英國金融行為監管局的監管執法特色

金融行為監管局（F i n a n c i a l C o n d u c t Authority，FCA）是英國主要的金融監管機構之一，負責對金融機構和金融市場開展行為監管，對于促進英國金融業規范運營和穩健發展、維護金融市場秩序起到重要作用。FCA在監管執法中秉持“風險為本”理念，不斷優化調整工作機制、措施和流程，在調用外部專家資源、高效運用干預措施、靈活實現執法和解等方面，形成了自身的鮮明特色。本文在介紹FCA監管執法特色的基礎上，結合我國實際，總結出幾點對完善我國金融監管體系的啟示。

聘任外部專家

英國《2000年金融服務和市場法》（Fi n a n c i a l Services and Markets Act 2000）第11編“收集信息和調查”第166條、第166A條規定了外部專家（Skilled Person）制度，授權FCA在監管金融機構時聘請外部專家出具書面報告或收集相關信息。FCA據此專門制定了關于外部專家的監管政策手冊①。從實踐情況看，FCA聘任的外部專家一般是會計師事務所、律師事務所、合規咨詢公司等專業服務機構。英國會計行業自律組織英格蘭及威爾士特許會計師協會還發布了有關履行外部專家職責的行業指引②。

選聘方式

FCA選聘外部專家的方式分為兩種。一種是直接委任，FCA選定外部專家后，以自身名義直接與其簽訂聘任合同，并將選聘情況通知相關金融機構；另一種是間接委任，FCA告知相關金融機構需要聘請外部專家完成指定工作，具體人選可由金融機構提出并征得FCA 同意，也可由金融機構從FCA提名的機構中選任，確定人選后由金融機構與外部專家正式簽約。從FCA最近三個財年的監管報告披露信息看，外部專家以間接委任為主，直接委任的情況相對較少，詳見表1。

具體程序

確定并發布備選專家名單。該名單在FCA的互聯網站公示，每四年更新一次，目前的有效名單包括41家專業服務機構③。名單按照專業領域分為12個群組，同一專業服務機構可列名多個群組。以會計行業“四大” 為例，德勤、畢馬威分別列名10個群組，安永、普華永道所在群組則為9個。直接委任時，FCA會根據工作任務的專業性質從相應群組選聘外部專家。對于間接委任，名單僅有參考意義，金融機構也可從名單以外選擇外部專家，再報請FCA同意。

選定外部專家并簽訂合同。FCA在考慮專家人選時，會依據工作任務的具體情況，從專業性和客觀性兩方面進行審查。專業性方面，主要審查是否具備與工作任務相關的專業知識和必要技能，能否在FCA預期的時間內及時完成工作任務；客觀性方面，主要審查是否存在利益沖突情況。審查通過后，FCA或者金融機構將與外部專家正式簽約。無論是直接委任還是間接委任，合同都會寫明外部專家應當按照FCA指示的工作內容和時限履約，并有義務隨時應FCA要求說明工作計劃和當前進展。

外部專家按照FCA指示開展工作。簽約后，FCA一般會組織金融機構、外部專家進行三方會談，就相關具體事宜做進一步溝通。工作期間，FCA可能還會與外部專家舉行多場雙方會談，以了解最新進展，并視情況決定是否通知金融機構參會。外部專家需嚴格按照FCA的要求完成工作任務；如果FCA告知相關工作成果將會用于后續執法行動，外部專家就應特別注意遵循FCA有關取證的工作要求。對于履行合同期間知悉的FCA涉密信息和金融機構商業秘密，外部專家承擔保密義務。同時，金融機構應當為外部專家的工作提供必要的便利。

向FCA提交工作成果。在直接委任的情況下，外部專家應直接向FCA提交工作成果；如為間接委任，則應通過金融機構轉交FCA。如金融機構對工作成果有異議，可在轉交時一并提交書面意見。外部專家應妥善保存工作底稿及原始數據等基礎資料。如果后續涉及執法行動，FCA可能提出調閱要求。根據《2000年金融服務和市場法》第166條第（9）款的規定，聘請外部專家的費用由相關金融機構承擔。實踐中，FCA會先墊付直接委任方式下的外部專家費用，然后再向相關金融機構追償。

