人工智能時代公共數據處理者權責配置探討

摘 要：人工智能時代的公共數據不僅釋放了經濟和社會價值，而且成為推動社會治理現代化、促進數字經濟高質量發展和實現國家治理體系與治理能力現代化的關鍵力量。公共數據處理者的權責配置應當與人工智能發展水平相適應。當前公共數據的數據處理者權責不夠清晰和周延，限制了公共數據開放和利用的進一步發展。根據權責對等原則，在處理公共數據時，應當賦予不同主體以不同的職責和權限。為此提出公共數據處理者權責配置思路是從數據確權到數據管理運營權的確立，構建公共數據處理者管理、運營、開發的權責體系，并在此基礎上明確公共數據處理者責任主體范圍、建立多維風險防范措施、平衡數據開放與個人信息及隱私保護、強化數據開放和獲取的公平性等公共數據處理者權責配置具體措施。

關鍵詞：人工智能；公共數據；數據處理；權責配置

中圖分類號：D 912.29 文獻標志碼：A 文章編號：2096-9783（2024）05?0037?09

數據作為國家基礎戰略性資源和重要生產要素，已被各行各業高度重視，特別是以政府為主導的公共數據的開放，也體現在各地立法文件中1。公共數據是數據資源的重要內容，激發公共數據的創新活力，能夠釋放其巨大的經濟和社會價值。“數據二十條”2強調，公共數據被視為關鍵的國家資源，其開放與共享旨在充分發揮海量數據規模優勢，激活數據要素潛能，促進數字經濟的高質量發展，同時確保在維護個人隱私和公共安全的基礎上，實現數據資源的社會化利用和價值最大化。在人工智能時代，公共數據作為國家關鍵信息資產，已上升為國家治理和經濟社會發展的核心要素。

一、人工智能時代下的公共數據價值

全國首部針對公共數據的地方性法規《浙江省公共數據條例》已于2022年3月1日起正式實施。全國各省（區、市）積極響應國家關于數據資源建設的號召，紛紛出臺了一系列公共數據相關的地方性法規與規章，以規范和促進數據資源的有效管理和利用。尤其在那些經濟上十分發達以及技術創新前沿的城市中，比如上海與深圳，公共數據法規的建立已經取得明顯的進步。上海市被選為全國首批大數據綜合試驗區的一員，并且頒發了《上海市數據條例》（2022年1月1日施行）。該條例的宗旨是促進數據要素的市場化運作、加強對數據資源的發掘和保護工作的重視。該條例清晰地界定并制定了數據資源開放與共享的機制，同時明確了公共數據的可開放范圍和相關流程，并針對數據的安全性以及保護隱私作出了詳細的規定。深圳市被視為改革開nDHM+jAA1lxN0fGOHA4muL0Sy96FWneosQRXI2m614M=放的最前沿區域，在2022年1月1日施行的《深圳經濟特區數據條例》對數據資源的搜集、加工、共享和交易等步驟也進行了詳盡的規定。該條例特別強調了數據資源的產權保護，推動了數據要素的有序流通，同時為數據安全和個人信息保護提供了法律支撐。

在數字化發展的大潮之中，公共數據起著不可替代的作用。這不只是人工智能算法的培訓和優化的根本，也是促使社會向智能、準確治理方向前進的重要資源。隨著《中華人民共和國數據安全法》（以下簡稱《數據安全法》）以及《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）等相關法律和規章的實施，我國已經構建了一套相對齊全的數據保護策略與辦法。然而，在確保數據的安全性和個人私密性不受損害的基礎上，如何有效使用公眾信息以促進人工智能行業的創新發展，已經變成了一個亟待解決的問題。公共數據的開放性和共享性不僅可以為人工智能領域帶來大量的參考資料，同時也將有助于推動整個社會知識和技術的增長與發展。

開放性的公共數據成為觸發創新活動的一個關鍵要素。公共資源如政府數據或科學研究數據的開放，有可能為人工智能的研究與應用創造一個寬廣的試驗環境。這種開放方式不只助推了不同學科和領域之間的知識融合，同時也為解決社會上的復雜問題提供了全新的視野和手段。例如，在城市設計、環境守護、公共健康等重要領域，深度解讀和運用公共數據，有助于決策者更加深入地領悟問題的核心，并制訂更合理與科學的方針與政策。另外，公共數據的開放性還具有吸引力，能吸納社會資金和專業人才參與到人工智能領域，從而推動該產業走向多樣化和可持續性的發展道路。

