“山海協作”：一項中國特色的區域協調發展制度安排

摘要：始于福建、成于浙江、拓展于全國的“山海協作”制度形成于我國解決區域經濟社會發展不平衡問題的歷史實踐中，經歷了地方政策探索、區域整體落地、全國制度化建設三個階段，具有目標導向明確、政策銜接緊密和措施體系完備的特征。“山海協作”制度有別于西方協作型運行邏輯，在制度目標嵌入、制度內容共生、多元主體凝聚等機制運行中形成了融合型的實踐邏輯，一定程度上消除了市場機制下區域發展的“馬太效應”，展現出制度韌性和發展活力。未來“山海協作”制度還需因地因時進行制度創新，關注山海地位演進和數智時代需求，加快學理研究。

關鍵詞：山海協作；區域協調發展；共同富裕；府際關系

中圖分類號：D67；F127文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2024）04-0015-011

區域經濟社會發展不平衡是人類社會發展面臨的普遍問題。我國發達地區與欠發達地區的發展落差是我國當前發展“不平衡不充分”的階段性特征。通過制度安排促進區域協調發展，既是社會主義的本質要求，也是社會主義制度優越性的重要體現。源自我國區域協調發展地方實踐的“山海協作”制度，在推動落后地區擺脫貧困、促進區域經濟社會協調發展、實現全體人民共同富裕方面展現出了重要價值。

“山海協作”作為中國公共管理的重要創新，一方面體現了基于府際關系的治理邏輯，由中央政府統籌推動，打造中央與地方、發達地區與欠發達地區、東部與中西部、政府與市場社會多元主體間的良性互動平臺；另一方面“山海協作”超越了傳統府際間協作理論，打破府際行政壁壘和地區邊界，有效降低了要素在先發地區與后進地區之間流動的制度成本。作為本土化的創新實踐，“山海協作”還是構建中國公共管理領域自主知識體系、話語體系的重要制度安排，提煉其背后的理論邏輯有助于為公共管理普遍理論發展貢獻中國智慧。

一、“山海協作”的制度內涵、演進歷程與趨勢特征

“山海協作”源于福建、浙江的地方實踐，“山”代表本省山地、林地、海島等欠發達市縣，“海”代表沿海發達地區和經濟社會發展較好的市縣。“山海協作”的區域協作發展理念上升為全國層面的制度安排后，“山”“海”內涵可進一步拓展，“山”主要指交通不便、發展較遲較慢但生態稟賦較好的中西部地區，“海”主要指交通便利、發展較早較快的東部沿海地區。“山”與“海”的協作不是簡單的府際轉移支付、“富”帶“窮”、單向支援，而是推動“山”的勞動力、資源、生態等與“海”的技術、資金、市場等有機結合，實現“山”與“海”在經濟、社會、生態等各個領域優勢互補、要素流動，開展深度協作。經過長期探索，“山海協作”制度化建設以實現全體人民共同富裕為宗旨，構建了包括頂層設計、地方政策、基層措施、行業配套政策在內的完整公共政策體系，并在實踐中形成了豐富的政策工具箱和多元協同的工作機制，成為與鄉村振興、雙循環新發展格局等國家整體戰略相銜接的重要制度安排。“山海協作”制度演化大體經歷了地區政策探索期、區域整體落地期與全國制度化建設期三個階段。

地區政策探索期：1986年福建省為加快推動落后山區發展，提出“山海協作、梯度推進、分類指導、共同發展”的戰略規劃。1998年時任福建省委副書記的習近平同志通過組織省里55個部門為期8個月調研，系統提出“山海協作、協同發展”戰略規劃，形成一系列制度創新。1998年10月福建省出臺的《中共福建省委關于進一步加快山區發展的決定》明確了對口幫扶、產業幫扶、勞務協作等機制，完成了“山海協作”的早期政策探索。此后隨著全國范圍內大規模開發式扶貧工作啟動，習近平同志擔任福建對口幫扶領導小組組長期間首次把“山海協作”用在省際協作中，把福建的人才、技術、資金帶到寧夏，幫助寧夏發展產業，開創了精準扶貧“閩寧模式”，探索建立“聯席推進、結對幫扶、產業帶動、互學互助、社會參與”等機制。

