政府創新驅動的城市垃圾分類政策執行模式變遷

摘要 垃圾分類政策執行是解決環境外部性問題的重要手段，而推進垃圾分類政策執行系統協同發展是提升垃圾治理水平的重要保障。基于系統理論，以杭州市江干區垃圾分類政策執行過程中地方政府、企業與社會多系統協同為研究對象，構建以“平行關聯—互動關聯”為基礎的系統分析框架，闡釋抽象系統理論與微觀實踐模式之間的內在聯系。研究發現：①遵循制度、契約、志愿行為邏輯的多類型關聯，既可能增強互補效應，也可能產生封閉傾向和沖突風險；②開放的系統具有適存性特點，垃圾分類政策執行系統的序化發展，體現了從平行關聯向互動關聯的進階過程；③政策執行系統變遷離不開地方政府的創新推動，也依賴于共同理念、組織網絡、技術條件等因素的支持。促進雙層關聯協同發展的措施包括：①增強政策執行過程的回應功能和協商功能，創造地方政府回應社會訴求的制度空間，改變政府與居民之間的話語懸置和價值分歧，構建協商性公共領域；②建構“分立”到“融合”的多類型關聯機制，推動結構化角色安排和過程控制的“強聯結”，建立以目標驅動和自主導向的“弱聯結”，強化數字賦能環境治理的智能化、簡約化、精準化；③發揮政府創新驅動的雙層關聯協同作用，推動多主體利益整合的政策創新，暢通多主體參與地方決策的途徑，發揮正式規則與非正式規則的統攝作用。

關鍵詞 政策執行；城市垃圾分類；雙層關聯協同；系統適存性

中圖分類號 D60 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）07-0101-10 DOI：10. 12062/cpre. 20240502

垃圾分類治理是環境治理的重要內容和政府創新手段。1992年國務院頒布的相關政策已提出一切單位和個人都應依照城市市容環境衛生行政主管部門規定進行垃圾投放和逐步分類收集，但2000年開始實施的8個城市垃圾分類收集試點的工作效果并不理想［1］。在城市“垃圾圍城”的壓力下，垃圾分類政策執行發生了新的變化：一是加強和完善相關政策，規范垃圾分類的標準和實施過程，如住房和城鄉建設部等部門提出了《城市生活垃圾分類標志》（GB/T 19095-2003）、《城市生活垃圾分類及其評價標準》（CJJ/T 102-2004）、《生活垃圾分類標志》（GB/T 19095-2019）《生活垃圾分類制度實施方案》（國辦發〔2017〕26號）等一系列生活垃圾分類的國家標準和實施方案。二是強化地方治理經驗探索，繼續推進重點城市、黨政機關、學校等領域的垃圾分類試點工作，如頒布《關于推進黨政機關等公共機構生活垃圾分類工作的通知》（國管節能〔2017〕180號）、《關于在學校推進生活垃圾分類管理工作的通知》（教發廳〔2018〕2號）、《關于進一步推動公共機構生活垃圾分類工作的通知》（國管辦發〔2019〕31號）等政策文件。三是倡導多元化治理，發揮市場和社會力量在垃圾分類中的作用，如頒布《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》（發改價格規〔2018〕943號）、《“美麗中國·青春行動”實施方案（2019—2023年）》（中青發〔2019〕11號）等政策文件。

伴隨垃圾分類多元化治理實踐的發展，學界開始關注垃圾分類政策執行中的多主體參與研究。有學者認為地方政策執行的驅動力源于中央和地方的雙向行為激勵以及多主體協商［2］，而政策執行的“整合模式”綜合了“自上而下”和“自下而上”兩種模式的特點，體現了政策執行路徑迭變趨勢［3-4］。比較而言，整合型的復雜協同網絡關系體現了多向度政策執行模式的理論建構，更適應于組織環境的內在訴求。與理想的協同狀況形成反差的是，公眾參與不足、私人部門表現不佳、協同管理缺乏等問題在很大程度上抑制了垃圾分類政策執行的效果［5］。由此，有些學者開始從不同領域探索可行的問題解決路徑：主張發揮政府機制［6］、市場機制［7］、社會機制［8］在各自領域中的積極作用。或者從更高層次探究政策執行過程的各主體關聯結構及調適邏輯，如通過“行政動員-多元參與”［9］、“行政控制-多元參與”［10］，推進政府與社會、基層政策執行與基層社會治理之間形成某種嵌套關系。在中國情境下中國共產黨的統一領導和民主集中制為政策執行提供了強有力的制度保障。垃圾分類的制度化和規范化運作有利于降低環境行為的模糊性和不確定性，形成政策理性與科層理性相兼容的政策執行體系。科層內部的行政結構和行政能力決定了基層政策執行的成敗，但政府主導式垃圾分類也弱化了市場和社會的適應能力，需要推動政府主導型向多元共治型轉變［11］。

