地方政協協商式監督的實踐功能與推進路徑

摘要：作為人民政協民主監督職能的新定位，政協協商式監督在我國社會主義監督體系中具有重要價值。通過對浙江溫嶺市政協委派民主監督員的創新實踐研究發現，地方政協協商式監督的運作模式具有監督主客體的真誠溝通與相互合作這一重要特征，在保障和提升地方政府公共政策執行質量的過程中發揮了獨特作用。此間，政協的廣泛性、包容性、客觀性和貫通性等獨特優勢，構成了地方政協協商式監督的過程性實踐功能得以發揮的重要條件，但囿于可操作的功能定位不夠明晰、制度建設尚不系統和多元主體缺乏協同等因素的阻滯，實踐中也仍面臨若干發展問題。至少還須從完善宣傳、溝通和反饋等機制著手，探究如何進一步激活地方政協協商式監督效能的方案。

關鍵詞：政協協商式監督；過程性監督；委派民主監督員

中圖分類號：D628文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2024）04-0128-014

一、問題緣起與相關文獻回顧

健全監督體系是現代政治文明的重要議題，更是衡量國家治理現代化程度的重要指標。作為政治體制的重要組成部分，監督體系又應當與政治文化結構和經濟社會背景相協調，。這意味著不同國家通常具有形態各異的監督體制。政協的民主監督正是其中極具中國特色的一種監督形式。有別于西方建立在黨際對抗基礎上的替代性監督，政協民主監督是以中國共產黨的領導為根本保障，以人民政協為重要組織載體，以共同使命為基本目標的合作性監督。2017年，中共中央辦公廳專門出臺《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》（以下簡稱《意見》），明確指出人民政協民主監督是“以提出意見、批評、建議的方式進行的協商式監督”，表明其在我國社會主義民主政治中的創造性獨特地位。黨的二十大報告立足發展全過程人民民主的高度，再次明確強調要完善人民政協民主監督機制。足見，政協民主監督在我國社會主義監督體系乃至整個國家制度安排中享有不可或缺的重要地位，不斷完善政協民主監督制度機制，是健全社會主義監督體系、實現國家治理現代化的題中之義。

從實際功能演進的角度來看，自人民政協創建以來，其民主監督職能已歷經從互相監督、民主監督、政治監督到協商式監督的拓展過程，在我國社會主義監督體系中的鮮明特色不斷彰顯，監督重點也逐漸聚焦到黨和國家重大方針政策與重要決策部署的貫徹落實情況上來，“協商式監督”命題的提出更凸顯了人民政協的監督特點與優勢。然而，民主監督功能的發揮又是較長時期以來人民政協履職的一塊現實短板，在學界，圍繞如何提升政協民主監督實效性的問題，大致形成了理念、制度與技術三條進路的較深入探討。

首先，在理念路徑的相關研究看來，明晰政協協商式監督的科學內涵是完善該項職能的基礎性工作。作為人民政協民主監督職能在新時代的新定位，需要在科學把握主體與載體、權利與權威、剛性與柔性的三重關系中闡明政協協商式監督的內涵，進一步厘清政協民主監督的主體、客體和中介，在此基礎上，增強監督主客體的協商式監督意識，積極培育協商式監督文化，進而為政協協商式監督的順利推進營造良好社會氛圍。

其次，基于人民政協民主監督在組織邊界、內部復雜性、普遍規則和制度持續性等方面存在的問題，制度路徑的相關研究則將制度建設作為完善政協協商式監督的重要方式。概言之，應當將加強程序性制約、排斥性制約和回應性制約作為克服人民政協“假性監督”的抓手，通過完善組織領導、知情反饋和溝通協調等環節的機制建設，推動形成系統規范的政協協商式監督制度體系，為提高該監督的效能提供保障。

最后，技術路徑的相關研究認為，監督技術的不足致使人民政協民主監督的獨特性未能得到充分彰顯，因而將創新監督形式作為新時代推進政協協商式監督建設的重要內容。比如，通過建立人民政協民主監督委員會、設置“政協監督周”等形式實現對政協民主監督主客體的技術性規范，同時，充分利用界別、網絡信息技術等探索新的政協協商式監督形式，不斷提高政協民主監督的活力。

