處理。所涉政務數據屬于同一政務數據管理部門管理的，由該政務數據管理部門進行處理；所涉政務數據屬于不同政務數據管理部門管理的，由具有管理權的各政務數據管理部門之間協調處理。

其二，關于政務數據使用權，應當規定政務部門有權依照其法定職權和實際業務的需要使用其他政務部門共享提供的政務數據。政務數據使用權行使的流程如下：首先由需要申請使用的政務部門通過政務數據共享平臺向政務數據管理部門提交共享使用政務數據申請，申請應當包括需求原因、職權依據和使用安排等內容。然后由政務數據管理部門審核該共享使用申請。對于符合共享條件的申請，應當在能夠滿足使用需求的最小范圍內提供有關政務數據給申請使用部門。對于不符合共享條件的申請，應當將不符合條件的情況向共享申請部門予以說明。通過共享獲取的政務數據，申請使用的政務部門應當嚴格按照申請需求使用。

其三，關于政務數據收益權，應當確定該項權利由國家享有。對于政務數據授權運營使用產生的收益，應當對數據來源者、運營者和國家分別進行制度安排，實現政務數據收益的合理分配。包括自然人、法人和非法人組織等主體在內的數據來源者不直接參與收益的分配。可以根據授權運營的產品或服務的特點，采取為數據來源者使用相關產品或服務設置豁免機制的方式，間接保障數據來源者的獲取收益的權利。對于運營者而言，應考慮其投入的資金、技術和人力等資源成本以及其所承擔的技術風險和商業風險等各類風險，按照貢獻適當確定其應得收益并進行分配。但政府不是政務數據收益權主體，僅負責具體執行相關收益的分配工作。政務數據通過授權運營或者其他方式獲得的實際收益最終應當歸入國庫。

（二）進一步規范界定政務數據共享類型

為應對政務數據共享類型劃定模糊問題，需要進一步對其進行規范界定。就其不明確問題，需要進一步明確三分法劃分之下的政務數據類型。

其一，關于“無條件共享”類型。應當明確基礎信息類政務數據和依照法律法規的規定應當由兩個以上政務部門并聯審批的政務數據屬于“無條件共享”的政務數據。如自然人基礎信息、法人和非法人組織基礎信息、公共服務信息、公開空間地理信息等屬于基礎信息類政務數據。其中，需要明確的是，自然人基礎信息包括自然人姓名、性別、民族、出生日期、證照號碼、戶籍地址等信息，不包括個人隱私信息。基于政務數據共享的效率性需要，還應當明確并聯審批類政務數據屬于“無條件共享”的范疇。如稅務信息、不動產信息等政務數據在需要并聯審批的情形下，應當按照“無條件共享”的類型予以共享。列入“無條件共享”類型的政務數據，除存在“有條件共享”或者“不予共享”的例外情形，應當共享。

其二，關于“有條件共享”類型。對涉及國家、社會公共利益或者個人合法權益的政務數據，應當設置共享條件。共享申請部門依法具有獲取該政務數據的權限為必要條件。同時，還應當根據政務數據的不同特點針對性設置共享前提條件。例如，涉公共安全的政務數據共享還應當以共享后的用途不造成危害公共安全的后果為共享的前提性條件，涉商業秘密的政務數據共享還應當以共享后該信息的用途不會造成該商業秘密被侵犯為共享的前提性條件。包括生物識別、宗教信仰、特定身份、醫療健康、金融賬戶、行蹤軌跡以及通信內容等信息在內的涉個人隱私的政務數據，應當以取得該自然人知情同意為共享的前提性條件。由政務數據管理部門審核共享申請部門是否符合該數據共享條件并做出是否同意共享的決定。

其三，關于“不予共享”類型。涉國家安全和國家秘密等政務數據應當明確列入“不予共享”的政務數據當中。由于“有條件共享”和“不予共享”類型的劃分應當以具有明確的準用性規則為前提，因此還需要進一步對于三分法之下有關準用性規則進一步明確和統一。可以規定以法律、行政法規和部門規章為“有條件共享”以及“不予共享”所依照的統一準用性規則。在準用性規則出現沖突的情況下，由政務數據管理部門確定所采取的準用性規則。

