政府職能轉變驅動營商環境優化的現實路徑探析

摘要：政府職能轉變是優化營商環境的必然要求。通過政府職能轉變，提升政務服務效能，強化政府監管，發展扶持與創新激勵政策，能夠為營商環境的優化奠定基礎，提供制度保障和動力支撐等。當前我國營商環境的優化還面臨系統復雜性削弱政策合力效應、制度間設計差距影響國際化法治化進程、政商關系認知與行為偏差制約公平公正、國家形勢增加風險挑戰等現實難題。以政府職能轉變驅動營商環境的優化，須提升政務服務效能、創新監管模式、提供要素支持和加強合作機制建設，為營商環境優化提供服務保障、法治保障、資源保障和制度保障等。

關鍵詞：政府職能轉變；營商環境；服務；監管

中圖分類號：C939；D035

文獻標識碼：A

DOI：10.12186/2024.05.009

文章編號：2096-9864（2024）05-0073-06

近年來，隨著深層次社會轉型的持續深入，政府外部生態環境與行政系統內部構成要素均不斷發生變化，這為行政體制改革提供了強勁動力，也要求政府職能在范圍、內容和方式上進行優化革新。同時，政府轉型也是一種全球性的趨勢。英國于2017年出臺《政府轉型戰略》，著力追求跨部門的業務整合與彈性的行政工作模式。新加坡推行“數字治國”理念，積極引入大數據、人工智能等先進手段預測公眾需求，進而提高公共服務的效率［1］。國內地方政府也在逐步擺脫生產者、監督者、控制者的角色，紛紛以服務型政府為導向進行職能的轉變升級。政府職能轉變可從價值取向、動力因子、中心、對象、方式等不同維度加以分析［2］。當前，國際環境復雜嚴峻，國內改革發展穩定任務艱巨繁重，優化營商環境、促進招商引資、拉動經濟發展成為各地政府的工作重點。政府職能轉變的過程能夠對營商環境優化提供動力，其結果對營商環境能否成功優化具有重要影響［3］。營商環境優化即以國家治理體系和基本公共服務現代化為導向，為營商環境改善提供制度保障的管理過程［4］。

圍繞政府職能轉變與營商環境優化，現有研究主要從以下三個方面展開：

一是營商環境建設部門機構設置與職能配置；

二是地方政府優化營商環境的動因；

三是政府職能轉變與營商環境優化互動關系。

學界雖然取得了一定成果，但也存在對政府職能轉變與營商環境優化二者之間的作用機理梳理不夠清晰，對政府職能轉變驅動營商環境優化的現實困境分析不夠深入，以及對政府職能轉變驅動營商環境優化的實現路徑缺乏合理規劃等問題。鑒于此，本文擬以政府職能轉變為切入點，以營商環境優化為落腳點，深入分析政府職能轉變驅動營商環境優化的作用機理、現實困境和實現路徑，以期為地方政府在這一領域的工作提供相應的決策參考。

一、政府職能轉變驅動營商環境優化的作用機理

作為公共服務的供給主體，政府是營商環境優化的關鍵推手。政府職能轉變驅動營商環境優化的關鍵在于形成“放管服”緊密配合的執政模式，下面就其具體的作用機理進行闡述。

1.提升政務服務效能，能夠為營商環境優化奠定基礎

由“主導型”“全能型”向“服務型”的過渡是政府職能轉變的基石。在這一過程中，簡政放權成為各地政府的共識。隨著政府職能的轉變，

政府在政策咨詢、行政審批、法律支持等方面的公共服務能力持續提高，

對企業的直接干預和管制越來越少。同時，對企業而言，高效便捷的公共服務會降低其交易成本，客觀上促使其經營風險降低。此外，服務型政府意味著市場成為資源配置的主導，企業的辦事成本和時間消耗降低，也有助于提升企業的生產效率與整體競爭力。

在具體實踐中，很多地方政府都專門設立了營商環境工作領導小組等專門的組織機構，積極推進政府職能轉變、深化“放管服”改革，同時針對重點領域、關鍵環節安排專題組、保障組，通過專題研判、定期會商、實地調研等途徑發現區域內商事主體在公共服務方面的痛點、難點、疑點并提出解決方案，切實加快了公共服務供給側結構性改革的步伐。

