收稿日期:2023-11-29
基金項目:中央級公益性科研院所基本科研業務費專項“內蒙古磴口模式凝練提升”(CAFYBB2023MC007)
第一作者:賈紫硯(1995- ),女,碩士,助理工程師,研究方向為公共管理。E-mail:jiaziyan95@163.com
通信作者:陳川(1981- ),男,高級工程師,研究方向為行政管理。E-mail:chenchuan@caf.ac.cn
摘要:中國“三北”防護林體系建設工程是與改革開放同步實施的一項重大生態保護修復工程。在公共物品理論視野下,“三北”工程生態產品屬于公共產品范疇。進一步加強“三北”地區生態環境保護本質上是持續增加生態產品的有效供給,有序調節生態產品的供求關系。文中分別從供給、需求2個方面論述“三北”工程生態產品的供求關系,對影響供求關系的政府、市場、社會3種因素之間形成的博弈關系展開分析,認為三者之間的良性互動有利于推進“三北”工程生態產品的有效供給和需求,推動我國生態環境的持續改善。在此基礎上提出優化“三北”工程生態產品供求關系關鍵:一是要推動政府、市場、社會多元主體協同治理,二是要加強“三北”工程生態產品宣傳教育,三是要建立“三北”工程生態產品考核評價體系,四是要健全“三北”工程生態產品價值實現機制。
關鍵詞:公共物品;生態產品;供求關系;“三北”工程
中圖分類號:X321 文獻標識碼:A 文章編號:2096-9546(2024)01-0061-07
DOI: 10.12344/lczcyj.2023.11.29.0003
賈紫硯,賈云乾,李碩,等.公共物品理論視野下“三北”工程生態產品供求關系分析[J].林草政策研究.2024,4(1):61-67.
Analysis of Supply-Demand Relationship of Ecological Products from the
“Three North” Shelterbelt Forest based on Public Goods Theory
Jia Ziyan1 Jia Yunqian1 Li Shuo2 Xu Jun3 Zhang Jingbo3 Chen Chuan3
(1.Chinese Academy of Forestry, Beijing 100091, China;
2.China Urban Construction Research Institute Co., Ltd. Beijing 100120, China;
3.Experimental Center of Desert Forestry, Chinese Academy of Forestry,
Bayannur, Inner Mongolia 015200, China)
Abstract: The “Three North” Shelterbelt Program is a key program in ecological protection and restoration, which has been implemented simultaneously with the reform and opening up. From the perspective of public goods theory, the ecological products from the “Three North” shelterbelt forest fall within the category of public goods.Further improving the protection of ecological environment in the “Three North” shelterbelt region is essentially to continuously increase the effective supply of ecological products and orderly regulate the supply-demand relationship of ecological products.This paper elaborates on the supply-demand relationship of ecological products from the “Three North” shelterbelt forest from the perspectives of supply and demand, respectively, and analyzes the game relationship among the three factors that affect the supply-demand relationship, i.e., government, market and society. It is believed that the positive interaction among the three factors is conducive to promoting the effective supply and demand of ecological products from the “Three North” shelterbelt forest, which has promoted the continuous improvement of China’s ecological environment.At present, the key to optimizing the supply-demand relationship of ecological products from the “Three North” shelterbelt forest is to promote collaborative governance among government, market, and society, strengthen the publicity and education of the ecological products, establish an evaluation system for the ecological products, and improve the value realization mechanism.
