數字政府如何提高政府效率

摘 要 近年來，中國高度重視數字政府建設，其中一個典型做法就是引入政務一體機，為企業提供自動化、全流程的審批服務。本文以此為例，考察數字政府影響政府審批效率的機制及其績效。在理論上，本文證明，當引入可提供集成審批的政務一體機時，企業可在政務一體機和人工窗口之間自由選擇，這將提高審批市場的一般均衡效率，表現為政府提供審批服務的數量增加、企業與政府打交道的制度性交易成本降低。在實證上，采用我國24 個省、110 個地市實地調研數據，本文發現，引入政務一體機后，政府提供審批服務的數量顯著增加13%，企業辦理審批所需的時間顯著降低11%。本文的實證結果是穩健的，且與理論預期一致，揭示了政務一體機可成為政府提高服務效率、下沉政務服務的重要抓手。

關鍵詞 數字政府;政府效率;政務一體機

0 引言

黨的二十大報告指出，要加快建設網絡強國、數字中國。目前中國數字政府建設主要有三種形式，一是機構建設，設立政務數據管理局等新的政府機構;二是平臺建設，推出以“國家政務服務平臺”為代表的各類平臺、App 和小程序;三是硬件上的嘗試，推出政務一體機，通過機器內置的標準化審批流程實現標準化審批服務。數字政府建設能夠提高政府服務效率、促進政府職能轉變嗎？如果能，背后的機制是什么？ 效果有多大？

本文將以政務一體機為例，系統回答這些問題。不妨先考察一個例子。根據廣東東莞市場監管局統計，2018 年在東莞登記注冊一家服裝企業必須完成設立登記、公章刻制、申領發票、銀行開戶共四個步驟。最初，行政審批大廳中只有人工窗口一種辦事方式，企業跑完各職能部門人工窗口、完成企業開辦共需耗時4 天。2019 年東莞投入使用 “企業開辦全流程智能服務一體機”，在一臺機器上集成了市場監管、稅務等職能部門業務，實現企業開辦四個步驟的標準化集成辦理，將一體機上開辦企業的時間壓縮至0. 5 天。據東莞市場監管局報道，在一體機上不僅辦事大幅縮減時間，線下人工窗口受理企業開辦業務也從4天縮至1 天;兩者綜合來看，引入一體機后，東莞企業開辦辦理時間整體上從4天壓縮至1 天，審批市場的整體效率得以提升。從這一典型案例來看，當政務一體機可以提供自動化、集成審批時，引入政務一體機將提高審批市場一般均衡效率：這一提升不僅是由于政務一體機自身的審批效率高，而且還同步改善了人工窗口審批效率，從而促使審批市場的整體效率隨之提高。

沿著這一邏輯，本文構建了一個理論模型，刻畫引入政務一體機對審批效率的一般均衡影響。為簡化起見，本文將集成了多個職能部門審批事項，能夠實現自動化、集成審批的機器統稱為政務一體機。在審批市場上，企業是審批服務的需求方，決定向本地政府購買審批服務的數量，并支付這一過程中的制度性交易成本，比如花費的時間。地方政府對轄區內的審批負責，原先只有人工窗口提供審批服務，人工窗口是審批服務生產廠商;當政務一體機內置跨部門集成系統，提供自動化、集成審批服務時，政務一體機也成為標準的審批服務生產廠商。本文證明了，政務一體機通過提供集成審批，增加了審批服務生產廠商數量，企業在政務一體機和人工窗口之間自由選擇，將提高均衡時的人工窗口審批效率，從而提升審批市場的一般均衡效率。具體表現為：（1）均衡時的人工窗口審批效率提高，企業在人工窗口辦事所支付的制度性交易成本降低;（2）在整體審批市場上，政府所提供的均衡審批服務數量將上升，企業所支付的均衡制度性交易成本將下降;（3） 政務一體機數量越多，審批市場均衡效率越高。

為實證檢驗上述理論模型的推論，本文進行了一次實地調研。2019 年7 月至8 月期間，通過分層隨機抽樣，本文赴我國24 個省、110 個地市的281 個政務大廳進行實地調研。從這110 個地市來看，68%的地市已經引入政務一體機，成為新趨勢;平均而言，每個地市每個政務大廳有1. 1 臺政務一體機。為度量政府審批效率，本文在各地政務大廳中隨機訪談前來辦事的企業，共獲得8293 家企業樣本，從企業的視角可比地計算各地政府提供審批服務的數量、企業與政府打交道的制度性交易成本。