主要特點

在運用次序上，屬于補充適用的監管工具。英國《2000年金融服務和市場法》第165條至第168條創設了一個收集信息的“監管工具箱”，其中第165條授予FCA要求金融機構提供信息的權力，第166條、第166A 條確立外部專家制度，第167條、第168條規定FCA可行使調查權，從自身員工中任命調查人員收集信息。FCA一般優先考慮第165條，由金融機構提供監管所需信息；但如果判斷適用第165條可能無法滿足需要，例如，金融機構之前未能按照要求提供相關信息，FCA 就會考慮引入外部專家或任命調查人員。

在運用范圍上，更多搭配“ 一組一策” 監管模式。F C A 的監管模式分為“ 一行一策” （Dedicated Supervision）和“一組一策”（Portfolio Supervision）。前者主要用于經營規模、市場占比等方面位于行業頭部的少數金融機構，給每家機構指派專門監管人員，并確定個性化的監管策略。由于監管人員較熟悉所負責的機構，所以此模式下較少聘任外部專家。后者將其余的大多數金融機構，按照業務領域和商業模式的相似性，劃分為不同組別，給每個組別分派監管人員并確定監管策略。最近三年的相關數據顯示，多數選聘外部專家，都發生在“一組一策”模式下，詳見表2。

在運用策略上，圍繞監管重點集中實施。這是與“一組一策”監管模式相適應的。FCA往往會在同一組別中選擇多家機構，分別聘任外部專家收集和分析相關信息，再做綜合歸納和橫向比較，以便準確掌握該組別的合規情況和風險態勢。FCA的《2022—2023財年工作報告》就披露了一個典型的監管案例。近年來，金融機構的代理人對消費者進行虛假宣傳和誤導銷售的情況在英國愈加嚴重，成為FCA的重點整治目標。2022—2023財年，FCA針對資產管理行業組別，選擇了4家具有代表性的機構，聘任外部專家集中核查是否對代理人的執業行為采取有效的內控和監測措施，以此評估上述不法行為在該行業的嚴重程度。

運用干預措施

干預措施（Intervention），是FCA基于對金融業務準入管理的行政許可權力，是采取的一系列正式和非正式監管措施的統稱。由于FCA實行“管檢分離”，日常監管和執法調查分別由不同部門負責，所以一般先由監管部門識別出可能對金融業和消費者造成損害的高風險機構，作為關注對象移交執法部門，再由執法部門內設的干預小組立案調查，FCA將視最終調查結果而決定是否運用干預措施。

主要種類

FCA干預措施的法律依據，主要是《2000年金融服務和市場法》第4A編“經營受監管業務的行政許可”相關條款。其中，第55H條規定FCA可依據金融機構的申請而變更已經授予的業務許可；第55J條規定FCA可依職權主動變更已授予金融機構的業務許可；第55L條規定FCA可在不變更現有業務許可的前提下，依據金融機構申請或者自身職權提出監管要求，命令或者禁止該機構實施特定行為。表3列出了依據上述法律規定而演化出的干預措施主要種類。

主要特點

快速結案。一直以來，英國金融監管領域的執法活動就因耗時漫長而被詬病。2024年5月，英國議會下院的一個委員會專門致函FCA，指出2023—2024財年的執法數據顯示，從立案到結案的平均時長竟達到43 個月，要求FCA作出說明并提出整改措施。實際上，FCA也已意識到這一問題，近年來強調發揮干預措施的積極作用，一方面縮短案件用時、節約執法資源，另一方面盡快消除風險，維護金融秩序和消費者權益。從統計數據④看，2022—2023財年由金融機構主動申請而實施的干預措施，平均結案用時為67天；由FCA依職權而實施的干預措施，平均用時為62天；確實達成了快速結案的政策目標。