Keywords: public goods; ecological product; supply-demand relationship; Three North Shelter-belt Program
2023年6月,習近平總書記在內蒙古巴彥淖爾考察并主持召開加強荒漠化綜合防治和推進“三北”等重點生態工程建設座談會時指出,繼續推進“三北”工程建設,有利于區域可持續發展,有利于中華民族永續發展。中國“三北”防護林體系建設工程(簡稱“三北”工程)是我國為改善西北、華北、東北地區生態環境,防止沙漠化、水土流失,保障國家生態安全而實施的一項重大生態工程,主要包括植樹造林、水土保持、草原建設、濕地保護、沙化土地治理等。在“三北”等重點生態工程推動下,我國率先在世界范圍內實現了土地退化“零增長”,重點治理區實現從“沙進人退”到“綠進沙退”的歷史性轉變,保護生態與改善民生步入良性循環,荒漠化區域社會經濟發展和生態面貌發生了翻天覆地的變化[1]。“三北”工程在取得舉世矚目成就的同時,也面臨著新問題新挑戰。盧琦等[2]提出“三北”工程面臨防護林樹種單一、缺乏科技支撐、缺乏用水管控、受北方地區沙塵暴輿論影響等新挑戰,并提出“新三北”的戰略布局和愿景規劃,建議發揮科技在“三北”等生態工程的重要作用、加強科學宣傳普及工作、打造示范樣板等。崔桂鵬等[3]分析了新時代荒漠化防治的新形勢、新任務、新要求,并提出新時期“三北”工程的戰略選擇和核心任務是創建一批示范工程、實現人沙和諧、推動“中國方案”走向全球。王登舉等[4]從山水林田湖草沙系統治理的視角,針對重大生態工程建設中存在的質量低、措施不精準等問題,提出推行生態系統診斷制度、加強規劃管理、實行成本核算、發揮科技作用等一系列措施。綜上所述,各位學者已從不同視角提出“三北”工程生態建設的解決方案。生態產品是“三北”工程的重要組成部分,當前社會對“三北”工程生態產品需求迫切。鑒于“三北”工程生態產品的公共物品屬性及其在市場供給中的失靈現象,政府干預成為確保生態產品有效供給的必然選擇。本文將從公共物品理論視角出發,分析“三北”工程生態產品的供求關系,從政府、企業、社會等多元主體協同治理層面探討“三北”工程生態產品供求關系的動態演進機制,并提出推進生態環境系統治理的政策建議,以助推我國生態環境的持續改善。
1 公共物品理論概述
20世紀初,著名經濟學家保羅·薩繆爾森[5]首次提出了公共物品的概念。公共物品是相對于私人物品而言的,不能通過市場手段調控,不具有競爭性和排他性的物品。公共物品具有兩大特征:1)非競爭性。人們對此物品的使用不會減少對其他人的供給,也不會影響其他消費者對該產品消費的數量和質量。2)非排他性。公共物品可以同時為多人提供服務,無法有效地將某一特定消費者從公共物品中排除,即人們在使用該產品時無法排除其他人的使用機會,所有人可以共享該產品。
根據上述劃分標準,公共物品理論視野下的“三北”工程生態產品可以分為以下2類:1)純公共物品。具有較強的非競爭性和非排他性,一般由政府免費提供,所有人都可以享用,不會出現飽和的狀態,如“三北”地區的生態環境改善等。2)準公共物品。具有一定的非競爭性和非排他性,超過一定限度就會出現擁擠的狀態,但其非競爭性和非排他性仍然較為明顯,如“三北”工程建設中的生態旅游、生態農業等。
由于公共物品具有非競爭性和非排他性的屬性,在市場機制作用下就會產生負外部性的影響,從而導致公地悲劇的發生。所謂外部性是指個人或群體的決策和行為對其他人產生正面或負面的影響。公共物品的消費分為正外部性和負外部性。正外部性指的是一個人的消費行為使其他人受益,負外部性是指一個人的消費行為使其他人受損。其中,市場機制如果在公共物品的供給和配置方面失靈,市場將無法保證公共物品的充足供給和有效配置。因此,這就需要采取一定的制度安排和政策措施,如產權制度、稅收政策、生態補償等手段消除或減輕外部性影響,即政府的宏觀調控。