在人工智能的框架中，公共數據的權重劃分和管理變成了一個既復雜又迫切的議題。一方面，有責任確保數據的可訪問特性和開放程度，這對于推動人工智能科技的持續創新和進步至關重要；另一方面，還需仔細考量數據安全、隱私保護措施以及與倫理問題有關的多方面因素。這意味著需要在法律、政策以及技術各個層面上進行全面的考量和規劃，目標是建立一個既可以保證數據安全性，也可以有效推動數據應用的綜合管理體系。譬如，在確立合適的數據分類準則、建立訪問監管體系以及制訂數據應用規范的情況下，公共數據在維護個體和機構利益的基礎上，有可能進一步增強其在社會中的價值。此外，必須增強對數據管理者的培訓與監督力度，以確?？梢园凑辗梢幎?，合理地執行數據管理的職責和功能。

二、公共數據的數據處理者的界定

目前對于“公共數據”及相關參與方的界定呈現出“各地規定、學界與實務界分離”的態勢，究其根本原因還是在于國家層面沒有統一的規范，相互爭鳴也屬正常現象，本文把相關概念明晰如下：

（一）“公共數據”不同于“政務數據”“政府數據”

《浙江省公共數據條例》第三條就規定了公共數據的概念3，也就是公共管理和服務機構在依法履行公共管理職責或者提供公共服務過程中產生、處理的數據。《廣東省公共數據管理辦法》首次明確將“具有公共服務職能的組織”提供公共服務過程中制作或獲取的數據納入公共數據的范疇4。實踐中，公共數據的生產者和主要參與者是公共管理和服務機構，包括國家機關、法律法規規章授權的具有管理公共事務職能的組織，以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務運營單位。

過去，立法并未明確“公共數據”的具體概念，而多將其表述為 “政務數據”“政府數據”，或者將“公共數據”規定在“政務數據”“政府數據”的子項中。這里公共數據不僅是指廣義政府數據，狹義層面政府數據的開放內涵也蘊含其中[1]。在政府數據、政務數據之后，隨著政府數據開放范圍的進一步擴大，公共數據逐漸成為地方立法青睞的新概念[2]。

其實，有關上述概念的討論可以歸根于“公共數據開放”與“政府信息公開”的關系，有觀點認為，前者是后者的升級，《政府信息公開條例》奠定了公共數據開放的基礎[3]。公共數據的關鍵在于開放，政府信息則應當進行公開，兩者具有本質的區別。前者開放能夠充分挖掘數據價值，后者則是透明政府建設的要求。從政府信息依法公開到公共數據有序開放，本質上是公共信息資源配置的根本性變革[4]。當前，有關“公共數據”的最新立法已經建立起主體框架，有必要針對具體概念進一步解釋和擴充，使得整體概念更加周延。

（二）公共數據的數據處理者需要嚴格限定

《數據安全法》是規范數據處理活動、保障數據安全的專門性法律，數據處理包括數據的收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開等。公共數據的處理者就是公共管理和服務機構，處理活動均屬于《數據安全法》規定的活動內容。但公共數據的數據處理者跟其他一般的數據處理者不同，主要區分如下：

其一，公共數據處理的主體是政府，政府部門既是公共數據的處理者，也是公共數據處理的規則制定者和監督者。同時，政府作為公權力機關，其公共數據處理活動無法適用民事法律關系，而主要涉及行政責任法律制度和刑事法律責任制度，主要是適用行政法律責任，包括監察政務處分、行政處罰以及政府侵權責任等[5]。

其二，公共性是公共數據處理最顯著的特征，這也導致公共數據的處理活動區別于其他一般數據處理活動。在公共數據處理過程中，數據處理者應當屬于公用性質的主體。而如滴滴、美團打車等平臺企業，由于其本身就不是公用企業，無論其掌握的數據是否具有“公共”屬性，都不是公共數據[6]。公有性質的主體除政府部門外，還包括具有管理公共事務職能的組織，以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務運營單位。

其三，處理的數據復合化。公共數據涵蓋大眾的衣食住行等各個方面，還有一些公共事業數據，所以從公共數據的來源和構成來看，公共數據來源于個人數據的集合，具有一定的私權屬性，而其形成和利用反映政府為了公共利益而行使公共權力，具有一定的公權屬性，最后還共享給社會成為公共產品[7]。因此，法律對此類數據的處理者提出了更高的要求，只有法律規定或授權的公共管理和服務機構才可以處理公共數據。