基于政策實踐和學界研究，建立政府、市場和社會網絡共治體系是垃圾分類治理的發展方向，但目前學界主要關注于特定場域下三者行為的互動關系，缺乏多主體協同的系統分層及動態演進研究，也在一定程度上忽視了政府創新驅動影響垃圾分類關聯協作的作用機制。本研究從系統整合視角出發，構建以“平行關聯-互動關聯”為基礎的關聯協同系統分析框架，分析垃圾分類政策執行的演進過程，探討系統情境下多類型政策執行關聯協同的自洽性和適應性。研究重點在于：①基于代表性案例研究，分析協同關聯的影響因素和互嵌機制，闡釋抽象系統理論與微觀實踐模式之間的內在聯系。②系統發展存在不同層級和階段，如何從低階段締結功能性的平行子系統單元向高階段多系統互動共治演進，體現了垃圾分類系統總體變遷的基本路徑。③在模糊性政策情境以及市場與社會發育不夠成熟的條件下，地方政府如何通過創新驅動，突破科層政府運行的固有邏輯，形成制度與契約、志愿的多類型關聯集合的共治空間。

1 雙層關聯集合：一種系統化的垃圾分類政策執行框架

城市生活垃圾分類是多主體、多行為、多因素相互融合的自適應系統，具有復雜性、動態性、開放性特點。在相關因素影響下地方政府、企業和居民等多主體的有序參與有利于實現系統的協同運轉［12］，進而形成具有治理功能的層級嵌套結構（圖1）。這包括兩個層面的協同：一是低層級協同，是以政府、市場、公眾等中心節點為基礎，形成各類因素聚集的子系統。各子系統以相對單一的關聯邏輯，維系著子系統的運行，如制度關聯、契約關聯、志愿關聯。低層級協同強調各子系統內部的協同，各子系統之間缺少必要的關聯，這種狀況又稱為“平行關聯”，體現了“多中心自組織協同”的網絡結構特征。二是高層級協同，是在低層級基礎之上形成的多層次、立體化的“社會治理復雜網絡拓撲結構”［13］，這種協同強調了各子系統之間的互動（互嵌）關聯，凸顯從低層級的平行關聯向高層級的互動關聯演變的重要趨勢。為了便于描述系統中各行為者、組織、系統等主體之間關系，本研究引入“關聯”一詞。行為者關聯作為一個構建網絡技術的途徑，用以識別地方、區域、國家的行為者所涉及的計劃、金融和相關政府的、非政府的項目執行［3］。其中，以政府組織為中心的關聯系統體現了政策執行的科層邏輯，依賴于權責組織體系和制度規范、行政執法、稅收、罰款、社會動員等強制性方式來規范、引導垃圾分類治理的行為。以企業為中心的關聯系統體現了政策執行的契約邏輯，通過政府、居民與承擔垃圾回收、運輸、處置等業務的企業之間合作，形成垃圾分類的市場化運營。以居民為中心的關聯系統體現了政策執行的志愿邏輯，借助于社會資源來激發居民參與垃圾分類的積極性，而不是以行政力量下移和自治空間擠壓來替代自治組織的治理功能。

1. 1 制度關聯：提供協同的規范體系

諾思認為制度是以一組規章、依循程序和倫理道德行為準則的形式為協作和競爭提供一種秩序化的框架，對追求效用最大化的個人行為產生約束作用［14］。制度生產滿足了科層組織內部的協作需求，科層體制的運行特征是以制度為基礎實現上下級政府以及不同政府部門之間的協作。制度生產還在于激勵居民、企業等主體的行為，引導個體行為趨向集體行為，使外部性問題所帶來的社會成本內部化。從實踐看，居民垃圾分類行為選擇受到政策變量的影響［15］，或者說法律和政策的規范標準制約了垃圾分類行為［16］。制度關聯協同重點解決垃圾分類制度的內生性困境和協同性困境，包括制度的客觀性、自洽性和有效性。客觀性要求垃圾分類制度內容符合客觀事物發展規律和人的行為規律，具有質的規定性，如頒布生活垃圾分類標準、選擇焚燒或填埋的處理方式。自洽性強調垃圾分類制度規范內容的一致性，不同層級、不同部門的政策在指導觀念、制度結構、具體政策方面應具有協同效應的“星群”體系［17］，使政策或計劃之間的冗余、斷層和不連貫達到最低狀態［18］。有效性強調垃圾分類制度規范與行為主體之間遵從制度理性到行為理性的互動邏輯，實現公共訴求與政府回應、規范制度與居民行為、公共理性與個人理性的一致性。

1. 2 契約關聯：提供協同的利益誘導體系

市場是平等主體之間為獲得利益回報所開展的具體商品和服務的交易活動。在垃圾回收市場體系不健全和激勵不足的條件下，自發的“拾荒者”市場交易關系有待轉化為政府涉入的復雜市場關系，并為滿足“公共品”交易提供必要的支撐。在理想條件下，垃圾分類市場關系類似于一般“私人品”的交易，實施垃圾分類的居民與垃圾回收企業之間存在平等的、自愿的合意行為，回收企業能夠獲得盈利和生存空間，居民也能夠從垃圾回收中獲得充分激勵且轉化為自覺習慣，這種交易行為網絡具有獨立運行的功能。在市場供給不足時，政府可以從兩個方面提升“公共品”的市場供給：一是明確政府與企業之間的職能關系。政府通過土地、資金、稅收等方面的制度改革，扶持市場經營主體，也可以實施購買服務，將垃圾回收、運輸、處理等方面的業務委托給企業經營。二是明確垃圾生產者與回收者之間的權責關系。居民和生產商品的企業實際扮演著垃圾“制造者”的角色，應承擔垃圾處理服務“購買者”的責任，而負責垃圾回收、加工、再生等業務的回收企業扮演著“民生經紀人”角色［19］，應獲得相應的回報［20］，從而形成了垃圾生產者“付費”與垃圾處理者“收益”的準市場關系。