2 供求關系分析
2.1 供給方面
“三北”工程生態產品供給從廣義上來說主要包括森林、草原、濕地等生態資源,從狹義上講主要包括具有經濟和藥用價值的產業,例如肉蓯蓉、沙棘產業,生態旅游業,農產品等。近年來,“三北”地區生態資源得到有效利用,生態產品供給能力大幅提升。國家林業和草原局統計數據顯示,截至2023年,工程區森林覆蓋率由5.05%增長到13.84%,45%以上可治理沙化土地面積得到初步治理,61%的水土流失面積得到有效控制,3 000萬hm2農田得到有效保護;“三北”工程帶動林下經濟、特色林果業、沙產業等發展壯大,為全國提供了1/4的干鮮果品,助力1 500萬人脫貧增收[1]。此外,生態產業呈現良好發展態勢,逐漸實現從生態價值向經濟價值的轉化。例如,在內蒙古自治區巴彥淖爾市磴口縣國家級肉蓯蓉現代農業產業園,生態型企業積極踐行綠色發展理念,創新烏蘭布和沙漠“林藥牧”一體化生態修復模式,將沙漠生態治理和沙產業結合起來,在沙生植物梭梭樹根部接種肉蓯蓉,創建肉蓯蓉有機高端品牌,在改善生態環境的同時,也產生了極大的經濟效益。據統計,該園區通過種植梭梭嫁接肉蓯蓉,不僅使2 000多hm2沙漠得到治理,而且肉蓯蓉產值達到200元/hm2以上,解決周邊1 000多人就業,培訓農牧民3 000多人次,與國內各大科研院校合作科研項目20多項。同時,磴口縣20多家民營企業和農牧民參與肉蓯蓉產業發展,在沙漠中種植梭梭林3萬多hm2,接種肉蓯蓉8 000多hm2,年產鮮品肉蓯蓉超過700 t,建成全國最大的人工接種肉蓯蓉生產基地,實現了生態和經濟效益雙贏,對沙漠生態產業發展起到了示范引領作用。
在“三北”工程生態產品供給中,政府發揮了主導作用。政府通過制定相關政策、投入資金,推動生態修復工程的實施;同時,還鼓勵企業和社會參與,形成多元化的投資和治理主體。
2.2 需求方面
“三北”工程生態產品需求者主要包括政府、企業、居民和游客等。政府對生態產品的需求以實現區域可持續發展為主要目標,企業對生態產品的需求以提高生產效益為目的,居民對生態產品的需求以滿足生存和發展需要為目的,游客對生態產品的需求以滿足休閑娛樂康養為目的。“三北”工程通過植樹造林,增加綠色植被覆蓋率,有效凈化空氣,改善區域氣候,創造了更加清新、健康的環境,從而提升社會對“三北”工程提供的“綠色氧吧”迫切需求。隨著生態環境逐步改善,“三北”地區自然風光獨特,許多地區已發展成為生態旅游勝地,走進自然,享受森林浴、草原游、沙漠探險等生態旅游項目的需求與日俱增。“三北”工程促進了林地恢復與植被多樣化,為農業生產提供良好的生態環境,如林下種植的中藥材、野生菌類、生態養殖的畜禽產品等備受青睞。隨著公眾環保意識的提升,生態教育與科普成為新的社會需求,“三北”工程作為我國生態建設典范,其提供的豐富生態資源和成功經驗為開展生態教育提供了寶貴素材。
隨著生產力的發展和物質生活的極大豐富,人民群眾對良好生態環境和生態產品的需求更為迫切。在“三北”工程建設過程中,政府、企業和社會根據生態產品需求來確定供給規模和投資力度,生態產品供給的增加又引導多元主體形成多樣化的消費需求[6-7]。
2.3 供求關系影響因素及其博弈分析
2.3.1 影響因素
隨著人們生活水平的提高和環保意識的增強,對生態產品的需求也在不斷增加。然而,由于生態產品外部性影響,難以通過市場機制來準確反映和滿足市場需求;因此,需要政府、企業和社會各界共同努力,加強合作與協調,推動“三北”工程生態產品的供求關系實現良性循環和可持續發展。公共物品理論視野下“三北”工程生態產品供求關系主要受政府、市場、社會3方面因素影響。
