從“項目管理”到“信息治理”：數字時代縣域政府的治理轉型

摘 要：數字時代，數字技術和信息技術不但影響并制約政府的決策和行政，甚至嵌入國家治理體系，成為影響和制約國家治理的決定性因素。近年來，縣域政府在城鎮化過程中以項目管理為杠桿撬動經濟社會的發展，實現了對人、財、物的有效整合。然而，隨著數字經濟的發展，縣域政府的項目管理開始面臨項目依賴從而導致經濟發展推動器失衡、國家與社會出現二元分離誘發社會力量制約政府決策以及縣域政府權力流失基層可持續治理能力受到影響等困境。為此，縣域政府必須融入數字時代，以數字政府建設為突破口，推動縣域政府治理轉型；以數字網絡建構為支撐，轉變縣域政府治理模式；以數字能力培育為抓手，提升縣域政府治理能力，進而提升自身的數字能力和數字水平，實現“項目管理”向“信息治理”的轉變。

關鍵詞：數字時代；縣域政府；項目管理；信息治理

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2024）09-0091-05

一、引言

新世紀以來，隨著信息技術的飛速發展，互聯網、人工智能等新媒體技術在人們的生活中發揮著越來越重要的作用。足不出戶便知天下之事、遠離餐館足可點餐自足，已經司空見慣。 “數字生活”已經不是一個遙遠的概念，而是現實生活中真實存在的、有形有感的生活方式。顯然，數字時代已經到來，其不但改變了人們的生活方式，也對政府的決策和執行產生了巨大影響。作為基層國家權力承載者的縣域政府在進行治理的過程中也在數字技術的影響下不斷調整執政理念和實踐。

從經濟社會發展的角度來看，縣域政府主要承擔制定地方經濟社會發展規劃、管理地方自然國土資源、平衡地方財政支出、解決地方民生問題以及領導和推動地方經濟社會發展等職能。在城鎮化過程中，縣域政府只有借助一定的抓手，才能有效領導和推動地方經濟社會發展，并以此為基礎解決地方面臨的民生保障、生態保護、環境治理等各類問題。對這個“抓手”的探索，可以說既是理論界主要研究的問題，又是實務界重點探索的領域。張靜指出，縣域政府推動地方經濟社會發展借力于“經營”，為此，基層政權的“政權經營者”角色和行為，既會對地方經濟的發展起到推動作用，也可能因利用其權力壟斷市場，干擾市場秩序，降低市場效率，浪費公共資源，損及基層政權的合法性［1］。折曉葉認為，縣域政府主要通過“行政—政治—公司”三位一體統合機制來勾連和動員與城市化有關聯的地方機構和組織［2］，從而實現城市化，并助推經濟社會發展。田先紅認為，在推動經濟社會發展、實現城市化的過程中，從“經營企業”到“治理項目”，是縣域政府行為新動向［3］。由此可以看出，在地方經濟社會發展進程中，政府、企業、資源、市場、城市化等要素發揮著十分重要的作用，而將這些要素有效串聯起來的是項目。因而，“在經營土地、經營城市過程中，地方政府必須找到切實的抓手和載體。這個抓手和載體就是項目”［3］。如此一來，項目便成為縣域政府有效推動經濟社會發展進而解決民生問題的抓手和載體，換言之，縣域政府在領導和推動地方經濟社會發展的過程中逐漸形成了以項目為核心的綜合治理體系，并以此激活各個組織機構，有效化解各類復雜矛盾，協調各種利益關系，進而增強政治合法性。當然，縣域政府的項目統合機制并非靜止不變，尤其在數字時代，縣域政府的項目管理不斷適應內部和外部環境的發展變化，應對存在的危機和問題，持續演進、更新以提升治理效能，進而賦能政府職能。當前，概念化的項目雖然成為撬動縣域經濟社會發展的有力杠桿，但是借助項目的社會力量開始滲入政府的決策與執行，成為國家治理的制約性因素。那么，數字時代縣域政府的項目管理面臨哪些危機和問題？縣域政府通過何種方式實現政府職能轉型？回答上述問題對于提升縣域政府執政能力及實現縣域政府治理現代化具有重要意義，值得深入思考與研究。

二、項目管理：縣域政府項目生產機制

縣域是國家經濟社會發展的關鍵節點，發揮著上接“地市”下聯“鄉村”的關鍵作用，可以說是一頭連著“決策中樞”，另一頭接著“神經末梢”。因而，縣域經濟的發展影響并制約著全省經濟社會的發展，正可謂“縣域興，則全省興；縣域強，則全省強”。在國家高速城鎮化進程中，縣域政府推動經濟社會發展往往借助項目進行推動，因而，項目成為縣域政府推動經濟社會發展的重要抓手。在此意義上，項目已不僅僅是集資源、政策、利益、民生于一身的實體，還是縣域發展的理念體現、縣域政府的有力抓手、撬動地方經濟社會發展的有力杠桿。因此，項目具備概念化的意義，進言之，對縣域政府而言，項目除了具體的物質形態之外，還是概念化的存在并以此影響乃至制約政府的行動。