顯見，上述研究認識到政協協商式監督是社會主義民主政治的重要組成部分，具有協助性、成事性、建設性等不同于一般性監督的重要特征， 并從不同角度為優化這一監督給出了各自的路徑思考，為本文提供了不少有益啟發。但對標黨中央對監督工作愈益重視的新變化，這些研究多為偏重宏觀的基于政策和理論解讀的規范性研究，理論深度尚有待繼續推進，包括政協協商式監督究竟如何正確認識與定位也還有進一步闡釋的空間，而對這一監督路徑進一步優化的切實可操作的研究更為鮮見。由此，開展基于典型實踐案例、剖析其運行機理的實證分析，乃是值得推進的重要議題。

鑒此，2023年5月至8月期間，課題組就溫嶺政協協商式監督的實踐開展了持續調研，通過召開座談會、查閱有關政策文件及執行留痕檔案等多種方式，尤其獲得了其中關于委派民主監督員工作這一創新實踐的大量翔實資料。以此為基，本文立足政協民主監督職能新定位，結合調研所掌握的鮮活經驗素材，擬從動態視角揭示地方政協協商式監督的展開過程，剖析其運作機理及仍面臨的實踐困境，嘗試從經驗實踐中總結與提煉地方政協協商式監督的功能形態，并據此提出有針對性的優化建議，以期對完善我國這一全新監督形式有所裨益。

二、個案剖析：委派民主監督員的溫嶺實踐

相較于地方政協協商式監督的其他實踐形式，浙江溫嶺委派民主監督員工作探索更具典型性和代表性，主要體現在：它在浙江省乃至全國的政協協商式監督實踐形式中較具前沿性，且目前已基本形成了一套較系統化的工作流程機制，在協助職能部門解決問題、改進工作等方面取得了較顯著成效，能更全面地展現地方政協協商式監督探索的實踐進路、創新效度和限度，有較好的個案解析價值。

委派民主監督員工作是溫嶺市政協開始于2005年的一項民主監督創新實踐，而后浙江省政協將其列為創新工作案例并在全省推廣，其基本做法是：政協每年圍繞地方黨委、政府中心工作確定年度民主監督重大主題，通過向相關重點職能部門（即監督的受派單位）統一委派民主監督員小組，以一線監督的沉浸方式助推相關政府工作。多年來，溫嶺市委、市政協堅持將委派民主監督員工作作為政協履行民主監督職能的重要載體和有效形式，陸續出臺了系列政策文件來推動該監督實踐的制度化發展（見表1）。

歷經以上持續多年的政策賦能迭代，目前委派民主監督員實踐已成為溫嶺政協的一項重要常態化工作。溫嶺市政協每年制定當年具體實施方案，確保委派民主監督員工作得到精準部署與有序推進，已形成了由市政協主席會議直接領導、副主席作為分管領導、委員工作委負責組織協調和統籌的相對固定程式。其中包括：準備階段的監督主題研判和監督人員選派，實施過程中的監督意見形成與辦理方案謀定以及監督后期的政策追蹤與考核評估等若干機制化環節，已形成了一個較清晰的閉環流程鏈條（詳見圖1），在共謀監督主題、共商解決方案、共促監督成果落實的流程串連中，把政協協商式監督有機嵌入在了地方政府相關政策執行的全過程。

（一）共謀監督主題

如何疏解監督客體對監督的“心理拒斥”，使其愿意接受監督，是發揮政協協商式監督實效性的前提。為盡可能取得監督對象的配合，溫嶺市政協將在監督準備階段與相關職能部門充分溝通、共同謀劃監督主題和重點監督內容，作為落實委派民主監督員工作的首要環節。

從具體實踐來看，目前溫嶺委派民主監督員工作主要通過民意征集、黨委點題和政協聯動三種方式確定監督主題。其一，根據社會各界及民眾的關注度，由政協主席會議指定監督的受派單位，在委派民主監督員小組和受派單位充分對接之后，結合該單位中心工作確定具體監督主題。譬如，2023年溫嶺市政協主席會議指定市教育局作為受派單位之一，民主監督員小組在與教育局充分溝通的基礎上，結合民眾關注度和教育局近年來重點工作，共同確定將學前教育作為主要監督內容。其二，根據黨委政府當年中心工作的相關部署，經主席會議研究，確定委派民主監督員工作的監督主題。其三，根據當年全省政協三級專項集體民主監督工作的統一部署，以委派民主監督員的工作形式，集中精力開展民主監督。

