政府專項債資金管理使用存在問題審計視角分析

政府專項債資金是指中央政府為了確保經(jīng)濟增長達到既定目標，促進國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，通過增發(fā)政府專項債，專項用于補助地方加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面投入的資金。政府專項債資金納入國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金管理范圍，必須做到?？顚Ｓ?，按規(guī)定的標準開支。

近幾年，為不斷加強政府專項債資金的管理，提高政府專項債資金的使用效益，國務(wù)院相關(guān)部門先后制定出臺了一系列的管理措施，各級地方政府也制定了具體的實施辦法，并取得了一定成效。但從審計實踐看，仍有不少政府專項債資金在使用的過程中存在一些管理漏洞和機制性問題。這些問題的存在，不僅影響了政府專項債資金的使用效益和效果，甚至成為滋生腐敗的溫床，嚴重損害了黨和政府的形象。因此，如何規(guī)范政府專項債資金的管理使用，已成為各級黨委政府亟待解決的問題。

當(dāng)前政府專項債資金管理使用中存在的主要問題

政府專項債資金在管理使用中的問題日益凸顯，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是虛報項目投資規(guī)模，套取政府專項債資金。財政部《關(guān)于加強國債專項資金財政財務(wù)管理與監(jiān)督的通知》（ 財基字〔1998〕619號）明確規(guī)定“確保配套資金及時足額到位。對有政府專項債專項資金投資的項目，國務(wù)院各有關(guān)部門和地方財政廳（局）要切實加強資金來源管理，督促項目概算中其他來源的資金及時足額到位”。政府專項債資金發(fā)放額度是按建設(shè)項目總投資的一定比例投放的，同時要求項目單位提供相應(yīng)的配套資金，并以此作為立項的條件，在實際工作中，有些項目單位在無法滿足配套資金要求的情況下，為了多申請國家資金，在編制項目立項申請及方案時采取虛報投資規(guī)模的方法，通過虛報總的投資規(guī)模，申請更多的政府專項債資金變相彌補項目配套資金的不足。一旦將資金爭取到位后，又因申報項目不實，不能嚴格按照項目立項計劃執(zhí)行，造成國家人力、財力的浪費。

二是項目擱置，造成政府專項債資金閑置。從近年審計情況看，部分建設(shè)項目由于前期工作不細致，調(diào)查論證不充分，對民情社情了解不清楚，雖然完成了項目立項，政府專項債資金也已經(jīng)投放到位，但在開工建設(shè)時，遇到很多實際問題，無法解決，致使建設(shè)項目一拖再拖，甚至項目遭到擱置，造成了政府專項債資金的閑置。這樣的情況普遍存在，甚至更為嚴重，應(yīng)引起各地領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。

三是配套資金不到位，影響項目建設(shè)質(zhì)效。審計發(fā)現(xiàn)，利用政府專項債資金投資建設(shè)的項目中，地方政府或項目單位配套資金不到位或到位率低已經(jīng)成為一個普遍性的問題。2021年審計抽查某市15個新增投資項目中，利用政府專項債資金7個，政府專項債資金到位率96%，地方或項目單位配套資金到位率僅為42.6%，由于資金短缺，造成項目進展緩慢，甚至擱置，嚴重影響了政府專項債資金的效能發(fā)揮。

四是未按立項方案實施，隨意增減建設(shè)規(guī)模。近年來隨著政府專項債資金管理使用的不斷規(guī)范，早期出現(xiàn)的如挪用、擠占政府專項債資金，利用已建成的項目套取政府專項債資金等嚴重違法違規(guī)行為已絕少發(fā)生。但批多建少、批大建小等不按立項方案施工、隨意縮小建設(shè)規(guī)模等現(xiàn)象還是時有發(fā)生。

五是資金的使用不規(guī)范，趨利性明顯。政府專項債項目一般都實行國庫集中支付的報賬制，財政部門只注重報賬資料的賬面審核，而對其資金使用的真實合規(guī)性審核力度不夠，或者就不進行實地核查。政府專項債資金用在了哪里，怎么用的，使用效益如何，這些都缺乏有效的監(jiān)管。項目單位對專款專戶的理解也不全面，認為只就國家投入的政府專項債資金開設(shè)專戶，而不是對整個項目進行專項核算。只要是使用項目資金，都當(dāng)作政府專項債資金進行走賬，造成政府專項債使用不實，效益發(fā)揮不好的現(xiàn)象。