2.強化政府監管，能夠為營商環境優化提供制度保障

優化營商環境的關鍵在于政府機關能否有效發揮職能、落實政策和提高服務效能。強化監管是政府職能轉變的重要方面，這有助于加強對市場秩序的管控、嚴厲打擊不公平競爭行為、扭轉市場失序等問題的解決。一方面，政府職能轉變意味著法治化管理的深入推進，這有助于建立健全法律法規體系，提升市場環境的公平性和透明度，營造公平的競爭氛圍；另一方面，政府職能轉變強調對市場行為的管控，這有助于加強對營商環境的專項監督和精準評價，為迭代優化提供決策信息支撐。

北京、上海、廣東、江蘇等地方政府在公共服務、行政審批等關鍵環節開展嵌入式、體驗式精準監督，建立企業信息公示、經營異常名錄、嚴重違法失信企業名單等制度。這種及時、精準、有效的監管大大提升了市場信息的透明度，為維護市場公平競爭秩序起到了有力的推動作用。

3.發展扶持與創新激勵的政策，能夠為營商環境優化提供動力支撐

我國處于并將長期處于社會主義初級階段，事關國計民生的重點企業、專精特新優勢企業對于保障基本的社會公平、提升供給體系的創新力和關聯性，解決各類“卡脖子”和瓶頸問題，暢通國民經濟循環具有重要作用。基于此，在政府職能轉變過程中，應通過持續的發展扶持政策，不斷提升產業鏈現代化水平，強化產業培育，聚焦企業服務，持續開展政策對接、銀企對接、產銷對接等，為企業提供更加寬松的市場環境和政策支持，推動我國產業向高端化、智能化、綠色化方向發展。創新驅動發展戰略可以有效提升我國經濟的韌性和應對外部風險，政府可以通過創新激勵專項財政補貼、減稅降費、金融支持等方式激勵國計民生重點企業、專精特新優勢企業創新發展，鼓勵這類企業加大科技研發投入力度，加快打造市場化、法治化、國際化一流營商環境，激發市場主體活力，增強發展內生動力，從而切實解決產業“卡脖子”問題。

4.建立政商間的互動合作機制，能夠為營商環境優化提供協同效應

政府職能轉變意味著對政商關系的審視和重構，有助于打造良性的政企互動關系，解決政府與商事主體之間的信息不對稱問題，形成政府推動、市場主導、企業發力的有序互動格局。營商環境國際化也是建設重點，只有建立和完善符合國際慣例和世貿規則的市場經濟運行體制機制，才能“筑巢引鳳”，吸引國際優質產業資本到國內投資發展。開放型和創新型政策與差異化資本監管體制，更能夠逐步實現貿易和投資的自由化，形成具有較強國際競爭力的營商環境。

政府可以通過行業協會、企業聯盟等組織形式，推動政府與企業、企業與企業、企業與社會之間的合作交流，共同解決營商環境優化方面的瓶頸問題，共創投資貿易便利、行政許可便捷、法治保障完善的發展新局面，從而營造出更穩定、更透明、更可預期的發展環境。

二、政府職能轉變驅動營商環境優化的現實難題

政府職能迭代的過程是伴隨著政府與市場耦合關系與邊界調整的過程［5-6］，優化營商環境是培育和激發市場活力、增強發展內生動力的關鍵之舉。但是，受歷史、時代和制度等多重因素的制約，營商環境優化的效果與黨和國家的要求相比仍然存在較大差距，政府職能轉變驅動營商環境優化仍存在如下現實難題。

1.營商環境優化的系統復雜性削弱了政策合力效應

如前所述，營商環境涵蓋政治、經濟、法律、社會等多方面，其優化涉及經濟社會改革和對外開放各個領域，是一項較為系統且復雜的艱巨工程。同時，營商環境的每個系統又可以劃分為若干個子系統，這些子系統均可以向下逐級劃分為更多的子子系統。從整體上來看，營商環境的構成指標難以計數且互動關系復雜，指標高效協同運行是極其困難的。同時，“短板效應”在營商環境優化過程中十分突出，招投標管理、中介服務、融資渠道等關鍵指標上的任何一個細節上出現問題都有可能導致前功盡棄。此外，營商環境優化還涉及央地博弈問題，這對聯合審批、法律法規的可預測性及實施透明度帶來難以量化的負面影響。

2.制度間的設計差距影響營商環境優化的國際化、法治化進程

從國際視角來看，政府在營商環境優化方面的主要著力點在于法律法規、制度規范、標準流程等。一方面，營商環境要求相關制度要素根據環境變化和市場主體需求不斷趨于完善；另一方面，相關制度要素之間的匹配性、協調性也十分重要。從目前國內的發展情形來看，法治設計正處于深水區、攻堅期，各領域制度體系存在較大提升空間，且不同地區、部門和層級的法律法規、制度規范、標準流程之間的匹配性、協調性也有待提高。同時，地方政府在營商環境優化方面的訴求、導向和手段各不相同，配套制度不夠科學的問題普遍存在，實用性和可操作性有待檢驗，政策執行偏差的問題也有待解決。總之，制度間設計方面的差距不僅會影響公共服務的供給水平，也會間接地影響市場主體的投資意愿和行動方向。