縣域政府在推動地方經濟社會發展過程中，常常以項目為抓手，實現對經濟的助推、社會的統攬、人事的優化?？梢哉f，在推動縣域經濟發展的過程中，縣域政府通過謀項目、爭項目、建項目［3］的形式來激活經濟發展，并以此為平臺對社會資源進行再次分配，將資源更多向有“項目”支撐的、容易見成效的領域聚集。如此一來，在資源加持之下的項目不斷呈現出集群效應，對經濟社會的推動作用顯而易見。因此，縣域政府往往將管理項目的能力視為執政能力的重要組成部分，并且納入考核的重要指標，以此來提升項目在整個國民經濟體系中的份量，逐漸建成以項目為軸心的生產系統，對涉及其中的人、財、物進行有效管理。值得注意的是，縣域政府在管理項目的過程中，通過各個項目工作領導小組、項目工作辦公室等形式進行人事的調配、管理與考核。比如，C縣在2023年度成立了重點項目建設工作領導小組，具體分為水庫項目推進、風電項目推進、抽水蓄能電站項目和高速公路項目推進等多個小組，設立了由縣長掛帥擔任小組組長，分管縣領導擔任小組副組長，相關職能部門的負責人及與項目相關的鄉鎮負責人擔任成員的機構體系。各個小組下設綜合協調專班、手續辦理專班、法律法規政策咨詢專班、穩定運輸保障專班、檔案管理專班和相關業務專班等各個班組，每個專班的組長、副組長和成員都是由涉及此項業務的相關職能部門的領導、與項目相關的鄉鎮領導組成。除了人員架構之外，各個小組和專班明確了相應職責。從C縣的重點項目建設工作領導小組成立的架構和職責可以看出，縣域政府對項目管理進行細化落實并且做到責任壓實到人、任務分包到人，以建構制度和明確職責將人和事有效統合起來。如此一來，項目管理不但發揮領頭羊作用，而且還加強了推動項目落地的干部隊伍建設，對于促進項目發揮效能起到推動作用。

項目管理對縣域政府的重要性不言而喻，尤其在城鎮化過程中，項目以其抓手牢、見效快撬動了縣域經濟社會的發展，為解決民生問題創造了條件。城鎮化是現代化的重要指標之一，告別傳統走向現代、推動農村向城鎮邁進是現代化的重要標志。然而，在數字技術覆蓋各個領域的背景下，城鎮化不可能僅僅單純依靠“項目”這一抓手，當城鎮化步伐不斷加速并且趨向飽和以后，項目對縣域經濟社會發展的推動作用將呈現邊際效用遞減趨勢，尤其是在互聯網+、人工智能時代，越來越多的實體項目無論是在招標端、還是在見效端，都受到新技術的影響和制約。因而，在數字化背景下，縣域政府的項目管理面臨一定困境。

三、數字視野：縣域政府項目管理面臨的困境

如前文所述，縣域政府通過對項目進行管理實現了對人、財、物的管理和掌控。但是，近年來隨著數字經濟的萌生與發展，在科學技術的沖擊下原有的治理格局逐漸被打破，政府治理開始發生變化，縣域政府的項目管理陷入困境，開始影響并制約縣域政府的經濟發展決策，進而掣肘地方經濟社會的發展。

（一）項目管理使得縣域政府面臨項目依賴，導致經濟發展的推動器失衡

對地方政府而言，經濟的發展是全方位、多方面的，也是各項因素綜合作用的結果。在可量化和見效快的前提下，項目無疑是地方政府經濟社會發展最直接的推動器。因而，在城鎮化過程中，各個縣域政府均將項目作為撬動當地經濟社會發展的有力杠桿。然而，當縣域政府極度依賴項目來引擎發展的時候，會使縣域的人力、資源和財力更多地向項目領域聚焦，在既定的資源結構下，其它領域能夠獲得的資源就會受到影響。項目本身所具有的統合性使得縣域政府極易陷入“項目依賴”，阻塞原本多元化的發展途徑，縣域經濟社會發展的多樣化受到影響，絞盡腦汁去謀項目、爭項目和建項目成為縣域政府的宿命。在此情況下，縣域政府將巨額的金融資源投入許多難以產生實質效益的項目之中，導致體制過熱和金融風險，造成資源吸附與內卷，扭曲了項目的初始目標［4］。