需要指出的是，為保障政協協商式監督意見與建議的針對性與有效性，委派民主監督員與監督主題、受派單位的有效匹配也十分關鍵。為此，溫嶺市政協采用自愿報名與組織指定相結合的方式推薦民主監督員：一是每年兩會期間以界別為單位由委員自愿報名，填寫意向監督單位；二是根據監督主題和受派單位，由各相關委辦結合委員特長及其履職積極性，在征求委員本人意見的基礎上確定人員；三是全員聯動，所有委員以界別為單位組成監督小組，開展專項集體民主監督。民主監督員接受市政協主席會議的統一組織和領導，以民主監督員小組的形式開展監督活動，民主監督員小組一般由8-10名民主監督員組成，設組長、副組長各1名。

總之，雙向溝通基礎上確定監督主題和受派單位的方式，不僅在源頭上便于疏解監督客體的抵觸心理，也提高了監督議題的針對性和精確性，為監督的順利開展創造了有利條件；而委員主觀意愿與其專長相結合的民主監督員選派方式，既呵護了監督主體的工作熱情，同時發揮其專業所長，確保監督的精準，有利于保障政協協商式監督的權威性與說服力。

（二）共商解決方案

監督主客體之間的溝通反饋渠道是否順暢、雙方信息是否對稱，在某種程度上直接決定著政協協商式監督的實踐效能。溫嶺委派民主監督員實踐通過建立知情明政和溝通交流工作機制，為民主監督員小組提出有實效性的監督建議并推動其與受派單位共商解決方案提供了制度化通道。

首先，給平臺，即受派單位需要為委派的民主監督員知情明政主動創造必要條件。受派單位應制定出臺對接委派民主監督員的工作制度并確定具體的分管領導和責任科室配合、落實這項工作。責任科室及其工作人員需要向民主監督員提供與監督主題有關的本單位相關文件、信息和簡報等，同時還應主動邀請民主監督員參加本單位重要會議和活動，為民主監督員小組順利開展監督提供必要的知情條件。譬如，2022年溫嶺市政協圍繞“深入推進數字化改革”這一監督主題向市農業農村和水利局委派了10名民主監督員，市農業農村和水利局將接受該監督工作列入重要議事日程，于2022年5月出臺完善了《民主監督對接小組工作制度》《民主監督意見建議辦理情況反饋制度》等文件，成立了由分管辦公室的局黨委委員牽頭督辦的民主監督對接工作領導小組，建立了“分管領導親自抓、辦公室協調抓、責任科室配合抓”的“三個抓”責任機制。在為期近1年的委派民主監督員工作中，市農業農村和水利局配合民主監督員小組巡視檢查、調研活動共4次；邀請民主監督員小組參加重要會議并聽取意見、建議和要求3次；分管領導及責任科室采取信函、電話、上門走訪、座談等不同方式與民主監督員小組每隔2月至少進行了1次工作聯系。

其次，促互動，即通過定期溝通交流，確保民主監督員能夠提出建設性意見建議并將其有效傳達和反饋給受派單位。據溫嶺委派民主監督員工作機制規定，受派單位原則上需每季度與民主監督員小組組長開展情況交流活動、向民主監督員小組通報全局性工作安排、工作進展等；民主監督員則在交流溝通、實地調查等基礎上就監督事項進行充分討論、集體研究，以小組名義提出意見、建議和批評，并向受派單位充分交流監督意見，最終形成較成熟的《民主監督建議書》，經市政協審議通過后送達受派單位。

再次，謀方案，即雙方通過座談會共同研究確定《民主監督建議書》的辦理方案。按照規定，受派單位在接到《民主監督建議書》后，需要專門召開由民主監督對接工作領導小組組長主持的監督建議書交辦會，受派單位業務責任科室與民主監督員小組就監督建議進行充分討論、協商，在形成必要共識的基礎上共同確定解決方案。

經過以上制度化的知情明政和溝通交流機制，民主監督員小組與受派單位得以建立起較密切的良性互動關系：在為民主監督員小組熟悉情況、洞察問題進而提出針對性的監督意見營造良好工作環境的同時，也強化了受派單位與民主監督員小組的協同配合，為受派單位切實改進相關工作、促進政策有效執行這一監督目標的實現打下扎實基礎。