3.政商關系認知與行為偏差制約了公平公正營商環境的形成

營商環境在本質上與政商關系問題密切相關。在現實中，政府管理人員與工作人員在政商關系問題上存在著認知與行為兩個層面的偏差。從認知層面來看，官本位主義、形式主義仍然在個別地區、個別政府機關存在，一些政府管理人員與工作人員對商事主體的服務意識尚不到位，在開展“放管服”改革中，不能很好地從管理職能向服務職能轉變，在支持和善待企業家與營造尊商、重商、親商、護商的社會氛圍等方面還存在諸多欠缺，其結果則是政商疏離。從行為層面來看，懶政怠政、打造特殊利益集團等問題還時有發生，而且有些政府部門為降低工作風險，要求企業準備大量市場準入時并不需要的各類資料等，這不僅破壞了企業的合法經營權益，帶來諸多不公平不公正現象，也在客觀上造成了營商環境惡化的問題。

4.嚴峻的國際形勢增加了營商環境優化進程中的風險挑戰

在后疫情時代，經濟下滑成為各國面臨的共性問題，能源、資本、技術、市場、人才等方面的全球爭奪愈演愈烈。同時，以美國為主導的資本主義國家利用貿易戰、科技戰、輿論戰等手段削弱我國在全球市場上的競爭優勢，這必然會影響商品、服務、資本和技術等要素的自由流動，其中，中美經貿關系的不穩定性是最大風險挑戰。疫情影響下的世界經濟復蘇乏力是我國國際化營商環境建設的外部風險挑戰，地緣政治經濟形勢變化則是直接風險挑戰。對企業而言，這不僅會造成市場萎縮，也會拖累其創新能力的發展。對政府而言，營商制度建設與國際接軌的速度會被動放慢、程度會有所削弱，其結果則是營商環境國際化層次和水平下降。就營商環境優化的整體局面來看，來自國際形勢方面的壓力無疑會帶來負面沖擊。

三、政府職能轉變驅動營商環境優化的現實路徑

在優化營商環境的實踐中，政府職能轉變具有不可替代的重要作用［7］。政府職能轉變驅動營商環境優化的實現路徑包括提升政務服務效能、加強監管、構建合作機制等。

1.提升政務服務效能為營商環境優化提供服務保障

觀念上的轉變是提升政務服務效能、營造良好營商環境的前提。一方面，政府管理人員和工作人員要“親”，即深刻認識商事主體在經濟發展中的作用，既要密切聯系，又要注意把握分寸；另一方面，政府管理人員和工作人員要“清”，即要具有高度的底線意識，在政務服務過程中做到清廉自持，堅決抵制違章辦事或破壞營商環境的現象，為營商環境優化提供堅強保障和持續動力［3］。各級領導干部應起到垂范作用，主動深入市場一線，切實了解企業對公共服務的需求變化情況，讓商事主體體驗到“親商、尊商、優商”的積極氛圍。

在政府職能轉變過程中，應以簡政放權和法治化管理為抓手，精簡行政審批事項、優化行政審批流程，加快對政務服務流程的全面重組與整體優化，對重大項目實施“綠色通道”審批服務制度，力爭為商事主體提供高效的公共服務。同時，應加強有關職能部門之間的橫向協同，運用互聯網力量建立一體化政務平臺、信息督辦平臺、信息共享平臺等服務載體，為企業減少中間環節，最大限度地提高公共服務效率。

2.創新監管模式為營商環境優化提供法治保障

創新政府監管模式是政府職能轉變的內在要求，也是打造新型政商關系的制度基石。在傳統行政管理模式下，政府機關主要通過行政審批、政府許可、稅費征收等方式對商事主體進行監管，這大幅增加了商事主體在投資、運營、管理中的制度性成本。在政府職能轉變過程中，應積極落實國務院關于簡政放權的政策要求，積極創新監管模式，保障企業的市場主體地位。