1) 政策因素。政策引導和支持為“三北”工程生態產品發展提供了方向和保障,有利于推動生態產品高效、優質的供給。財政部、國家發展改革委印發的《關于財政支持“三北”工程建設的意見》,財政部、國家林業和草原局印發的《“三北”工程補助資金管理辦法》,通過財政補貼、稅收優惠、貸款支持等政策措施,激發社會資本投入,促進生態產品的價值實現。政府制定和實施相關法律法規、政策措施,劃定生態保護紅線,保護生態脆弱區的自然資源,推動“三北”工程的順利進行,保障生態產品的可持續發展。《三北防護林體系建設工程總體規劃》的頒布,明確了“三北”工程生態產業發展的空間布局和產業結構,促進產業集聚和協同發展,優化資源配置、提高產業效益。
2) 市場因素。市場需求驅動、價格機制調節、競爭與合作能有效推動生態產品供給、拉動需求,實現供求平衡。消費者對綠色、健康產品的需求日益增長,生態產品市場逐漸擴大,“三北”工程區域的優質林產品、特色農產品等生態產品受到市場青睞,市場需求成為推動生態產業發展的重要動力。市場價格機制可通過供求關系的變化調節生態產品的生產和銷售,而合理的價格體系能夠激勵生產者增加投入,進而提高產品質量,同時也能引導消費者形成綠色消費習慣。市場競爭促進生態產業內優勝劣汰,推動產業升級和轉型;同時,企業通過產業鏈上下游合作等模式,實現資源共享、優勢互補,提升產業競爭力,引導資源配置。
3) 社會因素。公眾參與意識提升、文化傳承與創新等社會因素為“三北”工程生態產品注入活力和動力。社會公眾對生態環境問題關注度不斷提高,環保意識顯著增強,公眾參與生態保護和生態產業發展的積極性增強,為“三北”工程生態產業提供了廣泛的社會基礎和人才支持。“三北”地區豐富的民俗和文化遺產為生態產業發展提供了獨特的文化底蘊,可通過表彰治沙英雄事跡、組織學習“三北精神”等文化活動擴大影響,推動需求。
2.3.2 博弈分析
上述3種因素相互影響、相互作用,在“三北”工程生態產品的供求關系中起著至關重要的作用,促進多元主體之間形成博弈關系。政府在“三北”工程中擔任主導者和推動者的角色,通過政策引導、資金投入、法律法規等手段,推動生態產品的供給和需求。市場在“三北”工程生態產品供求關系中起到調節作用,即通過市場機制實現生態產品的有效配置。社會在“三北”工程生態產品供求關系中起到監督和參與的作用。社會公眾通過輿論監督、民間組織等形式,參與生態產品的供給和需求,推動政府和企業履行社會責任。在“三北”工程生態產品供求關系博弈中,政府、市場、社會各自擁有不同的利益訴求、行動能力和信息資源,構成了一個典型的多方博弈系統。
政府的策略主要包括制定和執行相關政策、直接投資生態建設項目、加強監管力度等,其目標是使生態效益和社會效益最大化,同時兼顧經濟效益,實現“三北”地區生態平衡與可持續發展。市場的策略主要包括投資規模的選擇、技術路線的選擇、產品的定價策略等,其目標是追求經濟效益最大化,同時在一定程度上考慮環境保護和社會責任。社會的策略主要體現在參與度上,如居民參與植樹造林、環保組織的宣傳活動、公眾的消費選擇等,其目標是追求良好的生態環境和生活質量,提高環保意識和社會責任感。三者之間的博弈具體分析如下:
1) 政府與市場博弈。若二者合作,政府通過政策引導和資金投入,激勵市場主體參與“三北”工程建設,加大生態產品供給,則實現生態效益與經濟效益的雙贏。反之,若政府監管不力或政策執行不到位,市場關注短期利益而忽視生態環境保護,導致生態產品供給不足或質量下降;同樣,市場的過度逐利也迫使政府采取更為嚴格的監管措施,增加雙方成本。