（三）共促監督成果落實

為消除委派民主監督員工作的“最后一公里”難題，溫嶺市政協還通過評價賦分促使監督主客體重視督辦反饋工作，確保監督取得最終實效。

一方面，規定民主監督員要實時跟蹤受派單位對監督意見建議的辦理落實情況，受派單位應邀請民主監督員共同參與辦理工作，民主監督員則需充分利用自身所掌握的政治資源、社會資本和專家知識，主動幫助受派單位解決難題、協調落實辦理方案。另一方面，以更具實操性的指標量化和考核評價形式督促監督主客體雙方共同落實辦理方案。在監督主體層面，將民主監督員工作納入被委派政協委員年度履職考核量化標準。根據溫嶺市政協出臺的委員履職要求相關規定，委派的民主監督員必須做到“六個一”，其中就包括參加一次“回頭看”。在監督客體層面，受派單位需要建立民主監督意見辦理反饋制度，在接到《民主監督建議書》之后，落實主體責任并在2個月內向市政協書面反饋辦理結果，再通過“回頭看”和績效評估的方式，提高受派單位對監督反饋的重視程度。根據溫嶺市政協2017年制定的《溫嶺市政協委派民主監督員工作受派單位綜合評估辦法（試行）》（溫政協辦〔2017〕19號）規定，受派單位建議辦理落實情況的考核量化指標賦分為39分，占比近40%，以此督促受派單位重視民主監督意見的辦理反饋。同時，強化評估結果運用，對本年度綜合得分排名前3的受派單位在每年年初市委主要領導出席的委派民主監督員工作專題部署會上予以公開表彰，并將評估結果作為確定和調整受派單位的重要依據，對綜合評價為優秀的受派單位，次年不再委派民主監督員小組。

這一落實閉環的生動實踐，在前述2022年溫嶺市政協對市農業農村和水利局的民主監督工作中可窺見其流程細節及實效。是年8月10日，在前期監督工作基礎上，溫嶺市政協辦公室向市農業農村和水利局發出了《關于落實民主監督建議的函》（溫政協辦函〔2022〕6-1號），要求市農業農村和水利局認真抓好落實，并于10月22日前將辦理結果書面反饋市政協辦公室。市農業農村和水利局認真履行與民主監督員小組共同商定的落實方案，在10月14日正式向溫嶺市政協發出了《關于對溫嶺市政協落實民主監督建議答復的函》（溫農水函〔2022〕75號），就政策扶持、教育培訓等問題作出了明確答復，并在答復函末尾留下了聯系科室、聯系人、聯系電話等聯絡信息，為民主監督員小組嗣后開展“回頭看”提供精準聯系渠道。得益于溫嶺市政協協商式監督在執行中的全過程沉浸式介入，市農業農村和水利局的這項工作頗見成效，入列了浙江省農業農村廳“浙農富裕”應用農房盤活數字化場景第一批“先行先試”推廣應用單位名單，而溫嶺市則被列為全省“三農”統計監測等數字化應用試點縣（市、區）。

綜觀之，溫嶺委派民主監督員工作通過實化和量化民主監督員（組）履職行為，并強化受派單位對監督工作的協同配合，從而在保障政協協商式監督落地的同時，切實有效地推動了地方政府的政策執行。

三、委派民主監督員工作的運行機理及其實踐阻滯

經以上案例剖析發現，通過與受派單位的協同合作，委派民主監督員工作機制在提高政策執行績效方面具有獨特價值，這為我們理解地方政協協商式監督的基本功能形態提供了重要啟發。鑒此，筆者試從政策執行的視角進一步闡釋委派民主監督員實踐得以有效展開的運行機理，同時考察仍面臨的若干實踐阻滯。

（一）運行機理：基于政策執行的過程性監督

中國特色社會主義制度優勢要通過相應的政策過程才能順利轉化為治理效能，即國家治理效能是一系列政策績效的綜合反映和整體呈現。因此，把控好政策過程、確保政策預期目標的實現是將制度優勢轉化為治理效能的關鍵。從政策過程理論來看，政策過程一般包括議程設置、政策形成、政策制定、政策執行和政策評估等五個階段，而政策執行更是釋放政策效能的關鍵環節，凸顯著其在我國國家治理現代化中的重要性。由前述案例解析不難看出，政協協商式監督客觀上有利于將或隱或顯的諸多問題適時消解在政策執行的各個方面，助力黨和國家監督體系形成事前、事中和事后的全過程閉環，推動黨和政府的科學執政和依法行政。質言之，正是協商式監督的這種過程性質，既匡定了委派民主監督員工作機制作用發揮的獨特“場域”，成為地方政協協商式監督切實可行的基本形態，也因而成為充分彰顯并提升我國監督體系人民性、全局性優勢的重要載體。具體說來，可從監督功能、監督范疇和監督內容等三重維度，揭示地方政協協商式監督獨特的運行機理。