縣域政府熱衷于項目管理的目的在于以項目撬動地方經濟社會發展，但在“項目熱”的裹挾之下，項目的初始目標已經發生偏移和扭曲，其不再是地方經濟社會發展的助推器。更為嚴重的是，在縣域既定的動力格局中，項目擠占了原本屬于其它領域的發展空間，甚至還會動搖縣域經濟社會發展的基礎，不但導致地方發展推動器失衡，還會因項目操之過急而誘發不確定風險。

（二）項目管理導致國家與社會出現二元分離，社會力量不斷滲入政府內部，制約政府決策

不可否認，項目推動是一種自上而下的國家行為，其實質是以國家權力為保障進行資源再整合、再分配的過程?；陧椖慨a生的機制，可將項目分為“國家主導型”項目和“社會給養型”項目。前者是全國范圍內的大項目，即只有國家的力量才可以實施的項目，比如諸多大國重器等國家級項目。后者是指社會力量可以實施的項目，這類項目在國家經濟發展中占比較大，尤其對于地方政府而言，其是地方經濟社會發展的重要引擎。

縣域政府代表了國家的力量，是國家權力在地方的延伸和體現。當前，縣域政府在城鎮化建設、經濟發展指標化背景下，極力謀項目、爭項目和建項目，致使社會力量借助項目依附于國家權力，并不斷滲入政府內部，進而制約政府決策，縣域政府不得不圍繞項目進行決策。在此情況下，承載項目的社會力量打開了介入國家權力結構的縫隙，開始影響政府決策，這種看似國家與社會耦合的現象，其實卻破壞了國家和社會原有關系形態，加劇了兩者的分離。

（三）項目管理導致縣域政府權力流失，基層可持續治理能力受到影響

如前文所述，社會力量借助項目得以依附于國家權力，并影響政府的決策。在此背景下，縣域政府的決策要完全撇開項目思維是不可能的。正因如此，縣域政府在以管理項目為導向的決策過程中，不得不將社會力量的利益和訴求納入考慮范圍，促使社會力量在國家決策格局中占據不可忽視的地位。與此同時，在推進項目過程中，難免會出現誘導和強化基層干部的短期行為，基層可持續治理能力弱化現象［5］。對縣域政府而言，治理能力事關治理的成敗，也關乎地方事業的興衰，尤其是可持續性的治理更是如此。

項目管理在決策議程中份額的擴大無疑會導致縣域政府的決策產生“項目驅動”，與此相伴的是和項目緊密相關的社會力量以“后臺介入”的形式影響乃至左右縣域政府的決策。尤其是在數字化背景下，社會力量可以通過提升自身信息化水平的方式不斷提升項目的吸引力和滲透力，使原有的項目供給平臺變寬，項目的影響力變大。當公司、企業等社會力量借助項目不斷影響縣域政府的決策和運作之時，縣域政府的權力便有可能流失，基層干部被眼前項目利益吸引，無視縣域經濟的整體長遠規劃，勢必對基層可持續治理能力產生影響。

四、信息治理：縣域政府治理的數字方向

基于項目管理所致縣域發展困境，縣域政府的治理需要適應數字時代的發展，實現從“管理項目”到“信息治理”的轉變。

（一）以數字政府建設為突破口，推動縣域政府治理轉型

當前，新一代信息技術與生產、生活領域相互滲透、深度融合，不僅改變了人們的生產生活方式和社會組織模式［6］，政府治理也深受其影響。時代的發展是推動政府治理轉型的根本動力，在大數據、云計算和人工智能等技術的助推下，數字政府建設順應時代發展，成為推動政府治理轉型的重要突破口。

在數字政府建設過程中，治理理念發揮著導向作用?？h域政府以項目管理為重點的經濟社會發展模式在數字時代已難以為繼，亟須縣域政府轉變治理理念、推動治理理念創新。在數字化浪潮中，縣域政府要將“數字”融入自身建設的全過程及各方面，將項目等物質實體要素融入數字架構，綜合運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等技術手段，推動新技術在項目招商、項目建設、項目監督和民生服務等領域的應用，不斷優化縣域政府的治理方式。

隨著第四次工業革命的興起，數字技術逐漸跨越了科學技術領域開始向社會領域邁進，數字技術、數字思維嵌入國家政權、政府治理成為不可逆轉的趨勢。數字政府建設能夠實現政務數據的開放與共享，推動治理結構從“封閉”走向“開放”，諸如大數據發展管理局等單位的設立和發展，不但推動了治理結構的重塑，而且創新了治理模式。在此背景下，縣域政府必須重塑治理結構、創新治理模式，使縣域經濟社會發展的推動器在大數據的驅動下趨向多元化、綜合化和立體化，治理的重點逐漸從“項目”轉向“信息”。具言之，政府治理的行為和過程，必須遵循信息運行規律，契合信息獲取、存儲、分析、運用和監測的內在邏輯與要求，唯有此，才能推動縣域政府治理轉型，提升治理的實效性。