區域整體落地期：2003年，時任浙江省委書記的習近平同志全面系統擘畫了浙江發展的“八八戰略”，其中“圍繞全面建設小康社會、提前基本實現現代化目標”謀劃提出“山海協作工程”，成為縮小地區差距、促進區域協調發展的“有效載體”和促進共同富裕的“重要舉措”。“山海協作工程”采取“加減乘除法”推動產業向欠發達地區梯度轉移，引導要素雙向合理流動和配置，推動經濟發展和人民生活水平提升。在“八八戰略”系統謀劃下，“山海協作工程”與地區新型工業化、城鄉一體化、“綠色浙江”和中西部對口支援等浙江區域發展戰略相銜接，融入區域經濟社會發展全局，在“不謀全局者不足以治一域”“跳出浙江發展浙江”治理理念引領下實現制度系統性落地。浙江“山海協作工程”與其他政策發揮協同效應、乘數效應，有效推動欠發達板塊跨越式發展，使海洋經濟和欠發達地區成為浙江經濟新的增長點，實現全面建設小康社會目標。

全國制度化建設期：黨的十八大以來，“山海協作”制度從福建、浙江走向全國，在打贏脫貧攻堅戰和實現共同富裕歷史進程中持續完善制度化建設。2016年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》，完善了高層聯席會議、行業政策配套、成效考核評估等機制安排，強化了東西部協作在全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅戰中的功能地位。2020年3月6日，習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上指出：“東西部扶貧協作要立足國家區域發展總體戰略，深化區域合作，推進東部產業向西部梯度轉移，實現產業互補、人員互動、技術互學、觀念互通、作風互鑒，共同發展”，為東西部協作提供了根本遵循和行動指南。2020年12月《中共中央、國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》提出“教育、文化、醫療衛生、科技等行業對口支援原則上納入新的東西部協作結對關系”“強化以企業合作為載體的幫扶協作”，持續拓展社會領域協作和發揮市場作用。2021年3月《關于堅持和完善東西部協作機制的意見》明確了“東西部協作”是實現共同富裕、加快構建雙循環格局、全面推進鄉村振興、鞏固拓展脫貧攻堅成果的“重要舉措、重要平臺、重要方式、重要途徑”，進一步強化與其他制度銜接。中央一系列制度文件完善了“山海協作”的頂層制度設計，不斷豐富山海協作的制度內涵。

“山海協作”從福建幫助山區擺脫貧困中開始制度探索，在浙江全面建設小康社會實踐中系統性落地，在全國打贏脫貧攻堅戰、實現共同富裕過程中持續拓展完善，形成了完整政策體系和工作機制。始于福建、成于浙江、拓展于全國的“山海協作”通過不斷創新政策措施、與國家戰略積極銜接，已經發展成為我國區域經濟社會協調發展的一項重要制度安排。（見表1）

“山海協作”的演進過程基本遵循了“上級政府試點/地方政府自主探索—創新經驗總結提煉—成功經驗全國復制推廣”的一般政策創新路徑，呈現出具有中國特色的區域協調發展制度演進趨勢特征。一是目標導向明確，“山海協作”立足我國制度優勢，維護廣大人民群眾的根本利益，從福建解決山區貧困、浙江全面建設小康，到脫貧攻堅的全面建成小康目標，再到當下邁向全體人民共同富裕。群眾和地方期盼始終是牽引和推動“山海協作”制度迭代升級的源動力，也是其開展分類施策、資源配置、機制安排和舉措創新等制度安排的基本考量。二是制度銜接緊密，“山海協作”已經從扶貧幫扶、解決貧困等領域逐步發展為嵌入我國經濟社會發展全局，通過與共同富裕、雙循環、鄉村振興、鞏固脫貧攻堅成果等戰略相銜接，服務于解決發展“不平衡、不充分”主要矛盾的整體系統當中。三是措施體系完備，依托于政治權威的動員能力，“山海協作”通過構建完整的施政措施，發揮高效集中社會資源辦大事的制度優勢。一方面通過高位統籌，建立縱向工作機制和橫向溝通對接機制，形成完整的組織網絡和協作平臺；另一方面推動跨區域協調，把多元主體凝聚成為治理共同體，動員各方力量形成了比較完備的政策工具箱，推動各項措施系統性落地。