1.就監督功能而言，地方政協協商式監督是注重過程導向的外部柔性監督，能夠補充和強化政治實體的剛性監督，在社會主義監督體系中發揮重要的輔助功能。政協協商式監督服務國家整體意志的實現，但又并不具備法律賦予的強制約束力。這一獨特的監督角色安排，客觀上既避免了動用法律程序而帶來的監督時滯性，又能夠通過即時吸納社會各界意見的方式推動問題得到有效解決。易言之，地方政協協商式監督體現為與政策執行同步介入的過程性監督，即重在對于苗頭性和傾向性問題的及時發現和預防，有利于推動我們這個規模超大且異質性凸顯國家的各級地方政府政策更穩健有效地執行。

2.就監督范疇而言，地方政協協商式監督的功能發揮有邊界，即主要聚焦于政策過程中的執行階段。政協機構本身有其確切的職能定位，《中國人民政治協商會議章程》有如下明文規范：“政治協商是對國家大政方針和地方的重要舉措以及經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設中的重要問題，在決策之前和決策實施之中進行協商；民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策、重大改革舉措、重要決策部署的貫徹執行情況，涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況，國家機關及其工作人員的工作等，通過提出意見、批評、建議的方式進行的協商式監督。”顯然，人民政協的職能履行貫穿于議程設置、政策形成、政策制定、政策執行和政策評估的政策全過程，但可操作的地方政協協商式監督職能則主要集中在政策執行階段，即其核心監督價值的呈現并未涵蓋政策全周期，而聚焦于政策執行階段，是重在過程而非結果的前置性預警監督。

3.就監督內容而言，地方政協協商式監督嵌入在包括政策宣傳、政策實施和政策追蹤等政策執行階段的各環節。在政策執行準備階段，地方政協通過政協委員廣泛聯系界別群眾的機制優勢，推進群眾對公共政策的更好理解與認同，為政策執行創造良好的社會氛圍；在政策執行過程中，地方政協通過調動自身資源或行業等優勢校準并協助黨政部門將具體政策順利落地；在政策執行后期，地方政協通過追蹤相關部門并反饋政策執行績效，推動后者再調適實施策略，進一步提高政策執行績效。

鑒于以上討論，筆者認為過程性監督是地方政協協商式監督切實可行的重要實踐特征，其監督目的在于以同步介入的方式發揮合作性、糾偏性和預警性等過程導向性功能，而無涉事后的懲戒與追責；其監督范疇主要側重政策生命周期的政策執行階段，并嵌入在政策宣傳、政策實施和政策追蹤等具體環節，不涉及政策全過程。這樣的地方政協協商式監督在我國社會主義監督體系中發揮著一種不可或缺的“保健性”功能，有助于進一步優化社會主義監督體系的整體效能，成為彰顯我國制度特色與優勢的重要創新維度。

（二）何以可能：政協協商式監督的獨具優勢

當我們繼續深究溫嶺案例的底層邏輯，從中還能發現：其過程性監督之所以可能的重要支撐，有賴于地方政協協商式監督獨享的機構優勢。政協協商式監督介于政府和社會之間，兼具政治性、人民性、協商性和組織性等多重特征，它們共同賦予了政協協商式監督明顯有別于其他監督形式的全新價值優勢，保障著過程性監督獨特績效的有力發揮。

1.監督主體的廣泛性與專業性

一方面，人民政協界別設置廣泛，能夠更真實性地收集、整合并反映來自最廣大人民群眾的監督意見和建議，最大程度地發揮“從群眾中來，到群眾中去”黨的群眾路線優勢。比如，2023年浙江省第十三屆政協共設置界別32個，市縣兩級政協界別也基本保持在20個以上，省市縣三級政協的界別設置基本覆蓋了社會的各階層、各方面，結構較為合理，既體現了歷史發展脈絡，也反映并較好適應了當前經濟社會發展所需。不斷完善委員聯系界別群眾的制度機制，能夠最大限度聚合各方面的意見與建議，充分發揮增進共識、凝聚人心的政治優勢，確保政協協商式監督的人民性。另一方面，政協委員通常還是所在界別的精英，不僅具有較強的理論或專業能力，通常也具有一定社會影響力，這種人才薈萃、智力密集的獨特優勢使其擁有比普通群眾更加敏銳的洞察力和預見性，在開展相關監督活動時，能夠提出更有說服力的意見建議，確保政協協商式監督的高質量。