2) 政府與社會博弈。政府與社會實現良性互動與協同下,政府通過公眾教育、環保宣傳等手段提升社會環保意識,同時社會也通過輿論監督和參與行為影響政府決策。但是政府需面對社會多樣化的利益訴求和復雜的反饋機制,靈活調整政策以適應社會變化;社會則需克服信息不對稱等問題,有效參與和監督政府行為。
3) 市場與社會博弈。社會消費者對綠色生態產品的偏好通過市場機制反饋給生產者,推動市場提供更多優質生態產品。市場的供給行為也會對社會產生反作用,價格波動、產品質量變化等因素都會影響社會消費者的選擇和行為。
綜上所述,政府在推動生態產品供給和需求方面具有引導作用,市場起到了調節作用,社會起到了參與和監督作用,各參與者的策略選擇和博弈結果將直接影響生態產品的供給效率和質量,進而影響區域生態平衡和可持續發展。因此,為優化各參與主體之間的博弈,政府要制定科學合理的政策體系,加強監管力度,確保政策有效執行;鼓勵市場主體采用先進技術和管理模式,提高生態產品供給效率和質量,并建立健全生態產品價值實現機制,如碳交易市場、綠色金融體系等;提升社會參與度與監督能力,加強環保教育和宣傳,提高公眾環保意識和社會責任感,建立健全社會監督機制,確保政府和市場行為公開透明,接受社會監督;建立政府、市場、社會多元主體協同合作機制,加強信息共享和溝通協調,合力推進“三北”工程生態產品的有效供給和可持續利用[8]。
2.4 實踐探索
納林湖景區是“三北”地區通過政策引導和多元主體協同治理達到生態產品有效供給,實現當地良好供求關系的探索。通過政府、市場和社會等多元主體協同作用,納林湖從水源干枯、土地沙化等荒漠景象轉變為以湖泊風光和沙漠景觀為主的旅游景區。納林湖生態產品具有較高的公共物品屬性,當地政府充分發揮引導作用,制定相關政策規劃,促進多元主體在生態產品供求關系上的良性互動。首先,政府層面加大對納林湖生態產品的投資和支持力度,如設立專項資金用于湖泊治理、生態保護和產業發展、出臺優惠政策鼓勵企業和個人參與納林湖生態產品開發與保護。其次,企業層面采用綠色生產方式降低污染排放,實現經濟發展與生態保護共贏;積極投資湖泊治理和生態修復項目,創新科技支撐,提高納林湖生態產品的質量和效益。通過政府宣傳教育及建立健全參與機制,公眾大大提升了生態保護意識,增強了生態產品管理與監督的參與意愿,形成了全社會共同關心、共同保護的良好氛圍。目前,通過湖泊治理和生態保護,納林湖水質得到明顯改善,為地區生態環境治理提供了有力支撐;通過調整地區產業結構,帶動周邊產業發展,創造了更多就業機會,提高人民群眾的生活水平;通過旅游觀光、生態農業等綠色產業發展,為地區經濟增長注入新動力。
3 政策建議
目前,“三北”工程在生態產品供給方面已取得顯著成效,生態環境得到有效改善,但生態產品種類相對單一,主要以木材、林果等初級產品為主,缺乏深加工和高附加值產品,難以滿足市場對多元化、高品質生態產品的需求。消費者對生態產品的需求呈現品質化、多樣化趨勢,綠色消費、健康養生等理念興起,進一步推動了生態產品市場的擴大;但當前市場信息不對稱,消費者對“三北”工程生態產品的認知度和接受度仍有待提高。因此,應進一步推動政府、市場、社會多主體協同治理,加強“三北”工程生態產品宣傳教育,建立“三北”工程生態產品考核評價體系,健全“三北”工程生態產品價值實現機制以提升產品附加值及市場競爭力。