1. 3 志愿關聯：提供自治的合作體系

生活垃圾的產生和分類處理主要發生在社會領域，垃圾分類的發展趨勢是推進強行政干涉的垃圾管理向強社會行動的垃圾治理轉變。參與式垃圾分類治理的中心任務是使居民擺脫集體行為困境，推進居民分散行為向小區單元合作行為，再向全社會網絡合作行為擴展。激勵居民參與垃圾分類行為，需要改變居民遵從的成本與收益，包括以垃圾分類知識宣傳、信息傳遞等方式減少遵從成本，或者以經濟利益、正義感與道德感、正向輿論評價等方式增加遵從收益，或者強化居民的效能感知、政策認同，從而內化為遵從習慣與規范的普遍行為［8］。構建垃圾分類治理的社會關系網絡，一般包括兩種路徑：一是利用社區自組織力量，實現志愿關聯。國內大多數社區垃圾分類治理的失敗根源在于積極行動者的缺位，而只有少數居民區通過組建中共黨員、樓組長、居民骨干、物業人員的志愿者隊伍，開展精英動員，提升了垃圾源頭分類效果［21］。二是利用社區之外的他組織力量，實現主體之間的強關聯。當單位制消失后社區又無法獨自承擔公共治理責任的情境下，社區不得不依賴于政府資源，社區的“行政依附性”導致了自治懸浮，消解了居民參與社區公共事務的積極性，也弱化了居民參與能力。政府可以“借道”社會組織來重塑靈活性與彈性空間。在這種情形下，政府、街道、社區之間的逐級動員以及資源配置、指標考核等“準行政”的方式在政府與社會之間構建了具有行政色彩的強關聯［22］，或者政府通過黨員引領、市場運作、服務外包等方式推進物業企業、清運企業、社區、家庭等多主體構建跨單元的組織網絡。這種組織網絡可以借助于規則識別、規則認同和規則懲戒，形成統攝意義的價值共識，但缺乏自治精神的社會場域，過分依賴于行政力量強化組織網絡的規則認同和行為一致性，在政府回縮和激勵失靈情境下，社區自我供給的薄弱性反而影響了社區運轉的整體功能。

綜上所述，制度關聯、契約關聯、志愿關聯是實現多元治理的基礎，而推動低層級關聯協同向高層級關聯協同演進還依賴于政府的作用。政府主導的制度創新有利于改善環境治理體系，營建良性合作關系［23］，尤其當市場、社會無法自發形成良好治理秩序時，政府干預的系統模式往往成為一種必要手段［24］。政府介入要避免職能上的“越位”和“缺位”。一方面，需要改變政府“一強獨大”與市場、社會邊緣化的治理格局，讓市場與社會在各自的領域發揮作用。另一方面，需要發揮政府的獨特資源優勢，或將制度邏輯延伸至市場、社會空間，進行價值引導和規范性整合，引導形成統一的目標、標準，或開展行政動員和組織聯結，促進子系統的適存性變遷，形成政府、市場、社會互動互補的均衡治理機制。此外，“政府—市場—社會”的協同創新實踐受制于系統內外部條件，在生態治理和壓力型政府體系下，地方政府具有較強的創新激勵。

2 實踐創新：江干區垃圾分類政策執行的模式變遷

垃圾分類是國家環境治理的重要內容。2000年，中國率先在8個城市開展生活垃圾分類收集試點工作，2019年又提出46個重點城市基本建成生活垃圾分類處理系統的目標。杭州市屬于東部發達地區，垃圾分類工作一直走在全國前列，早在2000年，該市被列為全國垃圾分類首批試點城市。2015年12月，杭州市出臺了《生活垃圾管理條例》，成為全國首部垃圾分類地方性法規，先后制定了8部配套標準規范，入選了全國第一批生活垃圾分類示范城市和全國首批46個垃圾分類試點城市名單。杭州市垃圾分類實踐創新遵循了“自上而下”的政策執行邏輯，同時在全國缺乏“一刀切”式的政策執行監督體系和實施試點先行的模糊性政策情境下，地方政府創新驅動的政策執行出現了多向度的變化。2018—2022年杭州市連續獲得浙江省生活垃圾分類工作優秀單位。江干區位于杭州市城區，是該市垃圾分類創新的窗口，多次獲得市級一等獎和“浙江省生活垃圾分類工作優秀縣（市、區）”，其首創的“桶長制”獲得全國“垃圾分類示范案例”。