本文經實證分析發現，與理論預期一致，引入政務一體機顯著提高了審批市場一般均衡效率。引入政務一體機后，在整體審批市場上，政府提供審批服務的數量顯著提高約13%;企業辦理審批所需花費的時間降低約11%，所需支付的費用降低約10%。另外，本文還發現，從引入政務一體機的數量看，一體機數量每增加1%，政府提供審批服務的數量增加約0. 12%、企業所需花費的時間降低約0. 11%。本文采用不同度量、不同估計樣本、不同估計方法，這些發現始終穩健。

最后，本文實證檢驗了政務一體機提高政府效率的機制。首先，本文實證發現，政務一體機數量每增加1%，人工窗口辦理一項業務的時間降低約0. 20%。這說明與理論預期一致，人工窗口審批效率將隨著政務一體機的引入、審批服務供給的增加得到間接的提升。而且，引入政務一體機數量越多，供給增加越多，越能提高人工窗口效率。其次，本文的實證結果與理論預測值大致一致。如果將政務一體機數量帶入理論模型進行簡單計算，可以得到在理論上引入政務一體機提高審批服務數量的幅度約為17%，與實證估計的13%基本吻合;理論上計算的降低審批服務時間幅度約為14%，也與實證估計的11%大致契合。最后，本文排除了其他競爭性解釋。本文排除了包括與數字政府并行的其他改革措施對政府審批效率的影響、上級政府重視程度對下級政府審批效率的影響后，實證結果依然穩健，且與理論預期一致。以上分析表明，數字政府建設提升政府服務效率的機制是引入能提供集成審批服務的政務一體機，在審批市場上，增加了審批服務供給，間接提高了人工窗口審批效率，直接提高了審批市場的整體效率。

本文主要與兩類文獻相關。一類是 “ 互聯網+” 和數字政府相關的研究。近年來，評估“互聯網+”經濟績效的文獻正在興起，已有研究主要從企業接入互聯網的角度出發，關注互聯網對經濟增長（Czernich et al. ， 2011;嚴成樑，2012）、就業結構（Kuhn and Skuterud， 2004;Hjort and Poulsen， 2019）、產業結構（ 江小涓，2017）、對外貿易（ Freund and Weinhold， 2002;施炳展，2016;李兵和李柔，2017）、技術進步（郭家堂和駱品亮，2016;劉莎莎等，2024）、專業化分工（施炳展和李建桐，2020）等方面的影響。“ 互聯網+” 在政府提供政務服務中的體現就是數字政府建設。對數字政府的研究非常豐富，較早的文獻關注電子政務，數字政府的研究隨后興起，兩者的區別在于數字政府更加強調跨部門、跨業務的功能建設（Katsonis and Botros， 2015;戴長征和鮑靜，2017）。從研究的內容看，一是對各國數字政府建設的典型案例介紹（Chadwick and May， 2003;Janowski，2015;逯峰，2018），二是探究影響數字政府建設的因素（ 馬亮，2012），三是對數字政府與政府效率的理論和案例探討，比如，數字政府能夠通過在技術維度上優化流程（ Lehr and Lichtenberg， 1998）、實現政府流程再造（ 董新宇和蘇竣，2004），從而提高政府服務效率。本文以政務一體機為切入點，厘清中國數字政府提高政府審批市場上審批效率的機制，基于企業微觀調查樣本定量分析數字政府提高政府服務效率的程度，互補于這類文獻。

另一類是人工智能和自動化相關的研究。政務一體機能夠實現機器自動化審批，離不開人工智能和自動化技術的發展。隨著自動化（ Automation） 和人工智能技術正快速改變全球的工作和生產方式，評估自動化的經濟影響、探究影響機制的研究開始興起， 主要關注自動化對企業生產率（ Acemoglu andRestrepo， 2018a）、經濟增長（ Graetz and Michaels， 2018;陳彥斌等，2019;郭凱明，2019;林晨等，2020;黃旭和董志強，2023）、勞動力市場（ Autor， 2015;Chenget al. ， 2019; 孫早和侯玉琳， 2019; Acemoglu and Restrepo， 2020; 張軍等，2023）、收入不平等（ Acemoglu and Restrepo， 2018b） 等方面的影響。政務一體機是政府中的自動化機器，但是現有文獻主要關注企業的自動化，對政府自動化問題的研究卻很少。在這類文獻的基礎上，本文從政府使用自動化的視角，以政務一體機為例，考察政府自動化的績效和機制，互補于這類文獻。