二、“山海協作”的運行路徑

市場經濟環境下，發達地區市場需求相對旺盛且生產效率較高，對生產要素的吸引力更強，要素價格也更高，欠發達地區則表現為需求不足、生產效率較低，要素價格相對較低。因此，在價格機制作用下欠發達地區的人才、資金等高端要素不斷流向發達地區，導致經濟發展和財富分配的非均衡狀態呈現加劇趨勢，出現“富者愈富，窮者愈窮”的“馬太效應”。單純依靠市場機制無法解決經濟效率導向與區域協調發展之間的內生性沖突，因此需要通過政府部門調控，運用財政收支、轉移支付等方式推動發達地區反哺欠發達地區，在市場配置資源“效率性”的基礎上提高地區間發展“均衡性”。通過政府制度安排，局部消除純粹市場競爭導致的“馬太效應”，構成世界各國區域協調發展制度設計的出發點和基本邏輯。

在區域協作制度的現實運行中，西方國家與我國展現出了不同制度運行邏輯。20世紀30年代，美國等西方國家為應對經濟大蕭條開始以政府手段干預市場，陸續出現美國田納西河流域、德國魯爾工業區、歐共體區域發展基金等模式，這些模式側重協作過程，關注如何整合差異化利益訴求構建多元協作機構，聯邦政府與州政府從“重視制度結構、分權制約獨立的聯邦主義”轉向“主動積極、密切合作”的“新型政府互動行為”。例如，戴爾·賴特關于“聯邦主義、府際關系、府際管理、府際治理”的劃分，戴維·威爾遜和克里斯·蓋姆的“多主體網絡協作”模型等，都認為西方的區域協作注重探索“府際關系的多元互動模式”。因此西方國家區域協作制度可以稱之為“協作型”路徑模式（見圖1），通常表現為構建不同利益主體共同參與的管理機構并充分授權，如美國田納西河流域開發管理局、德國魯爾地區協會等。聯邦政府把財政稅收委托給管理機構，并授權管理機構開展地區規劃、資源分配、經濟項目開發、社會發展等職能，推動欠發達地區經濟社會快速發展，減緩地區要素流出速度。協作型模式本質是拉長了政府轉移支付的環節，通過新設置專門機構的方式提高轉移支付的利用效率和精準性，從而整體上優化地區資源分配格局。但長期來看，有一定條件和能力的區域利用轉移支付能夠穩定脫貧，剩下區域無論如何加大轉移支付力度也很難實現有效發展，反而出現“養懶漢”現象，一旦聯邦轉移支付投入減少則經濟發展很快失去動力，因此需要解決經濟社會發展中的深層次矛盾。

我國“山海協作”打破了欠發達地區與發達地區的邊界壁壘和制度障礙，不僅關注協作模式，更關注協作路徑和長期績效，追求結對雙方整體利益和幫扶效果的長效化。例如黃承偉提出東西部協作的“多輪驅動機制”，蔡英輝提出多元政府間超越層級和突破條塊的合作網絡“伙伴關系”，王小林等提出“責任激勵約束機制、援助協作機制、政企協作機制、社會動員機制”四個維度，分析了“山海協作”制度對長期效果、整體利益、可持續性的價值追求。這種中國特色的區域協作制度運行模式可以稱之為“融合型”路徑，主要表現為在中央政府統籌下搭建發達地區與欠發達地區間要素直接循環的協調發展平臺，它不是單純的財政轉移支付，而是綜合運用多種政策工具打通資源和要素循環的鏈路。隨著資源要素循環從產業領域不斷向民生領域拓展，實現地區間經濟社會共同協調發展，構建“一種自覺的、制度化的且具有具體政治導向和經濟目標的政府間合作主義模式”，內嵌于我國共同富裕治理體系的整體結構當中。（見圖2）