本研究選用的杭州市江干區生活垃圾分類治理案例，具有典型性和代表性。案例實踐中，中央政府主導的“自上而下”政策執行與地方政府創新導向的“自下而上”政策推進以及多主體協同導向的“橫向關聯創新”并行存在，且相互影響。在研究方法上，選擇代表性的單案例研究可以加深對同類事件、事務的理解，或者可以對一個相關理論進行檢驗［25］。通過“解剖麻雀”式的案例分析研究，可以深層次分析地方政府創新推動多類型關聯的內在機理和實踐路徑。在數據收集方面，作者于2018年2月起對杭州市江干區垃圾分類政策執行過程進行實地跟蹤調查，獲得豐富的一手材料，文中涉及政策文件主要源于中央及地方各級政府官網。

2. 1 從環境壓力到主動求變：制度關聯的凸顯

生態文明建設背景下地方政府環境政策選擇受制于中央政府強激勵的影響，但地方政府政策執行的自主性仍不可輕視。在既有的自主空間內地方政府可以進行政策目標的微調、政策內容的詮釋，構建互動網絡，以及靈活地設計選擇執行策略［10］。杭州市垃圾分類政策執行體現了科層制運行邏輯，一方面，不得不應對上級政府的考核、評價和競爭壓力，將上級垃圾分類的政策精神納入地方政策范圍，確保“上情下達”。另一方面，結合地方特色開展漸進式政策創新。2000年，杭州市市容環衛局頒布了《杭州市城市生活垃圾分類收集實施方案》（簡稱“實施方案”）。2012年，杭州市政府常務會議審議通過《杭州市城市生活垃圾管理辦法》（簡稱“管理辦法”）。2015年，杭州市人大常務委員會審議通過、2019年修改的《杭州市生活垃圾管理條例》（簡稱“管理條例”）持續強化了違規行為的懲罰力度。杭州市垃圾分類制度規范體現了累進創新的特點，通過“局部實驗”和“先試先行”，將一些成功的制度經驗充分吸納到后續制度創新之中，使制度內容更加科學化、豐富化。如“實施方案”提出垃圾分類標準和垃圾主管部門的職責，內容相對簡單，而“管理條例”則涉及設施規劃、源頭減量、分類投放、分類收集、運輸與處置、促進措施、監督管理、法律責任、罰款等具體規定。

從“實施方案”到“管理條例”的制度形式變化，體現了制度效力的遞升化。“實施方案”是杭州市市容環衛部門頒布的制度，難以指揮和協調其他政府部門，只能依托于市政府分管秘書長牽頭的、相關部門參加的聯席會議來協商推進。“管理辦法”突出了市、區兩級市容環衛主管部門履行生活垃圾監督管理職責，要求發改、建設、城規、環保等行政管理部門各司其職，協同參與。“管理條例”是由市人大常務委員會制定的，權威性更強，進而成為了生活垃圾分類與減量的績效考評主要依據。

杭州市政策變化對江干區產生了兩種不同的影響：一是在日益趨緊的政策壓力下，江干區依托于科層體系，嚴格貫徹杭州市政策，在一定程度上可以節約制度生產成本，并通過自上而下的政府動員體系和合法性權威，在短期內提升垃圾分類效果。二是為了在地方政府競爭中獲得相對優勢，同時也避免單一政策執行帶來邊際效益遞減的困境，江干區開始轉向治理創新，嘗試通過制度設計和行政引導，激發市場和社會的參與作用，以改善系統內部的功能結構，增加系統的適存性［26］。在社會支持缺乏的情境下外在強制性行政執法與居民自主性之間存在張力，且垃圾分類事務涉及面廣、人數眾多，“嚴管重罰”增加了政府執法和監督成本，且隨著執法強度降低，垃圾分類效果容易出現反彈。這些問題迫使江干區開始探索新的治理路徑。

2. 2 從單一系統到多元系統：多類型系統的適存性變遷

與前所論，地方政府創新是推動多類型協同的核心要素。地方政府不僅基于“委托—代理”角色承擔了環境治理的正當身份和職責，而且地方政府比企業、社會組織更擁有整合資源的能力，在縱向政策執行鏈條中，地方政府擁有較大的自由裁量權，在地區差異極大的各個地方，他們有權決定如何將全國性的政策因地制宜地轉化為數以千計的具體政策［27］。除執行杭州市常規性政策之外，江干區還推動了行政、市場、社會等領域的創新實踐，圍繞垃圾分類，建構和強化了行為主體的關聯集合，推動了多類型系統的適存性變遷。

