場景建構與技術嵌入：政務服務高質量發展實現機制研究

摘要：數字政府建設背景下，政務服務提供方式轉型既是大勢所趨，同時也存在兩個難題，即技術與組織嵌合互動難、線下與線上無縫對接難。因而如何解決這兩個難題是實現政務服務高質量發展的關鍵。對A市不動產登記改革案例研究發現，在數字政府建設過程中，場景建構與技術嵌入是政務服務高質量發展的重要實現機制。具體來說，以人民為中心的價值理性、以漸進為策略的現實選擇、以科層為保障的組織基礎促成了政務服務提供的場景建構，為技術與組織嵌合互動創造了條件；技術嵌入則發揮著增能場景組織變革、賦權場景多元互動的價值，為線上線下優化協同奠定了基礎。

關鍵詞：場景建構；技術嵌入；政務服務；高質量發展

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2024）04-0039-012

一、問題的提出

在萬物互聯的數字時代背景下，人工智能、大數據、元宇宙等技術駢興錯出，全球范圍內政府數字化轉型加速。中國式現代化內蘊政務服務現代化要求。黨的二十大報告強調建設“數字中國”和“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革”。數字技術助力政務服務現代化已經成為推進中國式現代化的重要議題之一。

在此背景下，各地開展的典型實踐探索如上海的“一網通辦”、江蘇的“不見面審批”等均體現出明顯的技術驅動特征，取得了良好效果。但是，政務服務數字化轉型熱潮呈現出供給側主導態勢，具有形式化、過度化特征，從而導致未能有效滿足其真實需求。與之相對，各地在歷次改革中建成了大批以行政審批服務中心為代表的實體機構，基本形成了遍及全國各地的龐大實體政務服務系統。政務服務中心涉及到的事務關系到公共權力行使的各個層面，牽一發而動全身。在此基礎上，厘清和回答影響政務服務高質量發展的兩個難題殊為迫切：其一，如何推動數字技術與政府更有效嵌合互動，真正滿足辦事群眾需求？其二，如何更好彌合政務服務線上線下雙線提供的縫隙，集二者之長實現優化協同服務，避免陷入欲速則不達的困境之中？

為回答上述問題，本研究以A市不動產登記改革的個案為例進行討論。本文所依據的案例材料主要來源于筆者對A市不動產登記改革的參與式觀察和深度訪談及相關的文本資料。A市位于我國西北地區，為該省常住人口第一、經濟總量第一的大市，GDP占比超過全省的50%。一方面，該市在地理區位、經濟發展、技術能力、行政思維、人文環境等各方面與東部沿海地區存在差距；另一方面，作為該省省會所在地，是省內各類資源要素的聚合平臺，承載著該省全面深化改革先行示范和滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的重任。在要素稟賦相對欠缺的現實情況下，A市主動啟動改革單點突進，在原有“放管服”改革和“互聯網+政務服務”的基礎上開展接續改革，并取得了積極成效。

二、文獻回顧與分析框架

（一）文獻回顧：數字政府及其政務服務

數字政府是人類社會發展到信息時代的產物。作為一個多學科交叉融合的領域，相關研究眾說紛紜、各有側重甚至存在矛盾。歸納既有研究，學界至少在兩點上達成了共識：一是數字政府變革的價值取向；二是數字政府變革的全方位性。就前者而言，數字政府建設的根本目標是改善公共服務供給，實現公共價值。技術的深化促進了公共服務供給方式的轉變，即從過去的以機構為中心轉向以市民為中心。政府應當通過數字化思維、數字化資源、數字化工具提供優質政府服務、增強公眾服務滿意度。就后者而言，數字政府揭示政府的“數字化”過程，是電子政務的更高階段，涉及組織變革、業務協同、公眾參與等多個層面。作為系統性變革，應在治理理念、數字技術、政務流程、體制機制等各方面協同推進。