（三）人工智能時代下的公共數據處理者

人工智能技術的應用提高了數據處理的效率和準確性，同時也帶來了新的挑戰和責任。隨著科技創新和人工智能的深入應用，公共數據的處理能力正經歷著顯著的轉型。在之前，公共數據處理者大多負責數據的處理和分析，但隨著人工智能技術的進步，這些處理者不只是要處理數據，他們也要制定相應的數據策略并參與決策活動。由于人工智能技術的進步，很多在數據分析中的復雜流程可以被自動完成。例如，進行數據清洗、數據整合和初步的數據處理等工作[8]。這樣操作不僅能提升數據管理流程的高效運作，同時也降低了由于人為誤差而導致的潛在危險。這也意味著公共數據的處理者需要具備更為出色的技能，如數據解讀和模式檢測。在大模型的背景下，數據治理與人工智能的關系呈現為一個持續的改進和優化循環[9]。數據治理工程完成之后，便能有更為專門的手段為大型模型輸送優質的數據，進而顯著提高模型的性能與準確度。這種互相聯系的關系使得數據處理者不僅要重視數據質量與管理，還必須了解人工智能模型所需的條件和約束。因此，從事數據處理的人應當學會新的技能與工具。例如，他們有必要對機器學習（ML）的結構及其優化技巧[10]有所了解，并能夠借助人工智能工具強化整個分析流程。另外，對數據的隱私保護和內容的同意管理已經變成數據處理者應該重點關注的幾個重點。在將來的公共數據處理領域，人工智能注定將變為數據處理者所不可缺少的技術工具。所以，在數據處理者使用人工智能技術提高處理效率的過程中，他們也必須正視由人工智能引發的相關法律挑戰。

三、人工智能進程中公共數據的數據處理者權責現狀與問題

在人工智能的推動下，公共數據處理者的職責與權利經歷了顯著的多維演變，其角色擴展至促進社會治理現代化和提升公共服務效率的關鍵力量。全球多數國家已建立一套旨在規范數據處理、保障數據安全與個人隱私的法律架構，這些架構強調數據分類、安全原則、數據主體權利及應急響應機制等要素，為數據的有效應用和傳播提供了堅實的法律基礎。當然，也存在一些問題，總結如下：

（一）公共數據的權屬在立法上不明確、不統一

有關公共數據的權屬一直存在較大的爭議，但這是一個基礎性問題。只有在產權關系清晰的前提下，才能對公共數據作出控制權和使用權的分割，實現公共數據的高效、有序流轉并明確各方的權利和義務[11]。目前公共數據的權屬問題主要有所有權方案和行為規制方案兩種路徑。其中，所有權方案，即政務數據（信息）資源歸國家所有，行為規制方案則是通過規定政府之于公共數據的權力與責任來行使職能[12]。

實踐中也有很多觀點認為公共數據歸國家所有，體現在一些地方的立法文件中5。也有學者認為，政府數據也不是 “無主物”，不能劃歸私有，而應歸屬于全體人民共同所有，政府數據屬于國家所有[5]。當然，最近很多主流觀點偏向否定國家所有，認為公共數據資源作為一種新型資源，在客觀屬性及價值特征等方面均與有體物存在根本性的差異，由此導致所有權制度在調整公共數據資源方面陷入功能失靈狀態[11]。

以上有關公共數據的權屬之爭也從側面說明這一基礎性問題的重要性。當前大家主要集中在數據確權的思路，而此種思路會導致數據利用難、運營不暢、價值不大等問題，在公共數據處理者的權責配置中需要找到更加平衡協調的理路和體系。雖然各國政府和國際組織都在不斷完善數據相關法律法規，明確數據收集、存儲、處理和共享的規范，為人工智能技術開發與應用中的數據相關行為提供法律指引，但在實踐中數據權屬的規定仍不明確。

（二）公共數據處理的責任主體仍不周延

雖然把公共數據的處理者基本界定為公共管理和服務機構，公共數據開放的三大主要責任主體是政府、政務數據管理部門或大數據主管部門、政府其他部門，部分立法中還規定了一類主體同樣承擔公共數據開放的責任，即行政機關以外的公共管理和服務機構，但這類主體在不同立法中具體指代的對象并不相同⑥。