通過“協作型”與“融合型”運行路徑的對比分析（見表2），可以更好體現“山海協作”制度的現實意蘊和制度優勢。“山海協作”制度是“融合型”路徑的代表性案例，西方“協作型”路徑的典型代表可以選擇1933年美國羅斯福新政時成立的“田納西河流域開發管理局（TVA）”（The Tennessee Valley Authority），該機構被譽為“巧妙地安排一整個流域及其居民命運的有組織嘗試”，既是聯邦級機構也是企業法人，由美國國會批準成立，委托授權對田納西河流域進行區域整體規劃、開發和管理。按照區域協調發展制度適應性變革的“階段目標－制度內容－組織關系”框架，“山海協作”的運行路徑主要體現為制度目標嵌入、制度內容共生和多元主體凝聚。

一是制度目標嵌入，引導協作方向。區域協調發展通常具有政治經濟社會生態等多重制度目標。TVA在管理機構內設置董事會和理事會，前者由總統任命，后者來自社區代表，兩者協商確定階段目標。這種機制確保制度目標符合多數民眾利益，但具體運行中容易被高關注度、緊迫性議程牽引，導致長期目標讓步于短期目標。而我國“山海協作”建立了自上而下與自下而上相結合的上下互動機制，確保制度目標嵌入國家和區域的整體戰略部署。例如，“山海協作”采取項目制展開具體工作，以協作項目為基礎任務單元自上而下分解任務目標，同時通過建立各級協商機制，有利于自下而上把項目推進過程中的問題和訴求向上反饋。

二是制度內容共生，創新協作方式。制度內容是區域協調發展目標得以實現的關鍵，規范了為實現制度目標可采取行動的邊界，包括工作機制、協作方式、成效評估三個方面。美國TVA采取“立法管理”的工作機制，按照《田納西河流域管理法》及相關法案開展協作，如調整則需要國會出臺新立法或修正案，因此協作方式調整較慢，長期以來均以該法第4、5、11、12條規定的土地要素交易、示范農場建設、共同環境開發、剩余電力外銷等為主，并把“成本－風險－收益”的經濟考量作為成效評估主要依據。相較而言，我國“山海協作”制度內容更突出共商共治共建共享的共生性特征。

在工作機制方面，縱向上延續了從中央到省市縣鄉村的組織管理和黨政責任制，確保了區域協作的總方向和目的。橫向上結對單位自行商定“地區間框架協議”，框架下具體項目由多元主體共同參與協商，同時為解決特定問題還會跨層級跨區域組織不同主體共同參與，能夠因地制宜開發政策工具箱提高經濟效益、社會效益，確保了區域協作項目的市場化運營方向。例如浙江省與四川省通過簽訂框架協議，強化縱向上省市縣鄉村五級書記聯動機制和市縣領導主體責任，要求“市（州）、縣（市、區）黨委政府主要負責同志每年開展互訪對接，推進落實具體工作和任務”，橫向上以工作推進會、專題會等方式開展項目建設協商，“實現事務共商、項目共管、信息共享”，兩地在協作中結合地區要素特點創新了飛地園區、開發區“園中園”、政務服務“跨省通辦”等方式。