逐級適用。歷史上，英國的金融監管長期崇尚自律管理。這使FCA在監管中比較重視與金融機構的溝通，強調充分調動金融機構合規文化和內控管理的積極因素。在運用干預措施時，表現為“階梯式”的逐級適用。FCA的執法部門通過調查掌握初步證據后，一般會先聯系金融機構，建議其主動出具承諾書，或者向FCA申請發出監管要求；如果不能協商一致，FCA才會考慮依職權提出監管要求；而對于變更業務許可，考慮到對金融機構的不利影響，FCA更加慎重，在實踐中較少應用。表4為2021—2024三個財年中FCA實施干預措施的次數統計情況，可明顯看出逐級適用的特點。

廣泛應用。由于干預措施的多樣化、靈活性，其在FCA的監管場景，特別是重點工作中得到廣泛應用。例如，FCA近年聚焦保護金融消費者權益，加強了對金融機構代理人的監管。2022年7月至2023年8 月期間就有12家金融機構因對代理人管理不力，申請FCA限制其相關業務⑤。有時，FCA在處罰案件的調查階段也會先運用干預措施，以發揮其盡早消除和控制風險的優勢。例如，2023年1月FCA對英國Guaranty Trust Bank反洗錢方面的違法行為處罰767.18萬英鎊。在調查過程中，FCA聘請外部專家核查該銀行反洗錢工作，外部專家于2018年5月指出多項嚴重缺陷，隨后該銀行于2018年11月同意申請FCA對自身業務作出限制。

推行執法和解

執法和解（Enforcement Settlement），在FCA 的處罰案件中比較常見。FCA認為，從維護公共利益的角度出發，在辦案過程中應當盡早達成執法和解。這樣既可以讓金融消費者早日獲得經濟賠償，也可以減少執法成本和辦案耗用的其他社會資源，還可以更快釋放監管信號，引導金融市場和社會公眾迅速了解FCA 的政策導向和執法重點，從而合法、合理地調適自身行為方式。FCA為此專門制定了相關操作手冊，主要包括《執法指引》（The Enforcement Guide）第5章“和解”和《決定程序與行政處罰指南》（Decision Procedure and Penalties Manual）第5章“執法和解的決定程序”。

和解協議

FCA目前在執法實踐中認可兩種和解協議：一是全面和解協議（Complete Settlement Agreement），即金融機構與FCA對執法調查認定的全部事實均達成一致，而且對相關事實的違法性質及后續處罰也不存在任何異議。二是部分和解協議（Focused Resolution Agreement），主要有兩種情況，一種是金融機構對FCA執法調查認定的全部事實均確認，但對相關事實是否違法或者應當如何處罰，持有不同意見；另一種是金融機構對FCA認定的部分事實及其違法性質和后續處罰沒有異議，但不承認FCA認定的其他事實。

實施程序

通知金融機構，啟動執法和解磋商程序。FCA在調查過程中，如發現可能涉及行政處罰，會盡快書面通知被查金融機構。這份通知被稱為“第一階段通知書” （Stage 1 Letter）⑥，其內容包括FCA目前初步查明的相關事實、對行為定性和后續處罰的主要意見，以及開展磋商的時間安排。為提高磋商效率，有時FCA 還會附上監管文書的討論稿，并列出所引用法規的具體內容。

雙方開展磋商，爭取第一階段達成和解。FCA一般會將“第一階段通知書”送達后的28天設定為和解協議的磋商期。磋商期屆滿時，第一階段即告終止。原則上，只有在第一階段達成和解，被查金融機構才能獲得減輕處罰的待遇。如果磋商期內執法人員和金融機構未能協商一致，那么任何一方均不能將對方在磋商期間做出的表態，用作后續程序中攻擊對方的證據。