其一，建立標準化的監管模式。圍繞營商環境相關因素制定監管標準，使政府機關的監管行為具有明晰的制度依據和操作標準。其二，形成透明化的監管模式。整合行政權力與公共服務事項，建設一體化政務服務平臺，推動監管過程可追蹤回溯、可公開批評。建立完善并落實審查核準制度、重大項目和情況復雜項目會商制度、監管“回頭看”制度、責任追究制度等配套制度規范。同時，應建立完善審批監管工作的全方位全流程信息披露機制，接受來自監察機關、企業和社會公眾的監督。其三，追求精確化的監管模式。應引入和利用大數據、5G、人工智能等前沿技術，完善網上審批服務平臺，打造智能化監管平臺，對監管人員的工作軌跡、監管風紀、事項辦理情況等進行統計分析，實現精確的量化監督管理。

從整體上來看，監管模式創新的重點在于理順政商關系，實現從利益關系向法律關系的過渡，明確政府與商事主體之間的權利義務邊界，構建具有社會主義特色的新型政商關系。

3.提供要素支持為營商環境優化提供資源保障

如前所述，營商環境優化的重點在于解決商事主體在公共服務方面的痛點、難點問題。從這個意義上來看，政府應當圍繞優勢職能，為之提供精確的要素支持。

其一，提供多元融資渠道。政府職能部門應積極與金融管理機構開展合作，為企業發展提供金融支持。例如，打造政府性融資擔保體系，并通過資本金補充、績效評價等方式降低企業融資門檻。再如，引入BOT、TOT、PPP等項目融資方式，引導社會資金流入企業融資通道。其二，加強科技研發激勵。應通過創新研發專項貸款、新產品新技術政府采購、減免企業研發稅收等措施，營造鼓勵企業科技研發的良好氛圍［6］。同時，政府還應為企業提供法律支持、市場營銷規劃、研發戰略咨詢、專利申請幫扶等服務，提高企業研發的可行性與成功率。其三，搭建人力資本引進平臺。由政府牽頭，吸引高等院校、科研院所、頂尖企業等各方力量，打造科技創新中心、引才引智基地等人力資本引進平臺，實現“筑巢引鳳”。

4.加強合作機制建設為營商環境優化提供制度保障

在全球化時代，政府職能轉變驅動營商環境優化，應在立足國情的基礎上體現國際視野，打造由多方面參與的合作機制。

其一，建設“大一統市場”。應面向國際市場，積極破除貿易壁壘，幫助企業跨區域、面向全球開展業務，著力促進“大一統市場”建設。

其二，加強招商引資的區域合作。地方政府間在招商引資上既有競爭，也有合作。有關領導和執行人員應以開闊的胸懷進行跨區域的優勢資源整合，以綜合性的競爭優勢吸引外來資本投資落地。

其三，打造區域產業集群。應加強區域內企業之間的橫向合作，形成特色產業集群，切實提高區域經濟軟實力。

四、結語

營商環境優化涉及特定地區的政治、經濟、社會、環境和文化等多個要素，也是衡量政府治理體系和治理能力現代化的核心標準。職能轉變到位的政府會對人才、資金和技術構成強烈吸引。

營商環境優化是各級政府所面臨的長期任務，也是經濟增長方式轉變、產業結構調整所面臨的緊迫任務。以更新行政理念、提升政務服務效率和創新治理模式為內核的政府職能轉變為營商環境優化提供了制度引擎。目前這方面的研究還很不成熟，本文研究僅是嘗試性的補充。建議后續研究從以下兩個方面加深對這一領域的理論探索：一是在厘清影響營商環境優化的制度性因素的前提下構建周密的理論框架；二是從國內外比較的視角出發探究促進政府職能轉變驅動營商環境優化的路徑。

參考文獻：

［1］劉銀喜，趙淼，胡少杰.數字化轉型中的政府質量測度與提升路徑［J］.中國行政管理，2021（12）：74-79.

［2］ 何穎，李思然.“放管服”改革：政府職能轉變的創新［J］.中國行政管理，2022（2）：6-16.

［3］ 李明耀.世界銀行營商環境指標體系的本土化革新：從理念到制度［J］.廣西社會科學，2023（9）：178-185.

［4］ 邢玲.營商環境優化背景下的信用法治化研究［J］.中國商論，2024（4）：129-132.

［5］ 夏昕鳴，謝玉歡，吳婉金，等.“一帶一路”沿線國家投資環境評價［J］.經濟地理，2020，40（1）：21-33.

［6］ WARD P T，DURAY R，LEONG G K，et al.Business environment，operations strategy，and performance：An empirical study of Singapore manufacturers［J］.Journal of Operations Management，1995，13（2）：99-115.

［7］ DEMIRGUC KUNT A，LOVE I，MAKSIMOVIC V.Business environment and the incorporation decision［J］.Journal of Banking & Finance，2006，30（11）：2967-2993.

［責任編輯：侯圣偉］