可以看出，數字政府即在數字技術應用基礎上通過全方位的變革旨在實現以公眾為本位和中心的政務服務。在實現應然的過程中，技術發揮著不可或缺的重要作用。主要體現在兩個方面：其一，從數字政府建設內部角度看，其在線下層面依靠數據驅動強化部門間的協同和流程再造，徹底重塑了行政的作業單元，實現業務整合和流程精簡，在線上層面則通過“互聯網+政務服務”構建政務服務網等網上服務平臺，并逐漸向智慧化升級；其二，從數字政府建設內外互動角度，技術在創新政府內部結構的同時還塑造著“政府—人民—市場”的三元互動，人民從改革的被動接受者轉變為積極行動者，在對政務服務的評價監督中促使政府改善服務體驗和提升服務質量。

技術的強勢介入和型塑對政務服務產生了深刻的影響。信息技術會對官僚制產生摧枯拉朽的作用并催生政府的全面改革。這種變革作用體現了數字技術與科層組織之間的張力，數字政府作為開放生態組織的新型組織形態挑戰了原有科層模式。與之相對，技術—組織—環境（TOE）理論則認為技術本身并無價值歸屬，具有中立性特征，是嵌入而非內生的，其被引入政務服務后產生何種效果取決于以科層制為基礎的執行能力。其實，被執行的技術與客觀存在的技術不同，被政府組織感知和執行的技術是被組織形態和官僚制度塑造的。在組織安排和制度安排等中介因素影響下，技術賦能組織成員以新的思維模式、組織結構和組織能力，提高組織績效。在這一過程中，各類行動者充當著調和二者關系的關鍵變量。而由于行動者存在有限理性，技術在執行過程中又會產生不確定性，既有可能產生提升政務服務效率的積極影響，也有可能導致忽視人本身需求的“數字形式主義”。以科層制為基礎的政府組織形式的核心在于對理性的追求，這不同于我國理性與情感共融互促的歷史經驗和治理實踐。在通向公共利益最大化的善治過程中，要做到“見物見人”，才能讓群眾感受到各級政府辦事人員熱情的服務，才得以構建起國家與民眾之間的情感橋梁。

上述研究對于數字政府建設背景下的政務服務提供進行了富有洞見的闡釋，為開展下一步研究奠定了基礎，主要體現在四個方面：第一，政務服務價值取向應以人民為中心，實現公共利益最大化；第二，政府應通過全方位變革實現該價值取向；第三，在全方位變革過程中技術在組織內部外部、線上線下服務等多個層面發揮了重要作用；第四，由于技術與組織關系的復雜性和不確定性，行動者參與內蘊的情感功能應當得到關注。但是既有研究往往僅關注技術實現方式或組織實現方式，尚未關注到以“場景”為核心的政務服務實現方式，政務服務實現于服務場景之中，服務場景質量通常會直接影響到辦事群眾的體驗感。另外，以多元主體參與為基礎的情感秩序或可成為連接技術秩序與組織秩序之間的橋梁，但行動者構成、參與方式等尚缺少具體闡釋。

（二）分析框架

政務服務創造的公共價值體現著公民對政府的期望，它既與所提供服務的內容有關，也與產生服務的方式有關。總體上看，由于我國“互聯網+政務服務”建設時間較短，當前提供服務的方式應該是處于實體中心為主虛擬中心為輔階段。在數字政府建設背景下，技術與組織在各自的不斷演進中互相調適。因此，理解政務服務優化提供的具體方式，可以從技術、組織和場景三者的關系入手。

現代管理學認為，場景是基于客觀時空的環境氛圍和主觀感受的綜合，是管理部門在戰略管理和策略調整時所涉及的各種經營要素的總和。政務服務的實現場景是一個由時間、地點、人物、事件和鏈接方式“五要素”構成的組合，是群眾獲得感的直接體現，是優化政民關系的載體。技術代表著工具理性，而以科層制為基礎的政府組織代表著形式理性，二者在具體的服務場景中互動，達成以人民為中心的政務服務的價值理性。

從場景和組織的關系來看，組織以其自身的結構功能、運行流程、價值理念等為邏輯構建其組織場景。在場景建構完成之后，組織根據場景的任務需要嵌入其中并開展工作，體現了場景對組織的吸納。不同場景處理的任務不同，組織形式自然也有所差別。政務服務中心、行政審批服務局等政務服務場景在組織嵌入的過程中應當遵循人民邏輯，即通過厘清組織權責、重塑組織流程、確定組織目標、對組織監督評價等方式提供更便捷高效的服務。同時，政務服務場景吸納的組織所依賴的基礎依然是科層制的，無論是大部門制的組織結構調整還是技術嵌入組織后的部門協同，都遵循著科層制的形式理性。