2.監督平臺的包容性

人民政協特有的包容性組織文化使政協協商式監督得以超越一般監督可能產生的碎片化和狹隘性缺陷，拓寬監督的視野與范疇。一方面，政協協商式監督的非權力性和非法律性特征為不斷豐富和優化我國監督形式提供了創新的可能空間。與權力監督的法定性不同，政協協商式監督并不具有法律效力，而是依循黨中央相關文件及政協章程展開，依靠相關成員的自覺來共同實施。這種非強制特性固然降低了監督的傳統威懾性，但由此而來的獨特伸縮性卻在某種程度上賦予了政協協商式監督以方式創新的可能空間，能夠延展或精細化監督領域，提升政協協商式監督的實效性。

另一方面，政協協商式監督還具有資源整合的獨特優勢，有利于推動其監督功能在更大范圍、更高程度進一步釋放。人民政協沒有監督領域的剛性限制，其監督觸角可以涵蓋黨政部門實際工作的各個方面，而借助其獨有的聯系界別群眾機制，人民政協更能吸納、整合盡可能多維度的監督意見，這種監督平臺的廣泛包容性賦予政協協商式監督以獨具的凝聚力和輻射力。

3.監督立場的客觀性

比照政治權力實體的“內部監督”，政協作為非權力機關，其民主監督屬于“外部監督”，這種相對超脫的地位優勢使其既能夠更客觀看待監督客體的權力運作實踐，某種程度上也有助于紓解監督客體的刻意防范心理。具體而言，人民政協更少受到黨政職能部門的利益羈絆，超脫的監督立場增強了政協協商式監督的客觀性與前瞻性，構成對權力監督的重要補充。同時，由于這一監督在實際運用中的協商特性，它并非政協的單方面監督，而體現為政協與被監督職能部門間的雙向溝通與真誠合作，即以政協的協商性、建設性與合作性監督協助相關職能部門更好地開展工作為根本目的，由此能極大降低監督客體的心理拒斥，助推良好監督生態的培育與形成，確保提升這一監督的獨特實效。

4.監督渠道的貫通性

所謂貫通性，即監督意見和建議能夠更靈活便捷地及時傳達給監督對象，此乃保障監督效能的必要條件。由于官僚體制的層級性特點，黨和國家監督體系中的權力監督更多地限于同級之間和上級對下級層面，而新聞媒體與群眾的社會監督雖在理論上可以跨越層級，但其意見傳輸空間和傳遞渠道通常由監督客體所主導，這些都在不同程度上降低了權力監督和社會監督的實際效能。與此不同，作為我國唯一的專門協商機構，人民政協具有獨特獨有獨到的橫向拓展、縱向延伸的組織體系，組織網絡的全覆蓋和制度化使其擁有渠道性優勢，既能保證監督意見的及時傳遞，又有與其他監督主體形成監督合力的可能。簡言之，橫向上，人民政協可以依托體制內機構身份與黨內監督、人大監督、司法監督等其他監督形式協同配合，顯著提高政協協商式監督的影響力；縱向上，人民政協可以通過其“直通車”等貫通性機制和多級政協聯動監督等形式實現跨層級的監督及反饋，有效彌補其他監督方式在銜接性上的短板。

總之，不同于有權力加持的傳統剛性監督方式，政協協商式監督是一種“軟約束”，本質上是全過程人民民主的重要實現形式，是尤其適合于在超大規模國家以及一黨統領前提下確保權力有效運行的全新監督形態，是中國民主政治在新時代“處理好民主復合結構的各要素關系以發揮合力效應”的發展戰略。正是有賴于政協協商式監督的獨特優勢，過程性監督才具備了實現條件；正是內蘊于過程性監督的實踐運作與功能形態中，政協協商式監督的諸多價值才能夠得到充分體現。

（三）實踐阻滯：持續深化過程中仍面臨的問題及其因由

以溫嶺委派民主監督員工作為典型實踐的地方政協協商式監督盡管已取得了階段性成效，但不能否認，仍面臨著包括如何進一步提高監督主客體的監督與被監督意愿、如何與其他監督形式形成合力等實踐阻滯，不同程度影響著地方政協協商式監督優勢效能的充分釋放。

1.地位不彰：弱操作性的功能定位導致政協協商式監督角色仍不夠清晰。截至課題組調研的2023年，地方政協在開展協商式監督探索時均以《意見》為基本遵循，但《意見》對政協協商式監督的內涵與實施程序的規范以原則性為主，模糊的操作程序弱化了監督各方對該監督角色的認知，在源頭上便影響著該監督作用的發揮。一方面，僅原則性的規定導致地方政協存在“不敢監督、不知如何監督”的現實困惑，削弱了推進監督的主動性。另一方面，功能定位不清晰也助長了監督客體對政協監督的不當認知，“有協商無監督、有議政難監督、有監督走形式”等問題仍較普遍存在。