在協作內容方面，從1996年國務院辦公廳轉發國務院扶貧開發領導小組《關于組織經濟較發達地區與經濟欠發達地區開展扶貧協作的報告》開始，我國每5年出臺一次東西部（扶貧）協作指導文件，適時更新協作內容，統籌引導全國東西部協作工作。如2016年提出“開展產業合作、組織勞務協作、加強人才支援、加大資金支持、動員社會參與”的五項階段任務，2021年提出“重點做好產業協作、勞務協作和消費協作…創新協作方式”等。中央頂層設計“擔當制度設計、提出遠景設想的任務”，從而促進全國各地區和不同幫扶領域的自組織，構成“山海協作”治理的元治理。在地方層面，結對幫扶地區一方面關注經濟協作，例如開展共建產業園區、打造產業鏈條、共享技術和市場等，同時結對幫扶單位還會協商確定利益共享機制，例如按照政府、市場、社會等主導力量不同，設計各方利益共享機制。另一方面，考慮到地區之間財政收入的差別加劇了地區之間公共服務供給能力的差別，公共服務領域的社會協作也一直是“山海協作”的重要內容。如開展“慈善公益醫療救助、支醫支教、社會工作和志愿服務”“雙方學校、醫院結對幫扶”等活動。在協作內容中，“飛地經濟”具有較強的創新性和代表性，例如浙江省泰順縣這個浙江省“最遠、最南、最高、最貧困”的縣域，通過與溫州鹿城區、杭州濱江區和嘉興海寧市共建“飛地經濟”開發區，把自身比較優勢與發達地區的產業集群和創新資源等優勢相結合，促進雙方產業融合，同時鹿城區等作為“飛入地”的屬地政府為園區“飛出地”的企業提供無差別的本地化公共服務。泰順縣依托“山海協作”打破了行政邊界和區位束縛，實現了要素互補、產業互融，在共同富裕賽道上實現跨越式發展，從2003年到2022年實現人均GDP增長9倍多，年均增長8.7%。

在成效評估方面，“山海協作”是以全體人民共同富裕為目標，因此“不能東部、中部、西部地區各一塊，各提各的指標”，而是從全局出發關注整體效益和長期效益。例如國家每年組織東西部協作成效考核評估，從“面上”考核幫扶資金、幫扶項目、掛職干部、企業投資落地、產業園共建等。與此同時，通過委托第三方單位、交叉評估等機制，采取調研式考核對特色項目、典型做法進行“點上”評估，考核過程也成為經驗交流過程。基于點面結合的考核方式，既從整體把握政策成效，又給長期項目保留了發展空間，避免了純經濟指標考核導致的面子工程和急功近利，為長期深層協調發展提供牽引。

三是多元主體凝聚，激發內生動力。區域協調發展制度的實施主體通常是多元主體組成的聯合體，例如美國TVA管理局當中董事和理事分別來自總統任命和地區選舉，由于各自代表利益團體存在差異且有任期限制，因此治理聯合體的政策是多方“競爭－合作”“委托－代理”博弈后的結果，形成一種相對均衡的利益共同體。我國“山海協作”的多元主體主要通過“高層聯席會議”聯合，在中央統籌下由結對雙方省（市）一把手和多元主體業務代表組成，并通過協調會、議事會、座談會等多種形式把更廣泛主體吸納進來。為避免單純利益共同體帶來的過度短期博弈，“山海協作”的多元主體更關注“人”的因素，于利益聯結之外還建立協作單位的人文聯結。在中央層面，2021年《關于堅持和完善東西部協作機制的意見》提出的工作原則明確把“歷史淵源”放在“經濟關系、資源稟賦”之前，作為首要考量因素，體現對文化人文層面長期聯結的重視。在地方層面，明確了干部掛職、駐村幫扶、基層互訪、勞務對接等增進人員往來的機制安排，在聯席會議外設置基層政黨協商、社會組織協商、企事業單位協商等協商平臺，每年開展多輪人員互訪，增進不同層面人文交流。通過長期文化聯系和多層人員互動，東西部協作單位實質上構建了超越利益共同體的“人文共同體”，協作單位基于利益與人文雙紐帶凝聚出的“山海情”突破了“利益邏輯”，構建出具有中國特色的“人本邏輯”模式，有助于開展更穩定、更深入、更可持續的區域協作，解決長期性、深層次矛盾。