（1）行政系統適存性變遷：“桶長制”實踐。為了建立責任監督體系，2018年江干區借鑒“河長制”經驗推出“桶長制”模式，通過構建“區域桶長—街域桶長—單位桶長—社區桶長”組織網絡，將政府、企業、居民納入垃圾分類責任體系。到2020年，全區基本實現小區“桶長制”全覆蓋。不同于一般的行政執法，“桶長制”重塑了居民與政府之間的關系，這種關系本質上是一種政府主導的管理關系，通過層級節制的“準行政”方式推動社會空間的組織重構。主要有兩個方面特點：一是借助政府動員，建構社會主體的聯結關系。依托于原有的區、街道等行政組織與企事業單位、社區等社會組織，由區長、街道書記、社區黨支部書記、企業、店主、戶主以及區教育局、區商務局、區文廣旅體局等部門負責人兼任“桶長”，形成跨越不同單位的“桶長”考核體系，并通過行政權力向市場系統、社會系統滲透，構建了融合性的、準行政性的“超大組織”，實現政府意志的傳遞和不同組織之間的協調。二是強化社會自主，降低行政執法成本。從行政執法到社會治理的降維，使不具有執法身份的居民和社會單元負責人擁有垃圾分類管理權責。“桶長制”注重垃圾分類的組織管理、日常管理、設施管理、回收處置、投放管理、投放標識以及回收網點建設等過程管理的精細化、標準化，進而形成省級團體標準“桶長制工作管理規范”。這類制度創新體現了較強的技術理性和可操作性，可以通過信息提供、操作規范、技術指導以及示范、宣傳、執法等方式促使制度規范內化為主體的自覺行為。

（2）市場系統適存性變遷：“清道夫制”實踐。這種治理體系強調市場機制在垃圾分類中的基礎作用，推動市場整合和組織體系化建設。江干區借鑒了前期“桶長制”經驗，將零散“拾荒者”的個人行為轉變為有組織的企業行為，推動自發式、分散式、個體式的再生資源回收向規范化、流程化、規模化的回收體系發展。2019年11月江干區第一家回收網點開始營業，到2020年8月，全區已建成了150個回收網點，形成了“1+9+N”的“清道夫”再生資源回收體系。其中，“1”是指區級成立運維集團，指導和統籌全區垃圾分類回收；“9”是由全區9個街道（管委會）實體公司負責具體垃圾分類回收運作；“N”是在各社區、小區統一建立的回收網點服務平臺數量。這類垃圾分類回收系統體現了3個方面特點：一是遵循市場契約精神，將分類后的垃圾視為一種可交易的資源，利用市場利益機制來協調各主體之間關系。居民根據回收垃圾的數量和APP積分獲得金錢和等價物品的回報。二是強化集團化運維，對分散的廢品收購人員進行收編，形成了覆蓋廣泛的垃圾回收系統。三是這種交易行為并不局限于市場領域，政府作為一種特殊的市場需求主體，委托環保企業承擔垃圾運輸、垃圾末端處理等業務，監督企業按照合約要求完成任務。政府還通過土地、資金、稅收等方面的資源支持，培育垃圾回收市場，打造“垃圾分類—垃圾回收—資源循環再利用”的綠色產業鏈條。政府的介入促進了垃圾分類回收從“私人品”向“公共品”轉變，從追求經濟價值為目標向追求包括經濟價值、生態價值在內的綜合目標轉變。如江干區政府統一按照每個居民小區（或1 000戶）設置1個回收網點的標準進行全覆蓋布局，而不是依據市場效益來選擇布點，改變傳統“拾荒者”只回收高價值廢品的偏好，將低價值的廢品納入回收體系。

（3）社會系統適存性變遷：自治組織實踐。社會系統具有虛實“二相”性特點，以個體或群體性關系或親緣紐帶為基礎的非正式社會組織所表現的社會系統的“虛相”，可以通過多邊聯系來對政府主導或認可的社會系統“實相”產生非正式的影響或擴充“實相”的活動范圍［13］。與強制性的制度關聯以及非強制性的契約關聯的特點不同，志愿關聯更體現了自治性和誘導性特點。從2000年垃圾分類試點以來，江干區開展了4點半課堂、小手牽大手、小小巡查員、趣味運動會、知識競答、“紅領巾”愛地球、垃圾分類咨詢熱線、教育培訓、公示評比等形式多樣的宣傳教育活動，但受制于社區面積、居民構成、物業管理、自組織程度、居民習慣等多方面影響，社區居民參與垃圾分類活動缺乏整體理性和持續治理難題。為此，江干區著重從“內育”和“外引”兩個方面來提升社區垃圾分類水平。“內育”是依賴于社區自身的組織能力、動員能力以及居民自我認知、行為自覺來增強社區的自治能力。江干區成立了社區垃圾分類工作領導小組，推動物業經理、衛生主管、樓道長、保潔人員之間的協同共治。“外引”是借助于外部組織力量構建網絡化、系統化的責任體系，彌補社區自治不足。江干區出臺了《生活垃圾分類工作實施辦法》和《生活垃圾分類工作考核辦法》，通過外部規范的輸入以及考核、獎勵等方式激勵社區居民行為。

2. 3 從低層級關聯到高層級聯動：政府創新主導下的雙層級關聯協同

江干區垃圾分類政策執行系統的分層體現了兩種協同的互動關系：一是政府、市場、社會各子系統內部主體分別按照制度邏輯、契約邏輯、志愿邏輯實現本領域內不同主體之間的關聯協同，這屬于內部協同和低層級關聯。二是各子系統之間的協同關系，屬于外部協同和高層級關聯。治理實踐中，低層級關聯與高層級關聯容易陷入了一種“悖論”：前者可以促進垃圾分類治理的某方面的改善，但不足以解決環境治理的全局性問題。后者旨在改進全局性問題，但各系統運行邏輯的差異，又存在互相兼容的難題。