六是監(jiān)督工作缺位，致使政府專項債資金管理使用混亂。近兩年，隨著審計體制改革不斷深入，審計報告不再作為政府投資建設(shè)項目工程結(jié)算和驗收的依據(jù)。對政府專項債投資建設(shè)項目而言，雖然相關(guān)地方通常情況下都規(guī)定了相應(yīng)的驗收部門，但在實際工作中，由于工程項目點多面廣，財政及相關(guān)主管責(zé)任單位很難對政府專項債投資建設(shè)項目進行全面監(jiān)督審核，項目竣工后不進行竣工決算審計的現(xiàn)象普遍存在。如某市2020年、2021年竣工的項目有167 項，但進行項目竣工決算審計的數(shù)量卻為0項。

政府專項債資金管理使用存在問題的原因分析

一是申報機制不完善，財政指導(dǎo)監(jiān)督流于形式。政府專項債項目選報時，往往都是項目單位將申報資料報送市（縣）發(fā)展改革部門，由發(fā)展改革委負責(zé)篩選審定項目，財政部門一般都很少參與，政府專項債資金下達到財政部門時，財政部門僅按照要求將政府專項債資金撥付到項目單位資金專戶，由于不了解具體情況，財務(wù)監(jiān)督也只能停留在賬面上，這樣就很難發(fā)揮財政部門對投資的資金分配職能和財政資金投資的導(dǎo)向作用，致使財政部門在后期的項目管理、資金撥付中處于被動地位。

二是不顧實際上項目，把政府專項債資金當(dāng)成救命稻草。一些地方為了爭取所謂政績，未充分考慮地方實際和政府配套資金的能力，爭先恐后上項目，項目申報批準后，又因前期規(guī)劃不到位，缺乏配套資金，就想方設(shè)法爭取政府專項債資金，把政府專項債資金作為項目建設(shè)的唯一資金來源。

三是項目單位財務(wù)管理不規(guī)范，缺乏有效內(nèi)控機制。政府專項債資金要求專戶儲存、專賬核算、?？顚Ｓ?，但是部分項目單位財務(wù)管理機制不健全、財務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)不高，有的甚至委托給社會上的會計記賬公司，根本無法實施有效的財務(wù)監(jiān)督管理，致使出現(xiàn)項目違規(guī)列支、報賬管理混亂等現(xiàn)象。

四是項目監(jiān)管不力，投資控制意識淡薄。由于政府專項債項目資金來源于政府，資金無償撥付和使用，資金只要到賬，項目單位就無所顧忌、任意使用，根本沒有投資控制責(zé)任意識。再加上財政部門對項目建設(shè)過程缺少有效的管理和制約措施，導(dǎo)致項目質(zhì)量、工期、目標失控，投資效益低下。

對政府專項債資金管理使用的幾點建議

一是加強政府專項債資金監(jiān)督，規(guī)范資金管理使用。因為政府專項債資金是由財政部門直接撥付到項目單位的，不經(jīng)過建設(shè)單位財政賬戶，所以每年審計部門開展“同級審”時要把政府專項債資金的管理使用作為重要審計事項，根據(jù)每一筆政府專項債資金的流向，按照“誰立項誰負責(zé)，資金流到哪里、監(jiān)管就跟到哪里”的原則，對政府專項債資金立項、審批、使用的全過程進行審計，增強黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管好用好政府專項債資金的責(zé)任感。

二是強化責(zé)任落實，建立政府專項債項目責(zé)任清單制度。責(zé)成政府專項債項目單位建立政府專項債項目責(zé)任清單，將項目主管單位、負責(zé)立項審批單位、財政部門及其他監(jiān)督部門所負責(zé)的工作責(zé)任、目標責(zé)任、問題責(zé)任以及整改要求、整改時限、整改責(zé)任，一一列入責(zé)任清單，并對在該項目建設(shè)過程中各個責(zé)任單位所做的工作、取得的成效，由各單位負責(zé)人進行簽字登記，項目竣工后，由紀檢監(jiān)察部門對責(zé)任清單落實情況進行督查考核。

三是加強科學(xué)管理，完善政府專項債項目績效評價機制。對政府專項債項目要根據(jù)中央、省、市關(guān)于政府專項債資金管理使用的有關(guān)規(guī)定，制定科學(xué)合理的績效評價機制，通過績效評價體系分析項目支出的合規(guī)性、合理性和有效性，評價項目在相關(guān)領(lǐng)域所起的作用和產(chǎn)生的直接經(jīng)濟效益和社會效益。特別是政府專項債資金在地方經(jīng)濟發(fā)展中所起到的經(jīng)濟杠桿作用。

實踐證明，政府專項債資金的投放為我國經(jīng)濟的持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展注入了新的活力，有力地確保了地方經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，但是為了更好地發(fā)揮政府專項債資金的經(jīng)濟杠桿作用，我們還必須正視存在的問題，不斷健全政府專項債資金管理使用制度和監(jiān)督引導(dǎo)機制，使政府專項債資金拉動經(jīng)濟增長的效能得到充分發(fā)揮。（作者單位：永城市審計局）

（責(zé)任編輯：趙新江）