可以看到，我國“山海協作”制度的融合型運行路徑，是以推動區域均衡發展為邏輯起點，在中央統籌下通過上下互動方式確保制度目標嵌入國家宏觀大局，多元主體在利益聯結和人文互動中凝聚成人文共同體，通過機制共商、產業共建、服務共治、成果共享等制度安排，推動地區間資源要素直接循環和優勢互補，從整體上實現經濟社會協調發展，形成了具有中國特色的區域協調發展制度體系。

三、“山海協作”的未來議程

當前全球經濟增長的不穩定和不確定因素增多，西方各國地區協調發展制度出現可持續性風險，例如美國聯邦政府不斷削減對TVA的預算撥款，歐盟結構與投資基金多次因個別國家債務危機而整體擱置，德國的地區結構政策和財政均衡政策也因經濟疲軟出現“螺旋式下降”風險。而我國“山海協作”制度一方面通過幫助欠發達地區構筑符合其自身比較優勢的產業，激發欠發達地區內生動力，變“輸血”為“造血”，另一方面打通了欠發達地區與發達地區之間要素雙向流動、產業鏈循環的通道，形成政府引導資源流向、市場決定資源配置的雙輪驅動，持續推動欠發達地區經濟社會發展，在面臨不確定性風險和經濟環境壓力時依然表現出較強的韌性與活力，展現出中國特色政治優勢和制度優勢。

黨的二十大確立的全面建成社會主義現代化強國的奮斗目標對“山海協作”提出了新的更高要求，需要推動實踐創新與理論創新的協同發力，其未來議程包括但不限于以下方面。

首先，需要因地因時對“山海協作”進行路徑和制度層面的創新。從主要依靠黨政部門廣泛動員優質要素參與，幫助欠發達地區形成優質要素的原始積累，過渡到更多采取政府引導與市場決定相結合的“準市場機制”，提高要素流通效率與可持續性；此外，還應探索“一山多海”“多山一海”“多山多海”等網絡結對模式，針對新生產要素流通趨勢及時出臺制度保障措施。

其次，關注“山海協作”中“山”與“海”的地位演進。隨著高質量共建“一帶一路”和國內鄉村振興戰略的推進，西部陸海新通道日益暢通，西部地區將逐步成為我國改革開放的橋頭堡、新高地。原先欠發達地區有可能一躍成為國內經濟增長的新引擎帶動其他區域的發展，部分新興產業、科創單位和創新人才已經開始向西轉移。因此，山海間產業協作需要實現“產業轉移與產業升級同步，產業空間轉移的層次逐漸提升”，要素協作向“全產業鏈協作”發展，以更具整體性、綜合性和動態性的視野看待兩者的協作關系。

再次，關注數智時代對“山海協作”高質量推進的影響。以“東數西算”工程為代表的區域協作項目，與數智時代的實體產業綠色化發展訴求不謀而合，依托現代數字和人工智能技術，越來越多欠發達地區長期沉默的生態資源寶庫將通過多種形式的“山海協作”被激活利用。

最后，要加快“山海協作”的學理研究，形成具有解釋力的理論和分析框架，構建理論體系和話語體系。抓住“山海協作”制度化建設的發展機遇，形成知識寶庫，例如地方協作如何結合自身資源稟賦制定協作方案、產業協作需要提供哪些配套政策保障成效、社會公共服務領域的區域協作應該如何展開等，提煉出更具指導性、更可遷移的制度舉措，方便其他地區學習借鑒。

“山海協作”制度蘊含著府際間區域協作的普遍規律，不僅為區域協調發展理論研究提供了經驗啟發，更是把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優秀傳統文化相結合的又一成功實踐，可以成為世界各國理解中國方案的重要窗口，是我們“面向全人類、面向未來，優化中國敘事，講好中國故事”的生動案例。因此需要學術界和實踐界積極聯動，提煉可推廣、可復制、可借鑒的“山海協作”模式經驗，為公共管理知識體系和人類文明進步提供中國智慧、中國方案。

（責任編輯：徐東濤）