在人工智能時代下公共數據處理的責任主體對技術的依賴性顯著增強。這些主體需要掌握并應用先進的人工智能技術來提升數據處理的效率和質量。因應人工智能時代的典型特點，責任主體不再局限于傳統的政府部門和公共機構而且還擴展到科技公司、研究機構以及私營部門，他們共同參與到數據的收集、處理和應用中，這就要求各責任主體之間建立更清晰的責任劃分和協作機制，但在實踐中未明確列明公共數據處理責任主體而使得權責劃分無計可施。因此，公共數據的處理者作為主要參與者，需要進一步明確國家機關的范疇、法律法規授權的各類組織和運營單位的界限標準。

（三）公共數據開放的責任不確定、尚無標準

除責任主體外，公共數據開放的責任范圍和標準也不明確。通過檢索各地公共數據開放服務平臺可知，當前公開的公共數據質量仍有待進一步提高，各地對于公開數據的標準和質量尚沒有明確的規范。同時，公共數據開放平臺使用的算法的責任主體到底是人工智能系統供應商還是公共數據處理者，這個問題還未得到解決。因此，完善人工智能責任機制，明確各相關主體的責任，是確保人工智能健康發展的重中之重。

當前，“開放為原則，不開放為例外”的開放原則是各地普遍的共識，在確保國家安全、商業秘密和個人合法權益不受損害的前提下盡可能多地開放公共數據是總的要求。關鍵問題在于開放的公共數據范圍、開放模式仍無法有效確定，這就導致公共數據的處理責任主體沒有動力和相應技術資源去開放公共數據，從而影響整體數據開放數量和質量，因而需要加以重視并解決。

尤其在人工智能時代，公共數據開放服務平臺的數據質量、標準和規范存在不足，這就要求公共數據處理者不僅要在技術層面上進行提升，還需要在政策、法律等多維度應對，以確保數據的有效利用和公共利益的最大化[13]。

（四）公共數據處理者的法律責任過于弱化

有關公共數據的各地立法文件中基本上都會有“法律責任”的規定，但普遍存在規定的內容較少、法律責任較弱、一些法律責任與甚至其他法律法規相抵觸、實際解決問題的成效低等問題。

在法律責任內容較少方面，相關條文基本在2至5條左右，不能全面規范約束數據處理者的違法責任。在法律責任較弱方面，大多法律責任的規范邏輯一般是，先由主管部門責令改正，沒有改正的由政府內部通報批評，進行政務處分，產生嚴重后果的追究刑事責任等⑦。這就明顯弱化了公共數據處理者的責任，造成處理者不能更高質量地開放和處理公共數據，數據價值的最大化難以保證。在一些法律責任與其他法律法規相抵觸方面，由于公共數據相關立法的層級較低，法律責任規定又較弱，一些甚至與其他單行立法相抵觸，實踐中如何應用就是個問題，這將不利于公共數據相關法律責任的整體性規范。在實際解決問題的成效低方面，保障數據使用方最終的合法權益是必然之選。如對于不予開放相關政府數據的行為，民眾很難通過訴權來予以糾正，只能通過內部投訴渠道或民主參與程序進行糾正。換言之，政府數據開放法具有很強的政治性、政策性、宣示性和抽象性。當公共數據的使用方不能充分維權，達到預期使用效果的話，那就無法釋放公共數據的效能。

隨著人工智能技術的廣泛應用，公共數據處理者的權責也有了相應變化。公共數據處理者需要更加重視數據的安全性和隱私保護。例如，中國互聯網協會召開的研討會[14]強調在人工智能時代下，數據安全治理與發展具有同等重要性。這就要求建立追責機制，一旦發生數據安全事件，能準確定位責任主體，實施追責。

四、公共數據處理者權責配置進路

（一）配置思路：從數據確權到數據管理運營權的確立

當前各界對于公共數據的相關權屬依然爭議較大，實踐中的公共數據開放制度并沒有很好地建立在一個“權利基礎”之上[3]。本文認為數據本身就不同于石油等有限和排他特性的自然資源，不能上升到憲法的角度等同于自然資源的所有權性質，因而數據本身的確權是沒有實質意義的。公共數據不是“公有數據”，所有權的制度并不適用。公共數據基于其特有的公共屬性更是如此，更加無法去確權。確權的理念更多應當應用在公共數據產品上才是解決這一問題的長遠之計。