從場景和技術的關系來看，技術是場景演進、變革與發展過程的“助推器”。技術嵌入于具體服務場景當中的組織，以其自身的技術邏輯發揮著塑造組織的作用。對于使用技術的組織而言，技術的邏輯結構給組織結構提供了一個建議圖，這就是技術的組織結構。技術的組織結構和組織本身的結構在政務服務場景中互相匹配，技術嵌入契合了組織重構的要求，組織的變革為技術的執行提供了空間，技術理性與形式理性交織，二者關系的調整歸于政務服務場景的價值理性，滿足群眾的辦事需求。此外，技術可以直接作用于場景，線下政務服務場景通過大廳電子屏、自助設備、導航系統等提供更高效的服務方式，線上則以政務服務網站、各類電子平臺和政務APP等構建“一件事一次辦”等虛擬政務服務場景。

由此可知，當前數字政府建設背景下的政務服務提供是在線上線下不同的服務場景中實現的，承載價值理念的場景建構是技術與組織互構的結果。組織內嵌于場景之中，按照場景任務進行政府組織結構、工作流程等方面整體或局部的變革與重塑。同時，技術無法脫離其應用場景而獨立存在，整個技術活動過程與其所處的整個情景、背景和環境相關。無論是組織的變革、技術的嵌入抑或是各方行動者的參與都在實際場景中互動，并促成場景的不斷革新，最終實現政務服務。因此，本文結合政務服務提供現狀，將組織因素、技術因素、場景因素考慮其中，嘗試以“場景建構——技術嵌入”作為理論分析框架（見圖1），分析當前政府數字化轉型過程中如何實現高質量的政務服務。

三、場景建構：政務服務提供的邏輯起點

從技術發展和組織思維轉變的角度考慮，數字政府和服務型政府建設不能一蹴而就，便捷高效的政務服務需要服務場景的不斷建構和更新。在政務服務場景化的過程中，場景賦能于其關聯者以代入感和空間想象，強化服務體驗。場景建構旨在描述政務服務提供的邏輯起點和實現域，即以怎樣的場景建構才能更好提供政務服務的過程。

（一）以人民為中心：場景建構的價值理性

以人民為中心的發展思想是新時期開展各項工作的根本價值遵循，這就要求政府在提供服務的過程中要堅持服務為民，不斷滿足群眾對個性化多樣化服務的需求，增強人民群眾獲得感，其實踐路徑體現在不斷通過改革直接造福于民的具體事項中。政務服務改革是問題驅動的改革，以“承諾-合意-兌現”的為民邏輯滿足群眾需求。當前我國社會主要矛盾的變化限制了單單依托于經濟發展為政權合法性提供支撐和保障的增量空間，這就要求政府部門必須直面群眾普遍反映的問題，將解決此類問題視為鞏固黨的執政基礎和建設服務型政府的突破口。A市不動產登記改革從理念到行動都將“以人民為中心”理念貫穿全過程，堅持問題回應導向、公民需求導向和結果導向。不動產登記“繁慢難”是該市近年來群眾反映較為集中的問題，也是企業普遍關心的問題，是“放管服”改革的重要清單事項。根據國家統計局數據，2020年7月份，在我國70個大中城市中，A市新房價格環比漲幅2%，排名全國第一。全市不動產各類申請業務日均受理量約2000件，其中登記業務日均受理量約700件，檔案查閱等其它業務日均受理量約1300件，登記需求量日益增大。在此背景下，A市在線下層面通過一窗受理、一次性告知制、首問責任制、承諾辦結制、預約服務、代辦服務等；在線上層面通過搭乘該省政務服務“一張網”“愛A市”政務服務APP等形式建構不動產登記“一件事一次辦”應用場景，群眾辦理關聯事項“最多跑一次”。