起草和解協議，報請兩名審批人員核準。如執法人員和金融機構就和解協議達成一致，協議草案將提交FCA的兩名高階管理人員共同審批，其中一人應來自非執法部門，另外一人雖可以來自執法部門，但不能是本案調查人員。經審批后，FCA將按照和解協議制發監管文書，金融機構也不得再對協議已確認的事項提出抗辯；但在簽署部分和解協議的情況下，金融機構有權就未達成一致的事項繼續申辯，包括向法院提起訴訟。

減輕處罰

為鼓勵盡早達成執法和解，FCA于2017年3月1日修訂了減輕處罰的標準。此前的標準是只要在作出處罰決定前和解，就可以按一定比例減輕處罰，和解時間越早，減輕比例越大。但自2017年3月1日起，原則上，只有在第一階段達成和解才能獲得減輕處罰的待遇，標準詳見表5。

從FCA的執法實踐看，因執法和解而減輕處罰的情況普遍存在。本文統計了其網站公布的2021年到2023年的全部46件處罰案件，其中35件達成執法和解，占比達76%，因此減輕處罰總計3.65億英鎊；且基本均為全面和解協議，三年中僅有1件部分和解協議⑦（見表6）。

借鑒與啟示

堅持風險導向和效率原則，進一步完善多元化、階梯式監管“工具箱”

工欲善其事，必先利其器。從英國FCA的經驗看，面對執法調查和行政處罰用時過長的突出矛盾，通過創設和完善種類多樣、實施靈活的干預措施，并在調查違法行為的早期階段加強應用，很大程度上緩解了執法規范性和高效性之間的張力，取得了預期的效果。

隨著我國金融業的持續發展，金融監管也面臨了一些新的挑戰，在監管工具上同樣存在手段相對欠缺、較多倚重處罰的難題。建議在研究國內其他執法部門先進經驗和國外金融監管同行成熟做法的基礎上，進一步豐富監管措施“工具箱”，根據違法行為的風險影響，綜合考慮公平和效率，從勸誡警示、監管約談等輕處理措施，到責令整改、行政處罰等重處理措施，逐步遞進、分層施治。對于數量較多且風險可控的輕微違法和一般違法案件，可以借鑒FCA早期干預的做法，通過賦予金融機構參與監管過程的機會，采取“自愿申請” 的合作形式，以單方承諾、行政協議等相對柔性的執法方式，對金融機構的業務活動實施管控，最大程度發揮其內部管理機制和企業合規文化的積極性、主動性，從而在執法個案中進一步優化監管效果，切實防范風險，并彌補形式法治的缺陷。

培育引導和規范管理并重，支持專業化服務機構積極參與金融監管

相對而言，歐美國家專業化服務機構配合政府監管、參與社會治理，已有較長時間的實踐鍛煉，各方面已趨于成熟。而在我國，特別是金融監管領域，聘請專業化服務機構參與，尚屬新生事物。例如，中國人民銀行2022年修訂發布了執法檢查和行政處罰的部門規章，規定可以聘請專業人員和技術人員作為輔助力量協助執法檢查和案件調查，或者請其出具專業意見。但相關實際案例仍然少見。

建議金融監管機構與會計、司法等相關行業的主管部門、自律組織加強合作，共同鼓勵和引導專業化服務機構成為金融監管的有力助手。考慮到此項工作目前處于起步階段，前期可以重點推進以下工作：一是研究制定關于專業化服務機構參與金融監管的執業指引，明確選任標準、聘用程序、合同范本、工作流程、驗收機制、經費來源等事項，保障相關工作依法、規范開展。二是搭建金融監管機構與專業化服務機構的交流平臺，暢通雙方溝通信息、反映意見的渠道，并為相關執業人員提供業務培訓。三是探索聘請一些專業能力較強、管理水平較高、執業履歷良好的會計師事務所、律師事務所等機構參與金融監管活動，可以通過“監管沙箱”等測試機制積累經驗，視情況再逐步推廣。四是構建質量評價機制，匯總金融監管機構、行業主管部門及各類利益相關方對于專業化服務機構工作成果的評價意見，以適當方式向該服務機構反饋，并作為后續分類管理、優勝劣汰的重要依據。