將公共數據確立為“公物”實屬不妥，必將導致數據處理者將公共數據視為自己的“籌碼”而不利于更好的開放和利用。公共數據開放的功能定位，呼吁著一種數字時代的新型權利。唯有以明確的權利為基礎，方可構造和優化公共數據開放的法律制度體系[3]。針對這一權利體系的構建，學界也展開了很多討論，如有學者提出將數據主體二分為數據原發者和數據處理者，為兩者分別配置數據所有權和數據用益權[15]。有學者提出從公平利用權的規范邏輯出發，指出當下公共數據開放制度應著力于理性、公平的數據開放利用秩序之建構[3]。

在人工智能時代，數據的價值和影響力日益凸顯，對數據權屬的界定和管理運營權的確立也變得尤為重要。傳統的數據確權方法可能不再適用于人工智能時代，需要探索新的確權機制，以促進數據的合理利用和保護。例如，基于區塊鏈技術和數字水印技術提出了一種新的大數據確權方案[16]，通過引入審計中心和水印中心，來分離大數據完整性。此外，也有學者提出，數據不是在有形財產上產生的權利，很難用所有權的四項權能簡單概括。因此，數據財產權應包括以下三種不同層次上的權利： 數據資源持有權、加工使用權、 數據產品經營權[17]。

因此，一方面需要摒棄傳統的數據確權觀念，而更加深入地研究公共數據的應用和相關數據產品的創新。這也有助于確認公共數據處理者的管理和運營權限，使他們能注重開發開放高價值數據，全面進行數據的管理和運營。另一方面，公共數據處理者還需對數據進行更多的管理和監督，確保數據安全和高質，進而為人工智能算法提供高質量的數據錄入。例如，《數據安全法》第六條專門規范政府部門的安全責任及其分工，第八條則是對所有數據處理者的安全和合規義務的原則性規范。

（二）配置體系：構建公共數據處理者管理、運營、開發的權責體系

基于公共數據的開放定位，通過建立完善適應的權責體系才能夠保障公共數據運營的有序進行。當然在權責體系構建中各相關權益的厘定是非常困難的，多方共治需要各利益主體承擔不同的責任，主體間存在怎樣的關系、不同主體的角色定位是什么、各主體在治理中的職能和作用邊界要怎樣劃分等責任分配相關問題都是公共數據治理實踐中要面對的重要挑戰[18]。

針對于公共數據的處理者權責體系的構建，可以從如下幾方面來展開：其一，明確公共數據處理者的管理權。此處的管理權包括對于公共數據的存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開等處理活動，重點對于公共數據的多元化管理，讓數據有序流通和利用。其二，明確公共數據處理者的運營權。公共數據運營是指按照國家相關法律法規要求，經公共數據管理部門和其他相關信息主體授權具有專業化運營能力的機構，在構建安全可控開發環境基礎上，按照一定規則組織產業鏈上下游相關機構圍繞公共數據進行加工處理、價值挖掘等運營活動，產生數據產品和服務的相關行為。其三，明確公共數據處理者的開發權。此處的數據開發并不等同于數據收集，公共數據的主管部門應當從需求出發，建立公共數據需求清單，滿足實際社會發展需要。同時，公共數據的開發要樹立底線思維，不得損害國家利益、社會公共利益和第三方合法權益。

人工智能技術的發展要求公共數據處理者構建一個全新的權責體系，構建一個適應人工智能時代的權責體系。第一，要明確責任主體。在人工智能時代，需要明確誰是數據管理和運營的責任主體，以及他們在數據生命周期中的權責分配。公共數據安全責任應當按照誰收集誰負責、誰持有誰負責的原則進行管理[19]。第二，我們需要制定人工智能的應用倫理規范，確保公共數據處理者在利用人工智能技術時嚴格遵守透明度、平等性和安全性的原則。例如，歐盟發布的《可信賴的人工智能倫理準則》詳細羅列了七項人工智能倫理原則，它們涉及了人類主體與監管、技術的穩定性和安全度、隱私保護與數據管理、透明度等領域?？傊谌斯ぶ悄苎该桶l展的時代下，我們必須及時更新和強化與人工智能直接關聯的法律和規章制度，為公共數據處理者提供清晰的法律方向和保障。