（二）以漸進為策略：場景建構的現實選擇

政務服務提供的漸進式變革體現為服務場景的循序更新。從浙江經驗來看，以“最多跑一次”為代表的政務服務改革是在借鑒多次改革創新的基礎上持續累進的結果，通過組建行政服務中心、提供“一站式”審批服務到“互聯網+政務服務”的應用，浙江有條件和能力實現“最多跑一次”。隨著技術進步和組織變革，政務服務場景經歷了從線下到線上、從碎片化到一體化的建構和演變過程。現階段數字政府建設中的政務服務容易出現群眾權益保護不足、公眾意見失真以及數字鴻溝等問題。因此，作為經濟和技術基礎相對薄弱的內陸城市，A市以原有改革基礎為起點，采取改進即成功的漸進式策略，先將多元行動者納入統一的實體服務場景，然后以技術賦能方式推動數字服務場景建設。2014年，在中央“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革”的號召下，A市建設了全國最大的政務服務實體場景之一的市民大廳，成為全國首個對行政審批進行相對集中的省會城市，實現“一枚印章管審批”。全市90%以上的行政審批和公共服務事項統一進駐大廳，大廳日均辦事人次達1萬左右，而不動產登記業務日均辦事人次占五分之一以上。但是，只是通過物理上的歸集實現所有事項的集中辦理，并不能從根本上解決問題，各部門獨立式的流程優化仍然使服務場景呈現彌散和割裂的特征。在此基礎上，A市積極推進數字政府建設，利用“互聯網+政務服務”連續不斷、小步快走推進改革，彌補服務場景建設的不足，按照審批流程，以網上服務大廳、“愛A市”等技術化手段構建立體化、多元化、富于空間感和層次感的服務場景。

（三）以科層為保障：場景建構的組織基礎

科層組織是政務服務場景建構的主要行動者和關鍵變量，組織理念、科層結構和技術應用的協同演進使場景更新發展成為可能。科層組織以職務等級、職能分置、有效分工等為其主要特征，往往被認為是碎片化政務服務提供的推手。但在不動產登記改革過程中，作為一把手工程，得到了領導高位推動，促使各級政府部門開展創新競爭和互相學習，形成了地方創新競爭的錦標賽機制，被視為其取得成功的重要因素。可見，科層組織對提供更好的政務服務也會發揮積極作用，如組織間學習競爭、自上而下壓力傳導、重點工作的強勢推動等。在政策擴散和再創新的過程中，科層組織學習政策的“遠香近臭”現象得到了學者關注，即越是地理距離遠的地區在政策文本上相似度越高，越近則越低。而A市雖然與政務服務改革的先行之地東南諸省相距甚遠，但不動產登記圍繞“一件事一次辦”要求進行場景重塑，卻鮮明體現出“創新擴散—適應執行”的特點，依托實體場景為中心進行整合，打破各部門原有體制架構和職權配置產生的壁壘和縫隙，體現出權力驅動的路徑。不動產登記涉及交易、稅務、國土等部門，A市通過成立由各部門領導組成的領導小組，以頂層設計和制度化方式將改革作為中心工作全力推進。在組織勢能驅動下，相關部門進行業務流程重塑、材料精簡整合、開展業務培訓提升服務人員技能等，實現工作的有效協調，彌合了組織間縫隙。同時，A市還以上級考核、第三方評估、群眾監督評價等為依據進行獎懲，鼓勵在服務群眾方面進行學習和競爭。A市的改革體現著組織變革的系統性、整體性和目標的清晰性。通過不動產登記改革的支點作用，撬動該市優化和改善營商環境達成“西部最優，全國一流”等各方面任務。

四、技術嵌入：政務服務雙線優化協同的實現機理

政務服務高質量發展，一是要實現普惠性，即讓所有群眾都能在提供服務的線上線下場景中辦成事、辦好事；二是要實現高效性，需要群眾來回跑、多頭跑的政務服務已經是過去時，“最多跑一次”“就近辦”乃至“一次不用跑”“網上辦”正是對線下和線上高質量政務服務場景的精準描述；三是要實現互動性，要充分考慮服務對象和業務人員的感受，將他們的意見納入場景發展規劃，讓服務有溫度，讓場景更多元。在數字政府建設背景下，高質量服務場景不等于數字化、智能化場景，但是賦予技術以確定的價值預設并推動其應用于具體場景塑造，是不可或缺的。場景建構到高質量政務服務變遷的實現是技術不斷嵌入的結果。