解決這種“兩難”治理困境是推動低層級關聯向高層級關聯躍進的一個關鍵因素。從系統關聯機制看，江干區嘗試通過“行政動員（‘桶長制’）—清道夫運營—志愿行動”的創新實踐來推動政策執行子系統之間的關聯互動。一是以“桶長制”為創新驅動，建構科層體系與社會組織之間的聯動關系，通過完善考核評價體系，以行政或準行政的方式對各級“桶長”的行為進行激勵，形成政府、市場、社區的一體化動員體系。二是倡導“清道夫”市場運營網絡，形成政府“搭臺”、企業“唱戲”、居民“兌利”的市場共贏關系。三是創新“社區行動”，發揮政府與市場的激勵效應，通過社區志愿行動、黨建引領、文化教育、物業服務，激發居民參與的積極性。從創新本質上，無論“桶長制”“清道夫”體系的具體形式如何變化，而系統互嵌的內在邏輯卻始終沒有變化。同時，也應看到系統互嵌是一個漸進過程，隨著認知加深、技術進步、治理水平提升，系統協同將趨向于最優狀態（圖2）。

系統之間的關聯協同是在政府、市場、社會各子系統中植入“混合式”治理邏輯，形成“你中有我、我中有你”的互嵌式關系。各子系統協同的關聯紐帶是使不同系統的主體行為融入統一支配邏輯，或者是將一個子系統嵌入另一子系統，但在不同的支配邏輯中，行政涉入程度以及規范性、強制性均存在一定的差異性。第一種是“行政-企業-社會”延伸邏輯，通過行政規制、處罰、動員等方式（如“桶長制”），將政府、企業與社區納入統一的制度規范體系，發揮政府核心節點的帶動作用，強調主體行為的權利義務關系（如考核監督、垃圾費繳納），體現了行政規制、處罰、動員等“強”行政性特點。第二種是“企業—行政—社會”延伸邏輯，政府通過制定分類標準、回收標準、業務委托等方式優化市場環境，發揮市場核心節點的帶動作用，推動市場運行，形成“清道夫”“積分制”等多種形式的市場交易模式。這種指導性行為關系和利益驅動機制處于行政與志愿的“中間”地帶。第三種是“社會—行政—企業”延伸邏輯，即在行政引導、物質與精神獎勵、市場激勵的條件下，發揮社會核心節點的帶動作用，提升居民自主參與垃圾分類的積極性，體現了自愿行為之上的“弱”行政性特點。

3 系統化演進：雙層關聯協同的內驅力及未來發展

雙層級關聯協同發展所面臨的首要任務是在復雜系統環境下如何保持系統整體輸出功能的最大化，即推動系統從低層級關聯樣態向高層級關聯樣態轉化。這種系統變遷可能受制于外部壓力，如自上而下的政治壓力和公眾的廣泛訴求，也可能源于多系統協同困境所出現的治理目標與治理現狀之間的治理“懸差”，并成為推進系統變遷的內在驅動力。

3. 1 系統演進的內驅力

垃圾分類是通過治理系統的優化來解決環境可持續發展問題，環境污染的壓力是驅動治理系統變遷的根本動力，而系統變遷的直接動力源于系統治理的內生困境，或因子系統自身功能缺陷，其輸出效應難以達到預期目標；或因各子系統受不同運行邏輯支配出現關聯耦合困境，無法滿足外部環境訴求。從系統模式更迭視角討論關聯協同的動因，隱射了類似于生產力與生產關系的辯證關系，當系統治理模式不再滿足社會實際需求時，不得不推進改革，采用更優的治理模式。

早期的垃圾治理中，政府與市場、社會的力量發展并不均衡，形成了政府壟斷的“一強獨大”的局面，居民與政府之間存在一種簡單的委托代理關系。居民生產垃圾，政府負責處理垃圾，垃圾生產者與垃圾處理者之間形成了責任倒置的角色關系。其發展結果是生活垃圾量持續上升與政府職能的不斷膨脹，但行政系統的內生性擴張并不足以解決所有垃圾管理問題，這迫使政府不得不重視企業、社會等其他子系統的作用。平行子系統具有較強的衍生性特點，各子系統需要具有獨特功能和運行邏輯的治理單元。其發展的驅動力在兩個方面：一是回應各子系統發育不全和功能不足的發展訴求，如社會自治不足、垃圾回收積極性不高、行政執法成本偏高等諸多問題。二是應對子系統之間的治理沖突與角色失衡問題。各子系統內部有特定的運行對象、運行規則、運行過程，形成了自我收斂機制和路徑依賴，容易異化為一個個相對封閉的、相互分離的垃圾分類次系統。當系統外延不清晰或者更多子系統涉入同一治理問題時，開放性、復雜性和不確定性的平行子系統便出現了協同困境。這與系統發展的方向相違背，系統發展的任務就是消除平行系統之間的隔離，使各系統之間“存在高度的交互作用和相互適應性”［26］，如圖3所示。