例如，“人工智能法草案”2023年和2024年已連續兩年在國務院年度立法工作計劃中被列入預備提請全國人大常委會審議項目。2024年3月16日在北京“AI善治論壇 人工智能法律治理前瞻”專題研討會上發布了《中華人民共和國人工智能法（學者建議稿）》[20]。

通過以上措施，可以更好地應對人工智能時代公共數據處理者的權責配置問題，確保數據的有效管理和合理利用，推動數字經濟和數字政府的發展。

四、公共數據處理者權責配置的舉措

有了公共數據處理者管理、運營、開發的權責體系，還需要深入完善每個權責的具體內容，在此過程中可能會遇到很多問題，但此項權責配置需要循序漸進，更需要融入公共數據開放的基本理念。公共數據的開放不能單純消極地公之于眾，而應由主管部門以搭建服務平臺的態度和目標來推進數據開放，構建數據合理收集、融合、利用的生態系統[21]。

（一）明確公共數據處理者的責任主體范圍

公共管理和服務機構的界限需要明確，何謂承擔公共管理職能的組織當前仍沒有統一定論，尤其是政府部門已經成為最大的公共數據處理者，哪些機關部門要去公開，不同部門之間的公共數據如何公開等牽涉到這一基礎性問題。尤其是國家機關、法律法規規章授權的具有管理公共事務職能的組織以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務運營單位如何細化明確，仍是當前空白的要點。增加公共數據的開放體量非常重要，但并不意味著不該公開、限制公開的數據也被公開，此類責任主體的清單仍需要建立，明確界限范圍。

隨著人工智能技術的發展，公共數據的治理也面臨新的挑戰和機遇。人工智能技術在提升公共管理效率和決策質量上發揮著越來越大的作用，但同時也帶來了數據質量不高、技能人才短缺、數字鴻溝等問題[22]。為了應對這些挑戰，有必要進一步明確公共數據處理者的責任主體范圍，并結合人工智能技術的發展，制定相應的政策和制度。首先，應當構建一個統一的數據開放平臺，作為支持公共數據開放的統一載體[23]。其次，開放公共數據的主體應根據有關的標準和要求，同時結合各自的行業或地域特性，對其公開的數據進行分級，確立其數據開放的特點、所需條件以及管理策略。除此之外，對于公共數據，還應該加強其安全管理與保密措施，以確保在數據開放和應用的全過程中能做到安全可控。從宏觀角度看，明晰公共數據處理者的職責邊界，結合現代人工智能的持續進步，制定相關的策略和框架，是確保公共數據得到開放、共享和高效應用的關鍵環節。

總體而言，明確公共數據處理者的責任主體范圍，并結合人工智能技術的發展，制定相應的政策和制度，是推動公共數據開放共享和高效利用的關鍵步驟。這不僅有助于提升公共管理和服務水平，還能促進數字經濟的發展和社會治理的現代化[24]。

（二）授權運營中建立多維風險防范措施

公共數據的授權運營是對數據開放的有效補充，特別是在高價值數據的開放方面起到了顯著作用。為了確保授權運營發揮最大效用，需要明確其中的法律風險，首要就是梳理授權方和被授權方之間的法律關系。正是因為授權方有國家機關的參與，雙方之間的授權協議是行政協議，授權方可同時授權多方參與并可加入競爭機制，挑選優質的授權主體。國家“十四五”規劃提出“要加強公共數據開放共享，開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用”[25]，這為公共數據營運構建起了頂層設計。當前，一些地方也已建立了統一的公共數據運營平臺，可充分發揮平臺作用，提供安全、可信、可靠、可控、可溯源的機制，防控授權中的法律風險。例如，新發布的《浙江省公共數據條例》中首次專門規定了“公共數據授權運營”，起到了很好的示范作用。

在人工智能時代下，應當根據不同主體對人工智能系統的控制力度，采取權責相統一的原則，加諸相應的合規義務，建立多維風險防范措施?？蓪⑷斯ぶ悄芎退惴夹g按風險等級進行分類管理，確保每個層級都有相應的監管措施。同時，在法律層面對企業收集數據的技術應用及數據過濾保護機制進行更細致的規定與嚴格監管。明確數據隱私和保護規則、透明與可解釋規則，以防止數據濫用和隱私泄露。此外，明確人工智能的法律主體，確定在人工智能載體觸犯他人利益、造成社會損失時的責任承擔問題。建立透明性、隱私保護與可追責性的規則架構，確保在人工智能致損時能夠明確責任。