（一）增能價值：技術推動場景組織變革

所謂增能就是“予以額外權力和增強個體自主性為主要內容，以正式組織實踐以及非正式效能信76iV8CXGITczYRxkmiptvw==息為方法，從而實現提高效能為目的的一種管理行為”。數字政府建設背景下，政務服務增能就是運用技術手段增強政務服務組織自身能力建設，以塑造更好的政務服務場景，提升其解決現實問題能力和滿足群眾需求的水平。通過技術嵌入，場景得以不斷適應新情況、新需求、新目標，使服務對象直觀感受到服務主體的行動價值和情感表達，促進其對服務的感知和認同。

1.一窗受理，集成服務

A市不動產登記大廳通過對交易、稅務、登記窗口工作職能和人員整合，設置不動產登記綜合受理窗口，將“三窗”合為“一窗”，組建“不動產登記聯辦窗口”。前臺窗口受理業務，后臺審批由“串聯”模式調整為“并聯”模式。同時，一次性收取不動產登記費、稅款等，為辦事群眾免費提供不動產權證書郵政快遞業務。水電暖過戶與不動產登記同步申報、一次申請，不動產登記完成審核后，業務自動流轉至水電暖部門實現同步辦理。通過“預約取一次號、在一個窗口辦理、一次性全部辦結”的集成服務，實現了“一人受理、一窗進件、一套資料、同窗出證”（見圖2）。

圖2不動產登記服務場景流程再造

“一窗受理，集成服務”的難點在于內在協調和信息共享。不動產登記在改革前受政府職能本位思想影響嚴重，各部門將數據牢牢掌握在自己手中，導致數據信息完全處在孤立狀態，政務服務的碎片化、分散化問題嚴重。不動產登記改革以信息技術為基礎，通過對業務人員安排、窗口設置、數據交換等行政資源的統籌調配，實現信息互通共享，取消部門間相互開具的紙質證明，提高信息利用效率，打破“信息孤島”。檔案電子化和信息共享使得辦事所需申請材料由三份縮減為一份，減少了重復材料提交。通過與市住建局實時共享合同備案信息；與市公安局實時共享身份、戶籍、出生、死亡信息；與市審批服務管理局實時共享規劃許可證電子證照信息；與市銀監局實時共享金融資質信息等，既促進了各部門間內在協調更加緊密，又實現了讓數據“多跑腿”、群眾“少跑路”，大幅縮短了辦結時限。在一個窗口完成登記、審核、登簿、繕證、發證，辦理時間由5個工作日壓縮成10分鐘辦結。

“一窗受理”客觀上增加了各窗口的人流量，催生了群眾排長隊取號、大廳環境吵鬧、黃牛倒賣號等問題。通過開發“靜默叫號”系統，推行“靜默叫號”，以靜默叫號機、微信、短信自助等無聲叫號模式，實現掃碼取號，隨到隨取。同時，在官方門戶網站、“A市不動產”微信公眾號開通不動產登記預約功能，辦事群眾可根據自身空余時間提前15日預約。擁有預約號碼的辦事群眾，到達大廳會再次掃碼確認，該號碼會置頂于“靜默叫號”系統中被優先選中辦理，避免了窗口資源浪費和群眾擁堵。在大廳入口、茶幾、綠植、座位等顯眼位置擺放和張貼“寧靜是文明的標志”“輕聲細語是美好修為”等溫馨提示，讓“安靜”成為一種規則，讓工作人員和辦事群眾都能在恬淡舒適的場景中辦公辦事。

2.平臺聚合，一網通辦

技術應用是數字時代政務服務的重要特征，而技術嵌入的方式和順序更考驗著相對落后地區的服務水平。A市在實現群眾和企業辦事“進一門、到一窗、辦一次”的基礎上，逐步將改革升級延伸到“一張網、集成辦”，塑造了線上新的服務場景。按照“全域一體、覆蓋到縣”的要求，依托該省政務服務“一張網”，統一建設覆蓋各行政級別，具備“多規合一”業務協同、在線并聯審批、數據實時傳輸、全程督辦監管等功能的審批管理系統，所有審批事項“一口申報、一網通辦”。通過“愛A市”等政務APP，將各類審批事項向移動終端延伸，實現“掌上”查詢、“指尖”申報、動態跟蹤，全省網上可辦、“最多跑一次”以及“不見面辦理”事項分別達到93.2%、91.3%、81.2%。