2.功能游移：制度體系不健全導致政協協商式監督功能有虛化之虞。如前所述，確保監督客體愿意“接受”并自覺“配合”監督，是決定政協協商式監督績效的關鍵“動力源”，而這顯然離不開各級黨委通過強化機制保障的方式賦能這項監督。實際運行中，由于相關配套制度體系建設尚顯不力、要求不明，導致不少職能部門將政協協商式監督視為工作累贅而被動敷衍。即使在像溫嶺這樣政協協商式監督工作開展頗具典型性與代表性的地方，也存在應付式反饋的情況，具體表現為有的職能部門不太重視民主監督意見、書面反饋“答非所問”等，從而限制了政協協商式監督工作的全面展開。

3.影響彌散：多元主體不協同導致政協協商式監督的輻射力還不強。地方政協協商式監督的過程性特征，類似“群體瞭望員”的功用，擁有其他監督形式較難具備的重要預警性作用，但這也意味著只有與黨內監督、國家權力機關監督、新聞媒體和群眾監督等其他監督形式聯動，推動形成決策之前、決策實施之中和決策實施之后的全過程監督鏈條，才能使這一監督的獨特效能得到最大程度地彰顯。但實際情況是，多數地方政協尚未在與其他監督形式聯動上展開有效探索，而單槍匹馬的政協協商式監督難免處于非整合的某種彌散化狀態，弱化了其獨特監督效能的輻射力。

應該說，導致上述實踐阻滯的原因是多方面的。客觀來看，權力監督始終是政黨建設和國家治理的核心議題之一，也是迄今世界各國政權建設的主要難題，而政協協商式監督又是一項前無古人的全新監督形式，只能立足黨情國情，遵循嚴格的政治建構邏輯進行創造性探索。探索一條無人走過的道路，所面臨的困難和挑戰不言而喻。主觀來看，在政協的多項職能履行中，民主監督歷來就是其中相對最薄弱環節，而政協協商式監督是黨中央賦予政協民主監督的最新功能定位，因此，不僅政協自身，尤其各級地方黨委政府，均不同程度存在認知不到位、重視程度不一、實踐畏難情緒等問題，從而導致探索創新的內生動力不夠充分。

四、優化地方政協協商式監督的若干機制探討

地方政協協商式監督作為我國監督體系的重要組成部分，其優化與完善“內在于”社會主義監督體系的健全當中，“落實于”政策執行的過程之中，過程性監督的實踐特征兼具了現實合理性和有效性。循此，基于進一步強化其政策執行的過程性監督功能，針對前述仍存在的種種實踐阻滯，筆者認為，當前至少亟需從健全宣傳、溝通與反饋等過程性機制方面繼續著力完善。

（一）健全宣傳機制以進一步提升政策認同

充分發揮人民政協連接廣大民眾和職能部門的獨特橋梁作用，需要進一步完善地方政協協商式監督的內外部宣傳機制，促進公眾對公共政策的理解和認同。

首先，需建立健全對政協協商式監督的常態化宣傳機制，提升政協協商式監督的應有影響力。作為中國特色的全新監督形式，有效提升社會各界對政協協商式監督的認知度，是進一步激活該監督功能的必要前提。就政協而言，既要借助外力，即地方黨委宣傳部門應把地方政協協商式監督列入宣傳工作常規計劃，適時宣傳地方政協開展協商式監督的工作亮點和實際成效；同時，更需做足內功：政協自身應善用各種數字化平臺和網上調查、網絡互動等形式，并將其作為協商式監督的重要采信與發力來源，傾聽民聲、引導民意、服務民愿，將互聯網這個“最大變量”轉化為聚合人民監督的“最大增量”，從而使政協協商式監督的作用鏈由“一隅之力”向“平臺合力”拓展。這是當前有效提升黨委政府及社會各界對該全新監督形式的理解與敬畏、擴大監督影響力的必要舉措。

其次，進一步建立健全政協委員聯系界別群眾機制，將其作為公共政策上下暢達的重要特色渠道。地方政協應及時向社會各界宣傳、闡釋黨委政府的戰略部署和方針政策，將定期走訪、結對聯系、召開座談會、調查研究、委員接待日、委員民情互動和委員講堂等經常性工作機制作為協助黨和政府協調關系、釋疑解惑、理順情緒的載體，切實發揮政協協商式監督的政策宣傳員作用，從而協助降低政策執行成本、提升黨委政府的執政效能。