文章其余部分安排如下，第1 部分是理論框架;第2 部分為數據;第3、4 部分為實證分析;第5 部分為結論。

5 結論

地方政府審批效率低的問題一直是制約企業活力的繁文縟節，數字政府成為提高政府審批效率的重要抓手。近年來，政務一體機成為審批市場上一個全新的硬件，已經有超過一半的地方政府在審批服務中使用政務一體機，為企業提供自動化的集成審批服務，成為新趨勢?；诖耍疚囊哉找惑w機為例，考察數字政府提升政府服務效率的機制及其績效。

在理論上，本文證明了，政務一體機增加審批服務供給、緩解人工審批窗口壓力是其提高政府服務效率的關鍵。當政務一體機基于集成系統、提供集成審批時，在審批市場上引入政務一體機，等于增加了生產審批服務的廠商數量，從而增加了審批服務供給。本文理論推導發現，引入政務一體機后，企業在政務一體機和人工窗口之間自由選擇，使得均衡時人工窗口審批效率隨之提高，進而促使審批市場一般均衡效率提高，表現為政府提供審批服務的數量上升，企業與政府打交道所支付的制度性成本下降;引入政務一體機數量越多，審批市場一般均衡效率越高。

在實證上，本文通過分層隨機抽樣，2019 年實地調研我國24 個省、110 個市的281 個政務大廳?；谡{研數據，本文發現，在引入政務一體機的地區，政府提供審批服務的數量顯著提高13%，企業辦理審批所需花費的時間顯著降低約11%。本文還發現，政務一體機數量每增加1%，人工窗口辦理一項業務的時間降低約0. 2%。本文的這些發現是穩健的，采用不同度量、樣本、估計方法，這一結果始終穩健，大小也與理論預期的一致。

本文的工作揭示了以政務一體機為代表的數字政府建設能夠顯著提高政府效率。這不僅是因為政務一體機通過提供集成審批直接提升審批效率，而且還因為政務一體機緩解了窗口審批壓力間接提升了窗口服務效率，從而帶來審批服務市場效率的整體提升。當然，本文的工作還是初步的，至少以下三點值得進一步研究。第一，多維度量數字政府，更系統考察數字政府建設的機制及其績效;第二，進一步考察數字政府對政府效率影響的持續性，關注短期和長期效應。第三，也是更為重要的，系統考察數字政府建設對企業成長的影響。

附錄

本文采用分層隨機抽樣的方式確定調研地點。首先確定24 個調研省、自治區、直轄市，分別為：（1）4 個直轄市：北京、天津、上海、重慶。（2）18 個?。杭?、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖南、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅、山西、江蘇、河北、湖北、海南、青海。（3）2 個自治區：廣西、寧夏。

然后，在省級行政單位中，隨機抽取地級及副省級城市，遵循四條規則。第一，省級行政單位下轄地級及副省級城市數量如果不高于12 個，則抽取一半;如果高于12 個，則抽取6 個。第二，確保抽中省會城市。第三，在省級行政單位內部，抽中的城市與未抽中的城市，在2015 年的名義GDP 以及規上工業總產值上不存在顯著差異。第四，在全國范圍內，抽中的城市與未抽中的城市，在2015 年的名義GDP 以及規上工業總產值上不存在顯著差異?；谝陨纤狞c，調研抽取了106 個地級市。

接著，在106 個地級市和4 個直轄市中隨機抽取區，遵循三條規則。第一，只抽取市轄區作為調研區域。第二，市下轄區的個數如果不超過8 個，則抽取一半;如果超過8 個，則抽取4 個。第三，在調研市內，抽中的區與未抽中的區在2015 年名義GDP 和總人口上無顯著差異。

基于這一規則，2019 年調研共覆蓋24 個?。ò? 個直轄市，18 個省，2 個自治區）、106 個地級市、281 個市轄區。本文考察的110 個地市樣本即為4 個直轄市樣本和106 個地級市樣本。

調研采取全程電子化的方式進行，問卷可實現全程追蹤。調研組搭建了一套電子問卷系統，由調研員向企業進行訪談、提問，企業每回答一個問題，調研員實時在移動端填寫問卷，并進入下一題。調研過程中，問卷填寫實時上傳后臺系統。調研組每天對數據質量進行嚴格檢查。一是整體檢查。調研編寫調試的檢查程序，自動對調研數據進行技術性檢查，對在技術性檢查中質量不合格的數據與調研員進行雙向核對。二是“ 雙隨機” 抽查。通過“ 雙隨機” 的方式，自動從每日產生的問卷中隨機抽取10%的問卷，隨機匹配給檢查人員，進行進一步檢查。

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