“互聯網+不動產登記”打造了快辦新模式。辦事群眾可以通過“A市不動產”微信公眾號，在手機端辦理預約取號、檔案調閱、開具無房證明、進度查詢、網上申請、不動產電子證照以及證明和證書核驗等業務，并在“愛A市”APP實現統一身份認證同步開通。在與金融機構合作基礎上，開發建設“A市稅務、交易、不動產一站式業務辦理平臺”，推行“外網申請、內網審核”。辦事群眾在銀行端發起申請，通過數據共享申報材料，實現材料電子化和精簡化。經過銀行工作人員上傳，不動產登記大廳工作人員外網預審通過后即可登簿，向銀行端自動發送不動產登記電子證照，實現“即辦即結”。在不動產查詢方面，群眾可在門戶網站、微信公眾號、APP等查詢業務辦理進度，調閱不動產登記檔案信息。在實名注冊人臉身份識別通過后，可隨時隨地查詢本人名下的不動產登記信息。

3.延伸基層，全市通辦

政務服務向基層延伸的實質是以技術嵌入為手段，推動各類資源下沉的過程。通過科層權力“下放—承接”，對基層服務人員進行培訓，提升其技術應用和處理信息能力。在此基礎上，向基層延伸數據信息、服務平臺、服務標準，提升基層服務的效率和規范。A市不動產登記推行“無差別受理、全市通辦”的受理模式，將服務場景向基層延伸，推動服務下移。以不動產登記大廳為主戰場，分設A3大廳（二手房大廳）、B3大廳（一手房大廳）共54個不動產登記窗口；在該市市轄二區的政務服務中心設立分中心，分別設立了5個不動產全科無差別受理窗口；通過與社區、園區合作，為閱海萬家、湖畔佳苑等大型社區專門設立不動產登記延伸便民服務點，群眾可在全市范圍內就近就便任意選擇一家辦理點辦理不動產登記業務，做到“群眾辦事不出社區，企業辦事不出園區”。

（二）賦權價值：技術推動場景多元互動

賦權是一個增加個人權利、人際權利或政治權利的過程。通過賦權，被賦權對象得以用實際行動參與、影響和改變自身及賦權主體的價值和行為，二者是雙向互動的過程。技術嵌入對于打造高質量服務場景具有正向的賦權功能，表現為群眾使用和評價政務服務、企業參與政務服務等的低成本和便利性，不斷增強群眾和企業的積極性及主動性，從而實現場景更新的可持續性。

1.賦權于民：政務服務的“好差評”

“好差評”制度以政務服務對象的真實需求為導向，讓群眾和企業成為評價主體，成為政府便民利企的制度化、常態化實踐。技術推動的評價方式顯然比傳統的書面意見表達更具有“時間敏感性”，技術應用也降低了政務服務過程中政府利用信息差搪塞或敷衍的余地，能夠節省群眾行使權利的時間成本。A市通過在服務窗口醒目位置設置評價器或評價二維碼，同時在政務服務網站、“愛A市”APP等服務平臺設置評價功能模塊或環節，方便辦事群眾自主評價，實現“一人一評、一次一評、一事一評”。同時，公布熱線電話、監督平臺、微信公眾號、電子郵箱等，形成多渠道全方位的評價體系，依托A市當地社會組織、高校研究機構等第三方對政務服務評價進行客觀專業的評估，并提出相應的意見建議。“好差評”評價結果與單位、個人績效考核掛鉤，獎懲分明，并將差評處理結果等向群眾公開，同時做好數據安全和評價群眾權益保護工作。這項改革換來的是群眾的好口碑和滿意度提升，截至2023年年底，A市不動產登記線上線下共收到“好差評”1.61萬條，滿意率98.69%，差評反饋整改率100%。