（二）完善溝通機制以做實監督主客體的雙向奔赴

推動各級政協與職能部門構建積極有效的制度化雙向溝通機制，確保監督主客體間的順暢溝通，是發揮政協協商式監督獨特優勢、促進職能部門更好執行公共政策的根本。

從浙江探索委派民主監督員工作的多地實踐來看，多數職能部門尚未成立負責對接地方政協開展協商式監督工作的專門化組織機構，雙方開展日常聯絡的頻次還具有較大不確定性，監督信息溝通也較為隨意，影響實際監督功能的有效發揮。因此，首先需要建立健全政協協商式監督的常態化組織對接機制。地方職能部門應制度化地組建政協協商式監督對接工作領導小組，明確分管領導、責任科室及其具體職責，為推動地方政協與職能部門的有效信息溝通提供最基礎的組織保障。在此基礎上，完善信息交流機制，對職能部門與地方政協日常溝通的頻次、信息通報等內容作出明確規范，這樣既杜絕了監督的隨意性和不確定性，也有利于保障政協的監督熱情。

（三）增強反饋協調機制以保障政策績效的持續提高

民主監督意見能否得到監督客體的相應落實與及時反饋，是地方政協協商式監督績效最直觀的衡量標準，相當程度上也是做實公共政策執行監督閉環流程的保障性環節。

首先，健全地方政協協商式監督意見辦理反饋機制。把政協民主監督納入黨委議事日程，探索與完善各級黨委主要領導領辦、督辦政協協商式監督重點活動的實施方案，以此帶動更多職能部門切實提高對監督的重視程度，使監督意見建議得到有效落實。

其次，完善地方政協協商式監督意見考核評價機制。應將職能部門對政協協商式監督的支持與具體辦理答復情況納入其綜合考核體系，增設為考核單位黨風廉政建設和干部作風年度績效評估重要指標內容。根據考核結果予以激勵或改進，達到榜樣示范、整體提升效果，由此擢升政協協商式監督的應有地位。

最后，建立與權力監督的貫通協調機制。不具有強制性傳統監督力的政協協商式監督，其過程性監督獨特優勢的充分發揮有賴于與權力監督的有機協同，才能取長補短，形成公共政策執行的監督合力。通過建立健全各級政協監督與黨內監督、人大監督、行政監督、司法監督等權力監督部門的日常聯絡和雙向貫通的制度化機制，實現信息共享、雙向轉化、協作跟進，方能激活政協協商式監督的倍增效應，全方位推動政策執行的及時調整與反饋，有效保障政策實施績效的持續提高。

五、余論

委派民主監督員實踐為地方政協與職能部門溝通交流與真誠合作創造了制度化新平臺，在優化政策執行環境、保障政策精細實施、促進政策落實到位等方面發揮著積極的探索性作用，彰顯了地方政協過程性監督這一實踐功能的獨特價值。在本文寫作后期，我們欣喜地獲悉，2023年10月底，浙江省委正式發布了《中共浙江省委關于進一步加強和改進人民政協民主監督工作的實施意見》（浙委發〔2023〕24號），已明文規定：堅持協商式監督定位，把協商民主貫穿于監督全過程；把加強對民主監督的領導、支持作為加強黨委對政協工作領導的重要內容，納入設區市、縣（市、區）綜合考核體系；明確了包括推薦民主監督員（組）監督在內的多種監督形式；要求政協主動開展協同聯動監督、促進各類監督貫通形成合力；把政協民主監督的宣傳列入各級黨委宣傳部門工作計劃、積極宣傳政協民主監督工作及成效，等等。顯見，該文件清晰傳遞了對基層探索實踐的充分肯定和及時的政策賦能。

發軔于溫嶺等地方創新性實踐而來的政協協商式監督的過程性功能，這一特征所由，既淵源于中國傳統文化“和為貴”的歷史底色，更是中國特色社會主義政治體制的內在要求，是我們黨踐行自我革命的獨特路徑。因此，依賴各級黨委更到位的接續式制度賦能，進一步提高政協協商式監督的制度化、科學化水平，這將顯著提升公共政策的執行績效，對健全社會主義監督體系具有清晰的增量意義，同時有望成為展示中國式現代化獨特制度優勢、貢獻鮮活中國經驗的嶄新領域。

（責任編輯：蘇騰飛）