環境治理問題的識別、轉化和制度創新又依賴特定的主體來實現。政府在界定和糾正環境偏差方面具有獨特的優勢，有利于將環境壓力轉化為治理創新的動力。一方面，在委托代理關系中，政府作為公共代理人，承擔著環境治理的基本職責，且在公共事務管理過程中政府直接面對實踐問題和治理困境，具有政策執行創新的現實基礎。另一方面，政府自身具有創新的合法性權威，能夠運用政治激勵能力、社會動員能力、網絡治理能力獲得更多的“自致資源”［28］。如江干區推進“桶長制”過程中，通過“區—街道”的行政組織與“社區—小區—樓長—戶”的社區組織的聯結，實現行政子系統與社會子系統之間的信息共享和功能互補。社區“桶長”將違法信息及時反饋給城市執法部門，增加執法的精準性和有效性。市場子系統變遷的動力在于垃圾減量和部分回收的限度，以及需要解決利益主義導向的志愿性不足，這需要發揮政府和社會在優化交易環境、社會動員方面的作用。如江干區“清道夫”體系體現了市場子系統與社會子系統的互嵌關系，負責各社區垃圾回收的點長，既按照市場邏輯實現分類回收，又兼具宣傳、指導、監督、激勵等社區治理功能。社會子系統變遷的動力在于垃圾分類治理要求和自治不足，從而需要其他力量的介入。如江干區將黨建引領、文化建設、宣傳教育和便民服務等社區性事務融入“桶長制”，通過發揮文明辦牽頭組建垃圾分類文明勸導隊，實施街道、社區的層級動員，發揮行政子系統與社會子系統的互嵌效應。

3. 2 走向未來的政策執行創新

雙層關聯協同治理模式體現了政策執行創新驅動以及從低級向高級、從實踐問題到治理回應的發展邏輯，符合“原徑解鎖—單元建構—系統建構”的連續過程。“原徑解鎖”是打破原來的不利于多元關聯形成的條條框框，尤其是針對傳統治理模式弊端所開展的反思和創新實踐。“單元建構”是圍繞制度邏輯、交換邏輯和志愿邏輯所推動的組織化過程，以社會分工和治理分工為基礎，提升治理單元輸出功能，體現了平行子系統的發展訴求。“系統建構”是超越單元治理功能的域限，為實現更高層次共同目標所開展的再組織化過程，體現了嵌入系統的功能特征。實現這一目標需要持續推進符合關聯協同發展的共生領域生態建設。

一是共同理念。理念具有包容性和高位統攝性特點，有利于減少各子系統因行政邏輯、市場邏輯和志愿邏輯偏畸所造成的子系統之間不可通融性。理念宣傳有助于形成共同的價值內核，但理念轉化為行為習慣，還依賴于時間資源和認知變化。中共十八大以來，貫徹“兩山”理念和生態文明建設成為國家發展的重要戰略。這種理念以各種方式滲入子系統之中，形成“形異意同”的共振效應。在行政領域，通過環境法的責任與義務的設定，促進垃圾污染外部性的內部化，并成為行政執法的正當性依據。在市場和社會領域，政府通過制度規范、信息引導、社會動員等方式影響行為主體的價值認知。如江干區將環保理念納入社區自治公約，頒布省級團體標準《清道夫回收網點建設與管理規范》，倡導執法與普法一體化，推廣“回收網點+商業運作+宣教基地+N”綜合服務模式，實施黨建引領、婦聯動員、志愿參與的“草根動員”。

二是組織網絡。互嵌系統的發展需要強化組織網絡對關聯協同的支撐作用。一方面，促進組織單元內部的結構優化和行為能力提升，使其能夠有效地承擔垃圾分類的某些職能或任務，以適應關聯協同發展的需要。另一方面，保持各組織之間的合作關系，形成組織的良性互動。在“強政府-弱社會”“強政府-弱市場”情境下，政府可以憑借強大資源優勢對市場機制、社會機制進行引導和支配。在市場業務外包和社會動員中，政府也可能俘獲和侵蝕市場主體和社會組織的平等性、自主性。為此，需要培育社區和企業的自主性，并借助于黨組織的融合功能，發揮網絡治理的統合作用［29］，推動一元的、垂直的管理模式向多元的、橫向的治理模式變遷。

三是技術條件。自20世紀70年代以來，系統工程模型、系統評估工具的應用豐富了“綜合固體廢物管理”分析框架，而互聯網為標識的環境信息技術應用有效地提升了固體廢棄物管理的規劃、設計和運營的能力。在未來，科學技術將加速人類社會的變化，尤其是信息技術的廣延性和即時性，使組建“人—物—信息”的超級治理系統成為現實可能，這將加深子系統之間滲透，大大消減各領域之間的藩籬，最終改變人類的生產生活方式。

四是創新意識。創新發展是推進系統變遷的重要序參量，政府主體創新、市場主體創新和社會主體創新均有利于改善系統狀態。盡管政府、市場和社會以“相互強化增進”的方式來實現互補嵌合，而政府作為“元治理者”，在實際中扮演著創新網絡召集人、促進者和助推者的角色［30］。地方政府擁有政策制定和執行的權力，應充分發揮地方政府在政策創新、價值引領、利益平衡、資源配置等方面的優勢，推動協作治理的發展。在不確定因素環境下地方政府創新的支付成本或許大大超過預期收益，而其他地方政府可以通過采用經驗學習、模式仿制等“搭便車”方式來規避創新風險，這需要推進容錯免責制度創新，打破創新的惰性循環。