2.賦權于企：政務服務的使用和參與

一方面，技術嵌入賦予企業更便利簡潔自主的登記注冊權利，為企業的創辦和經營活動提供了更寬松的環境，企業得以免受繁瑣程序影響節省成本。A市不動產登記以“褒揚誠信、懲戒失信”為重點，在全國首推“信易登”信用系統，結合企業信用記錄情況，設立“紅黑名單”管理制度。全市已有近百家企業被列入“信易登”誠信紅名單，由登記大廳審核并授予不動產登記外網申請賬號，實現“自助申請、自主錄入”，享受“專人指導、專人審核”的全程陪同服務。同時，通過在銀行網點設立“服務站”，開展“政銀合作”，為企業申請人提供渠道多樣、覆蓋面廣、業務全面、簡便易行的全程電子化網上登記代辦服務新模式。

另一方面，技術的快速發展越來越讓政府意識到與技術企業為代表的各類營利性組織、非營利組織合作的重要性。A市技術支撐能力不足，本身缺乏良好的技術環境，通過引進技術企業參與開發和維護政務服務網站、微信小程序、各類APP等，豐富和優化了服務場景。同時，技術企業還對服務人員進行業務培訓，在不動產登記改革中，先后召開系統使用和辦理流程系統操作培訓指導10余次，參與人次400余人。此外，政府與新媒體等社會組織合作對政務服務進行明察暗訪，與A市內高校、研究院等科研機構合作進行政務服務升級等都體現著技術嵌入的賦權功能。

五、結論與討論

就A市不動產登記改革的實踐路徑來看，其基于自身改革環境所選擇的改革切入點、改革方式適應了在地化的改革需求。組織的整合方式、技術的嵌入順序等都呈現出數字政府建設背景下務實的政務服務改革選擇。就A市改革的實踐成效來看，通過提供高質量政務服務，群眾和企業對政府的滿意度不斷提升，自身獲得感不斷增強，已成為全國不動產登記領域的領頭者。A市先后獲得中國政務服務突出貢獻獎、最具綜合影響力政務服務大廳、全國行政服務大廳典型案例“百優”等稱號，“一窗受理”“電子簽章應用”等十余項“A市經驗”和首創做法在全國得到推廣。

A市通過符合實際環境的組織變革與技術嵌入讓辦事群眾和企業能夠感知到政務服務場景升級并參與到政務服務過程中去，最終解決了政務服務改革供給側主導態勢，避免了技術形式化，實現了雙線服務的優化協同，真正滿足了辦事群眾和企業的需求。在總結A市改革成功經驗的基礎上，可以提煉出政務服務高質量發展的實現機制，即環境、組織、技術、場景四者的積極聯動（見圖3）。在A市的案例中，環境即借勢政務服務數字化轉型大環境和因勢在地化改革現實環境之間的適配；組織即以科層制為主要形式的政府，也是政務服務的主要提供者，政府秉承“以人民為中心”的價值取向并借用技術手段對自身結構進行不斷調整；技術即數字政府建設背景下可以被納入到政務服務改革中的技術手段，如數據信息共享、線上服務平臺建設、電子化監督評估等，充分發揮其增能和賦權的價值；場景即已存在的線下服務場景和新構建的線上服務場景，二者在改革中實現了優化協同、無縫對接。行動者感知和行動者參與構成的情感要素鏈接了技術理性與組織價值，共同構成了改革的完整版圖。高質量政務服務是由技術與組織所塑造和更新，又內含著技術與組織互動，同時包容著多元行動者參與，承載著理性與情感，由線上線下優化融合提供的一種政務服務類型。

總體而言，在數字政府與服務型政府協同演進的當下，“場景建構——技術嵌入”為深入推進政務服務改革提供了一些參考和啟發。其一，從理念上要堅持人民中心和用戶導向，具體要體現在服務場景建構的過程中，應以全對象滿意為尺度提供全場景友好服務；其二，從行動上要堅持按照實際環境、依托組織基礎、強化技術運用、包容多元參與推動政務服務改革，為構建人民滿意型政務服務、實現政務服務現代化奠定堅實基礎。□

（責任編輯：張震）