（三）平衡數據開放與個人信息及隱私權保護

公共數據來源于自然人、法人、非法人組織等各類社會主體的數據。數據采集環節，雖然是在提供公共服務過程中收集的，但也要遵守網絡安全、數據安全、個人信息保護等法律、法規以及國家標準的強制性要求。由于政府主體的參與，違反個人信息及隱私保護而承擔的責任主要是行政責任和刑事責任，在行政責任承擔方面需要跟《中華人民共和國網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等法律責任銜接，加強侵害個人信息、隱私權、商業秘密等處罰力度。

平衡數據開放與個人信息及隱私權保護，還可以借助數字技術的應用。如可反向識別數據保留限制原則是平衡數據共享與隱私權保護的重要支撐[26]。各地搭建的公共數據開放平臺就可以融入相關數字化保護技術，確保在源頭收集數據的時候排除違法性干擾，通過徹底的脫敏、匿名化等手段防控泄露風險。其中隱私計算技術通過“數據可用不可見”的特性，在數據的開放性、共享性和隱私安全之間達成了平衡。該技術可以在數據不被外泄的情況下進行數據處理。另外運用數據的脫敏、匿名處理等技術，也能夠有力保護個人隱私，避免在數據處理時發生惡意攻擊或外泄。在應用人工智能技術時，應當突出強調基于知情同意這一關鍵原則，以有效保護個人信息。像生成式人工智能新規就主張以得到知情同意為核心，以確保個人數據得到充分和有效的保護。

同時，企業應遵循最小化權限原則，限制數據訪問權限，減少不必要的數據收集和使用。另外，透明度有助于建立人工智能的可靠性以及人們對這項技術的信任。聯合國隱私權問題特別報告中也指出，透明度不僅有助于促進和保護隱私權，還能增強人們對人工智能的信任。

（四）強化數據開放和獲取的公平性

在人工智能發展的進程中，確保數據的開放性和公平性至關重要。這不僅影響到算法的公平和透明性，還需要制定明確的數據法規政策，以保證各群體能夠平等地使用信息，從而消除算法偏見。在確保數據的隱私和安全性上，一方面要求公正地開放數據資源，以保證數據的合理和合規運用。另一方面要求多角度的數據收集與處理，避免數據分布不均衡而使分析結果不科學。只有這樣雙管齊下，才可以推動數據資源的公正開放和使用，從而促進人工智能技術的廣泛發展。

具體而言，公共數據的開放與利用是一體兩翼的關系，既要強調各類公共數據開放的公平，也要強調大眾獲取利用數據的公平。這對于公共數據的處理者也對應著不同的權責。

在公共數據開放的公平性方面，根據數據使用者的實際需求來開放對應數據是非常必要的。如上海市公共數據開放平臺上，用戶檢索頻率較高的分別是服務、高新技術、醫療機構等，這反映了用戶對數據需求集中在民生服務、經濟建設、衛生健康等領域。因而，開放更高價值、與社會民生有迫切關聯的數據是當務之急。歐盟的《關于開放數據和公共部門信息再利用的指令》中對應是“高價值數據集”，也就是那些“具有很高的商業潛力”，可以加快“增值信息產品”以及推動“人工智能發展的關鍵數據源”的數據[27]。公共數據的開放需要循序漸進地按照需求程度來展開。

在公共數據利用的公平性方面，目前各主要地方法規中均突出強調了公共數據的利用，促進公共數據共享利用而非糾結于數據權屬的爭議是當前協調的趨勢。公共數據的利用針對的是數據獲取主體的便利性和公平性，如果公眾獲取公共數據很難或者有不公平的問題，那就背離了公共數據開放的主要目標。因而在公共數據處理者的權責中需要充分圍繞數據利用性來展開，各地有了較好的嘗試，如杭州市提出了公共數據治理中的市民授權機制，國家發展改革委《關于對“數據基礎制度觀點”征集意見的公告》建議對于各類市場主體在生產經營活動中采集加工的不涉及個人信息和公共利益的企業數據，推動由市場主體享有數據持有、支配和收益的權利，確保投入的勞動等要素資源獲得合理回報。