4 結論與啟示

本研究將系統論帶入多主體協同研究，結合中國城市垃圾分類治理先行縣區的創新案例，研究政府、市場、社會三類聯結機制的層級變化以及動態協同演變。從特定領域驗證了迪茨、奧斯特羅姆等人所主張的廣泛多樣的適應性治理系統有助于實現許多資源的有效管理的觀點［31］。主要結論包括以下3點。

第一，在復雜的、模糊的政策執行情境下，垃圾分類政策執行具有科層邏輯和協商邏輯的混合性政策執行特點。在科層體系中，地方政府要遵從中央和上級的政策要旨，受制于正式制度基礎之上的科層權威的制約。在社會領域，地方政府利用政策執行空間，與其他主體之間形成的平等的、非正式的伙伴關系，以多類型關聯協同來克服單一政策執行的困境。這種政策執行不是被動地執行上級的政策，而是關注實際政策問題，關注公私領域相關行為者的政策訴求以及為達成目標所采用的策略。

第二，垃圾分類治理是相關因素構成的一個多層級的復雜系統。平行系統是以“分立”為特色，突出各子系統的獨立性、自主性，有利于減少單一系統治理的風險和成本，是維系多元共治政策系統的重要保障。在特定社會背景下政府、市場、社會等子系統的發育存在明顯的強弱差異，政府可以通過經濟、價值、規范等要素的涉入，培育和優化系統功能。平行系統之間缺乏協同，存在資源競爭、利益沖突、重復建設等諸多弊端，需要推動系統向更高層次演進。互嵌協同是雙層關聯系統變遷的高級階段，是以制度、契約、志愿為紐帶，圍繞共同目標開展治理合作。互嵌協同是以“整合”為特色，突出子系統系統的互補性、互融性，以此提高融通的可能，政策執行不只是構建組織系統網絡，更在于持續推進優化過程和整體效應。

第三，雙層關聯協同是以序化為導向的系統持續改進，不能簡單地歸結為弱化政府、強化社會（市場）的彼消此長的過程，而是倡導以政府為主導、以功能為導向，以關聯為目標的治理創新過程。目標、利益、信息等因素是影響系統變遷的序參量。其中，政府創新驅動是影響最大的序參量，主宰著系統的變遷。政府主導式協同創新是政府按照政府目標要求對市場、社會施加影響，反之市場和社會的參與也可能促進行政系統的改變。

以政府創新驅動為引導，促進雙層關聯協同發展的措施包括以下3點。

第一，增強政策執行過程的回應功能和協商功能。防止政策執行的“一刀切”現象，在保持政策目標激勵的同時，創造地方政府回應社會訴求的制度空間。通過共同的政策目標、行為規則、評價標準來建構全域性網絡化系統，改變政府與居民之間的話語懸置和價值分歧，構建有益于公民參與的、協商性的、批判性的公共領域。開展人大協商、政協協商、人民團體協商、社區協商、基層協商、媒體協商等多種形式的協商，構建多層次、多樣化的協商網絡。

第二，建構“分立”到“融合”的多類型關聯機制。基于政策目標和標準化建設，加強多關聯協同的結構化角色安排和過程控制，形成“強聯結”。通過教育宣傳、黨建聯盟、資源共享、信息分享、合作網絡、情感信任等手段提升各主體的自主性，建立以環境治理目標為導向的多關聯協同的“弱聯結”。重視大數據、云計算、人工智能、物聯網、智慧城市大腦、身份識別等信息技術的應用，推動垃圾分類治理的智能化、簡約化、精準化。

第三，發揮政府創新驅動的雙層關聯協同作用。一方面，推動多主體利益整合的政策創新，完善利益表達、利益分配、利益競爭、利益協調的機制，實現公共利益增長基礎之上的多元利益的滿足。另一方面，暢通多主體參與地方決策的途徑，并以環境治理的元目標為指引，推進政策、標準、規則、契約建設，將正式制度轉譯成相應的非正式規則，發揮監督、考評為顯性特征的正式規則與自愿、內驅為隱形特征的非正式規則的共同作用。

也應看到，多類型關聯協同是一項系統工程，受制于復雜因素的影響。本研究推動經驗認知到理論闡釋，符合“單一系統—平行關聯—互動關聯”的系統變遷的基本范式，也契合于試點先行到全國推廣的漸進路徑和中國式政策執行自主知識創新邏輯，其創新價值在于將“關聯”引入政策執行系統，提出“平行關聯”“互動關聯”的階段模式和變遷機制，但多類型關聯協同的影響因素存在模糊瞬變的特點，如農村社區與城市社區之間、經濟發達地區與經濟落后之間、人口集聚區與人口稀疏區之間，垃圾分類政策執行存在較大的情境差異，政策執行系統的具體應用、制度遷移、知識學習等方面還有待進一步研究。

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（責任編輯：蔣金星）