1) 推動政府、市場、社會多元主體協同治理,形成供求關系良性循環。充分發揮政府引導作用,完善生態產品政策體系,制定更加科學、合理、有效的政策,加強對“三北”工程生態產品的投入和扶持,確保“三北”工程生態產品供給的穩定性和連續性,以促進生態產品的供給和需求平衡。例如,政府可以通過增加對生態保護和修復的投入,提高生態產品的供給能力;通過項目基金扶持、減稅、免稅、貼息、政府補助等多種經濟支撐手段,增強生態產品的綜合競爭力,拉動公眾對生態產品的需求。為加強生態產品市場建設,政府應該積極培育和規范生態產品市場,通過建立完善的市場規則和監管機制,保障市場公平競爭和生態產品的質量安全;同時,鼓勵企業加強技術創新和產品研發,提高生態產品的附加值和市場競爭力,實現生態效益和經濟效益的有機結合。發揮社會在平衡生態產品供求關系的重要作用,從資金、技術、人員等方面支持基層群眾性自治組織、環保組織、公益組織、志愿者團體等社會組織參與生態產品建設,構建社區共建共治共享機制[8],搭建社區網站、APP參與平臺,明確參與路徑和指南、簡化參與程序、降低參與門檻,提高公眾和社會組織參與“三北”工程生態產品生產和供給的積極性,形成良好的社會氛圍和行動共同體,促進多元主體合作共贏。
2) 加強“三北”工程生態產品宣傳教育,推動需求增長。深入挖掘“三北”地區優秀地域文化,將生態環保理念融入文化傳播體系中,加強生態文化宣傳教育,通過舉辦講座、座談會、文化活動等形式,帶動群眾學習“三北精神”,使之內化于心、外化于行。牢固樹立“以水定綠、以水定地、以水定人、以水定產”的理念,依托水資源、水生態、水文化,因地制宜地推進“三北”工程建設與節水理念相融合,探索“井黃雙灌”的節水農業發展理念,提高水資源利用效率,構建綠色、低碳、循環的產業發展格局。豐富“三北”工程基礎設施的宣傳教育功能,依托水利樞紐、國有林場等平臺,著力打造研學基地、博物館、展覽館、示范區等宣傳教育新媒介,推進“三北”工程宣傳教育產業發展,創新產業融合發展模式。此外,通過開展宣傳活動、表彰先進典型,倡導綠色生產生活方式,營造全社會關注、參與、支持“三北”工程建設的良好氛圍,引導廣大群眾樹立生態意識,積極參與生態建設[9]。
3) 建立“三北”工程生態產品考核評價體系,提升供給質量。建立科學合理的生態產品考核評價體系,有利于全面掌握“三北”工程實施成效,有利于推動“三北”工程高質量發展。按照生態優先、因地制宜、科學規范、多方參與、共同推進的原則,考核評價體系主要涵蓋生態效益、經濟效益、社會效益3個方面,主要考察森林覆蓋率、森林質量、生態系統穩定性、綠色產值、民生改善等指標。就考核評價方法而言,以定量與定性相結合的方法對“三北”工程實施成效進行全面系統評估。在考核評價實施過程中,要建立健全組織領導機制,明確責任分工,加強各部門間的協同配合;要制定詳細的考核評價實施方案,明確考核指標、方法、流程等;加強對考核評價工作的監督和指導,確保考核評價結果的真實、客觀、公正;充分利用考核評價結果,推動工程實施問題的整改和優化。
4) 健全“三北”工程生態產品價值實現機制,提高生態產品產量、種類和品質,提升產品附加值及市場競爭力[10]。一是要建立具有區域文化特色的生態產品示范工程,結合當地文化特色和資源優勢,積極探索本土化多元化的開發模式。重點要以典型示范工程為引領,提高生態產品供給質量,建立生態產品品牌,推動生態產品產業鏈延伸和價值鏈提升,持續發揮示范工程輻射帶動作用,助力區域綠色發展。二是要暢通生態產品流通渠道,加大建設生態產品交易平臺,加強與電商平臺合作,拓寬銷售渠道,提高生態產品的市場覆蓋面,促進生態產品價值有序實現。三是要強化科技支撐,加大科技創新投入,推動綠色技術研發與應用,提高生態產品生產效率和質量;同時,也要加強產學研合作,努力培育一批創新型生態企業,助力實現生態產品價值。四是要加強市場信息服務,建立完善的生態產品市場信息系統,及時發布供需信息,減少信息不對稱,利用大數據、云計算等技術手段,對市場需求進行精準分析,指導生態產品生產和供給。
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