（二）以數字網絡建構為支撐，轉變縣域政府治理模式

隨著數字技術、人工智能的飛速發展，技術迭代升級，各種經濟體和產業之間競爭激烈同時風險增大［7］。縣域政府需要轉變原有的行政思路，形成數字思維，并著力提高相關工作人員的數字素養，構建起“數字+項目+治理”的數字網絡系統，在項目管理過程中以數字壁壘防止社會力量對政府決策的滲透，實現“項目管理”向“信息治理”的轉變。

數字時代，國家和社會的關系歸根結底是國家治理體系和治理能力問題。隨著中國式現代化進程的不斷推進，社會面臨日益增長且復雜多變的風險挑戰，亟須強化弱項、消弭漏洞、補齊短板，不斷推進國家治理體系與治理能力現代化［7］。在中國式現代化進程中，信息治理從更加綜合、立體層面促進了縣域政府治理績效的提升，縣域政府借助數字工具拓寬項目的實現路徑，不斷消解自身對實體項目的依賴，此過程也是數字網絡建構的過程，更是縣域政府及其工作人員數字素養的養成過程，其實質是人的數字社會化過程。

（三）以數字能力培育為抓手，提升縣域政府治理能力

數字時代，縣域政府要以數字能力培育為抓手，全面提升治理能力和水平，全面提升數字決策能力、數字整合能力、數字管理能力和數字服務能力。具言之，一是樹立數字思維，提升數字決策能力。在治理過程中，縣域政府要充分利用大數據和云計算等技術手段，將各種信息納入“決策菜單”，決策前以數據論證合理性、決策中借數據參謀可行性、決策后用數據監督有效性，依托信息治理提升數字決策能力，從而增強政府決策的科學性、預見性和精準性。值得注意的是，“信息治理”并不等于“治理信息”，前者指的是政府順應數字時代，在治理的過程中形成以“信息”為中心的治理理念、治理思維和治理韌性；后者指的是以“信息”為對象的治理，更多是單純意義上治理信息。所以，相對于項目管理而言，信息治理是治理的再造和重生。因而，縣域政府要樹立數字思維，破除項目管理的路徑依賴，堅持以“信息”為中心的治理，不斷創新治理理念，增強數字決策的能力和水平。二是聚焦數字質性，提升數字整合能力。在數字化進程中，經濟不發達、信息技術落后的縣域政府數字能力建設起步較低、進度較慢。因此應聚焦數字質性，增加經濟投入，以數據開放、共享、融合為基礎，打破原有的數據煙囪、信息孤島，打造縣域政府“上下銜接”和“溝通左右”的數字化格局。與此同時，縣域政府要推動“無形JspXiMEPhceTs1Y0nSI03Q==之手”和“有形之手”相融合，以信息化工具搭建數字化市場，進一步夯實政府權力根基，消解社會力量對政府行為的影響。三是構建數字鐵籠，提升數字管理能力?？h域政府要適應數字時代需要，在行政過程中構建數字鐵籠，形成決策和執行的預警機制，推動治理的民主化、科學化和規范化。具體而言，縣域政府要堅持“大數據”在信息技術的核心地位，捕捉行政行為的實時記錄，讓“貫徹落實”的過程與行為處處留痕，強化對經濟社會發展的掌握和引導，從而提升數字管理能力。四是激活數字效能，提升數字服務能力。當前，一些地方政府“最多跑一次”“一網通辦”“秒批”等創新性實踐，不但有效降低了制度性成本，而且拉近了民眾和政府的距離。未來，縣域政府可以通過數字化、信息化建設，有效提升服務能力，進而以數字平臺為紐帶打通政府和民眾之間的“最后一步路”，拉近政府與民眾的關系。

參考文獻：

［1］ 張靜.基層政權：鄉村制度諸問題［M］.上海：上海人民出版社，2006：48-82.

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［4］桂華.項目制與農村公共品供給體制分析：以農地整治為例［J］.政治學研究，2014（4）：50-62.

［5］仇葉.行政權集中化配置與基層治理轉型困境：以縣域“多中心工作”模式為分析基礎［J］.政治學研究，2021（1）：78-89+156-157.

［6］黃其松.充分發揮數字政府作用，著力提升治理現代化水平［N］.光明日報，2020-04-13（06）.

［7］馬俊毅，楊一凡.文明韌性、國家韌性與中華民族共同體建設［J］.探索，2024（1）：27-40+165.

【責任編輯：張曉妍】