（三）設立政務數據共享管理職能主體

為了應對政務數據共享協同難題，應當設立政務首席數據官，構造政務數據管理部門與政務首席數據官共同承擔政務數據共享管理職能的政務數據共享管理模式。

首先，應當對政務首席數據官的設立制度進行規范。政務首席數據官在政務數據管理部門和政務部門分別設立。政務數據管理部門應當在本部門設立政務首席數據官，由本級政府分管政務數據工作的領導人員兼任。各政務部門根據自身實際的業務需要，可以在本部門設立政務首席數據官，由本部門負責政務數據工作的領導人員兼任，并由本部門進行任免，其任免情況應當報政務數據管理部門備案。

其次，應當對政務數據共享管理主體的工作機制進行明確。關于政務數據管理部門、政務部門與政務首席數據官之間的工作機制問題，應當明確政務首席數據官接受“雙重領導”。一方面，政務首席數據官接受本級政府或本部門的行政首長的領導；另一方面，下級政務首席數據官同時還要接受上級政務首席數據官的領導。基于“雙重領導”體系，政務數據管理部門的政務首席數據官統籌協調本部門管理范圍內的政務數據工作，并向本級政府匯報政務數據管理工作，參與本級政府的政務數據治理決策。政務部門的政務首席數據官負責本部門內部的政務數據的管理工作，同時負責本部門政務數據對外的共享、開放等工作。關于政務首席數據官之間的工作機制，應當建立政務首席數據官溝通協作機制。由政務數據管理部門的政務首席數據官定期召開由本地區各政務部門的政務首席數據官參與的聯席會議，在會上對本地區本部門的政務數據工作進行溝通。對于政務數據共享中出現的專項問題，如某項政務數據在跨地域共享時遇到的溝通協作困難，由政務數據管理部門的政務首席數據官組織各有關政務部門的政務首席數據官成立專項問題溝通協作小組予以處理。

最后，應當建立政務首席數據官年度考核評價機制。由政務數據管理部門負責政務首席數據官的考核評價工作。考核評價指標應當包括政務數據安全保障、個人信息保護、專項問題應對、共享工作效率和合乎程序情況以及數據共享部門和數據被共享部門對政務首席數據官履職情況的評價等內容。政務首席數據官應當根據考核評價結果改進其工作。

四、結語

數據共享在政府工作中的應用實踐，既為數字政府的數字化建設注入了新的動力，也為數字政府的法治化建設提出了新的挑戰。依法治國和依法行政是國家長治久安得以實現的重要保障，行政權必須在法律與制度的框架內行使。數字政府的法治化要求行政法對于數字政府中的法治難題予以回應。作為數字政府中的重要環節，政務數據的共享也應當在法治化的制度框架下運行。為此，本文對政務數據的權屬難題、共享類型劃定模糊以及跨地域跨部門共享協同難題制約政務數據有序高效共享的法治難題進行剖析并予以回應。為了回應政務數據授權運營背景之下數據所產生的經濟價值如何在數據相關的各個主體之間進行分配的問題，需要基于“國家所有”構建政務數據權屬結構，對政務數據共享的管理權、使用權和收益權的內涵進行明確。為了明確政務數據共享類型的劃定，需要在兼顧國家安全、公共安全和個人信息權益的保護的基礎之上，進一步規范界定政務數據共享類型。為了回應政務數據跨地域跨部門共享的協同困境，需要設立政務數據共享管理職能主體，明確政務首席數據官在政務數據共享工作中的制度定位。由于數據共享相關技術應用時間較短，我國政務數據的共享實踐正在推進之中，政務數據共享所面臨的更多的法治難題仍有待于進一步地研究與回應。

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（責任編輯 劉成賀）

Legal Problems and Legal Responses to Government Data Sharing in Digital Government

ZHANG Yujie， WANG Zhineng

（Law School， Guangzhou University， Guangzhou， Guangdong 510006， China）

Abstract：Promoting government data sharing， as an important part of digital government construction， helps to improve the efficiency of inter government data circulation and government work. However， the existing system restricts the overall effectiveness of government data sharing. Government data sharing practice mainly faces three problems： firstly， the problem of ownership of government data; secondly， the classification of government data sharing types is vague; thirdly， the problem of cross regional and cross departmental collaboration in government data sharing. This article analyzes practical difficulties and draws on foreign experience to propose the construction of a government data ownership structure based on \"national ownership\"， further standardize and define the types of government data sharing， and establish functional entities for government data sharing management for legal response， in order to promote the construction of a digital rule of law government.

Key words：digital government; government data; data sharing; legal problems