總結資本市場實踐經驗，穩妥推進金融監管領域執法和解機制建設

行政和解在英國FCA執法實踐中已被普遍應用。我國金融監管機構的相關嘗試最早起步于資本市場的執法活動。2015年2月，證監會出臺《行政和解試點實施辦法》，正式啟動資本市場行政和解的實踐探索。2019 年12月《證券法》修訂，在上述探索的基礎上創立了執法當事人承諾制度，該法第一百七十一條規定執法當事人在被調查期間，書面承諾糾正涉嫌違法行為、賠償有關投資者損失、消除損害或者不良影響的，證監會可以決定中止調查，并視承諾履行情況決定終止調查。自此在法律層面上建立了證券監管領域具有中國特色的“行政和解”制度。

近年來，隨著我國依法行政的持續加強和不斷優化，“柔性執法”理念正融入各監管領域，執法活動不再被簡單理解為單一向度的追懲措施，而是統籌實現“懲治違法行為”“威懾潛在不法”“補償受侵害方” 多項價值的動態過程。資本市場執法當事人承諾制度的建立，就是上述改革趨勢的反映。建議金融監管機構適時總結資本市場的執法經驗，同時借鑒境外良好實踐，研究進一步將執法當事人承諾制度推廣到其他監管領域，可以優先考慮金融消費者相對脆弱、需要重點保護的細分業務。具體措施，也可以考慮進一步擴展。例如，金融監管機構除終止調查外，可以在已完成調查的情況下，中止處罰程序，視當事人履行承諾情況決定是否減輕處罰。再如，可以探索由國家設立專項的金融消費者保護基金，金融機構在糾正不當行為、消除危害后果、賠償受害客戶的同時，可以向消費者保護基金出資，作為自身重塑合規形象、履行社會責任的具體行動。

（本文僅代表作者個人觀點，與所在單位無關）

（作者單位：中國人民銀行上海總部，上海浦東發展銀行陸家嘴支行）

責任編輯：孫爽

①FCA《監管政策手冊》第五章“外部專家的報告”（Reports by skilled persons），載https：//www.handbook.fca.org.uk/handbook/SUP/5.pdf，最后訪問時間：2024年7月6日。

②英格蘭及威爾士特許會計師協會（The Institute of Chartered Accountants in England and Wales）的行業指引《從事外部專家核查工作的指引》（Guidance for Skilled Person Reviews），載https：//www.icaew.com/-/media/corporate/files/technical/technical-releases/financial-services/tech-01-18- fsf-guidance-for-skilled-persons-reviews.ashx，最后訪問時間：2024年7月6日。

③FCA“外部專家備選名單”（Skilled Person Panel，截至2026年3月31日有效），載https：//www.fca.org.uk/publication/documents/skilled-person-panel.pdf，最后訪問時間：2024年7月8日。

④參見FCA的“2022—2023財年執法數據統計”（Enforcement data 2022/23），載https：//www.fca.org.uk/data/fca-operating-service-metrics-2022-23，最后訪問時間：2024年7月10日。

⑤FCA“加強數據運用，優化對金融機構代理人的監管”（Improving the Appointed Representatives regime through greater use of data），載https：//www.fca.org.uk/data/improving-appointed-representatives-regime-through-greater-use-data，最后訪問時間：2024年7月11日。

⑥“第一階段通知書”的說法，源于2017年2月28日以前FCA將執法調查和后續處罰的全過程劃分為四個階段，在不同階段達成執法和解可按對應比例減輕處罰。其中，自啟動執法調查到查明案件事實并與被查金融機構就是否和解進行充分磋商的過程稱為“第一階段”。

⑦2022年2月10日，FCA處罰Julius Baer國際有限公司1802.25萬英鎊。該公司第一階段即簽署部分和解協議，對全部事實均作確認，僅對部分事實的法律責任有異議。處罰文書載https：//www.fca.org.uk/publication/final-notices/julius-baer-international-limited-2022.pdf，最后訪問時間：2024年7月12日。