五、結語

習近平總書記指出，要充分發揮海量數據和豐富應用場景優勢，促進數字技術與實體經濟深度融合，賦能傳統產業轉型升級，催生新產業新業態新模式，不斷做強做優做大我國數字經濟。在人工智能的歷史性進程中，公共數據的開放和利用雖然面臨諸多挑戰，各地各方面正積極探索新機制和新模式，以解決這些爭議問題。本文聚焦于公共數據的數據處理者權責配置問題，旨在通過深入分析，厘清公共數據開放和利用的進路，構建起一個適應人工智能時代的管理權、運營權、開發權的權責體系。這一體系將促進公共數據處理者更高效地利用人工智能技術，提高數據處理的智能化水平，實現數據驅動的運營優化，并鼓勵創新導向的數據開發。同時，面對數據安全、隱私保護、算法偏見等挑戰，合理的權責配置將有助于確保公共數據的開放和利用既安全又高效，最終實現公共數據高價值的進一步釋放，為社會經濟發展和技術創新提供更加有力的數據支持。

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The Allocation of Rights and Responsibilities of Public Data Processors in the Context of Artificial Intelligence

Zhang Dongmei

（Department of Law， Shanghai Sanda University， Shanghai 201209，China）

Abstract： In the era of artificial intelligence， public data not only unleashes economic and social value but also becomes a key force in promoting the modernization of social governance， fostering high-quality development of the digital economy， and achieving the modernization of the national governance system and governance capabilities. The allocation of rights and responsibilities of public data processors should be in line with the level of artificial intelligence development. At present， the rights and responsibilities of data processors of public data are not clear and extended， which limits the further development of public data opening and utilization. To this end， the idea of configuring the rights and responsibilities of public data processors is put forward， which is to build a rights and responsibility system for the management， operation and development of public data processors from data confirmation to the establishment of data management and operation rights. At the same time， it also puts forward the countermeasures for the four-point implementation of the power and responsibility configuration of public data processors.

Keywords： artificial intelligence; public data; data processor; rights and responsibilities configuration

作者簡介：張冬梅（1980—），女（回族），上海人，講師，博士，研究方向：科技法，知識產權法，知識產權管理。

1 有關“公共數據”的地方性立法主要是地方政府規章、地方規范性文件及地方工作文件體現的。地方政府規章如《山東省公共數據開放辦法》《江西省公共數據管理辦法》《江蘇省公共數據管理辦法》等都是2022年后實施的，地方規范性文件如《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區公共數據管理辦法（試行）》《溫州市公共數據共享開放管理暫行辦法》《長寧區公共數據管理辦法》等。

2 《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》。

3 《浙江省公共數據條例》第三條：本條例所稱公共數據，是指本省國家機關、法律法規規章授權的具有管理公共事務職能的組織以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務運營單位（以下統稱公共管理和服務機構），在依法履行職責或者提供公共服務過程中收集、產生的數據。根據本省應用需求，稅務、海關、金融監督管理等國家有關部門派駐浙江管理機構提供的數據，屬于本條例所稱公共數據。

4 《廣東省公共數據管理辦法》第三條：本辦法下列用語的含義：（一）公共數據，是指公共管理和服務機構依法履行職責、提供公共服務過程中制作或者獲取的，以電子或者非電子形式對信息的記錄；（二）數源部門，是指根據法律、法規、規章確定的某一類公共數據的法定采集部門；（三）數據主體，是指相關數據所指向的自然人、法人和非法人組織；（四）省政務大數據中心，是指在數字政府改革模式下，集約建設的省市一體化的政務大數據中心，分為省級節點和地級以上市分節點，是承載數據匯聚、共享、分析等功能的載體。

5 《福建省電子政務建設和應用管理辦法》和《重慶市政務數據資源管理暫行辦法》皆規定其政務數據（信息） 資源歸國家所有。

⑥ 《福建省政務數據管理辦法》稱其為數據生產應用單位，《上海市公共數據開放暫行辦法》稱其為其他公共管理和服務機構，《濟南市公共數據管理辦法》稱其為公共服務企事業單位。

⑦ 《福建省政務數據管理辦法》第四十二條：違反本辦法規定，數據生產應用單位有下列情形之一的，由數據管理機構或者有關主管部門責令限期改正；逾期不改正的，給予通報批評；情節嚴重的，對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予處分；造成損失的，責令賠償損失；構成犯罪的，依法追究刑事責任。