高校科研經費放管服與財會監督協同機制構建

【摘 要】 高校作為科技創新前沿，科研經費投入俱增，國家推行“放管服”改革激發科研活力。同時，財會監督強化科研經費管理，二者需協同而非對立，共筑科技自立自強基石。然而，實踐中科研人員與管理主體間協同不足，對立傾向顯現。當前研究多側重單方面，缺乏放管服與財會監督協同機制的深入探討，亟須加強此領域研究以促進科研健康發展。文章通過文獻研究和規范研究，分析二者四個層面協同性的思維邏輯，并結合實務工作分析當前協同性存在的問題，得出協同機制構建的“三性三化”原則以及以房型戰略結構圖為導向的協同機制體系實施路徑，研究結論對統一思想認識，構建科研經費放管服與財會監督協同機制有理論研究與應用價值，對服務于科技自立自強、科技強國的戰略目標具有重要意義。

【關鍵詞】 高校科研經費； 放管服； 財會監督； 協同機制

【中圖分類號】 F233 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2024）20-0083-11

一、研究背景

（一）科研經費投入持續增加

科技是第一生產力，黨的二十大報告指出教育、科技、人才是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐，要完善黨中央對科技工作統一領導的體制，優化高水平研究型大學等定位和布局，加大多元化科技投入。要提升科技投入效能，深化財政科技經費分配使用機制改革，激發創新活力。2024年6月在全國科技大會上，習近平總書記再次指出要全面深化科技體制改革，提升科技創新投入效能。黨的二十屆三中全會指出必須深入實施科教興國戰略，提升國家創新體系整體效能。近年我國科技力量顯著增強，尤其黨的十八大以來，國家對科技的重視上升到新高度，十三五時期，基本實現了中長期科技發展規劃綱要的發展目標。科技經費的投入不僅是發展目標之一，更是推動科技進步的重要因素，根據國家統計局、科技部、財政部聯合發布的2016—2022年科技經費投入統計公報，我國研發經費投入連續增長，投入強度持續提升，具體數據見圖1。

從圖1可以看出，2016—2022年研究與試驗發展（R&D）經費投入總量穩定增長，投入強度逐年提升，到2020年達到2.41%并在之后持續保持在2.4%以上。國家統計局社科文司統計師張啟龍分析，2020年投入強度較上年提升幅度創近11年新高[1]，其中國家財政科學技術支出，除2020年受疫情影響外，也呈現逐年增長態勢，雖然2020年出現小幅回落，但仍達萬億元水平。

圖2顯示高等學校經費支出總量逐年提高，占總投入的比重在2016—2022年間除個別疫情年度回落，總體呈現增長趨勢。國家統計局社科文司統計師張啟龍指出“高等學校對基礎研究經費增長的貢獻達到44.8%，是我國開展基礎研究活動的主力軍。”[1]黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》指出要完善高校科技創新機制，提高成果轉化效能。可見高等學校的科技貢獻力越來越大，同時對高校的科研經費投入也越來越多，但是投入不是目的，高質量成果轉化效能才是目標。

為實現高水平科技自立自強，錨定2035年建成科技強國戰略目標，估計未來很長一段時期，科研經費投入都會保持穩步持續增長態勢。

（二）科研經費“放管服”政策縱深推進

科技領域，一方面科研經費投入持續增長，另一方面黨的十八大尤其自2014年以來，國家深入推進科技領域“放管服”改革，尤其針對科研經費出臺一系列文件政策，以調動科研人員積極性，釋放科研創新活力，如《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11號）、《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發〔2016〕50號）、《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25號）、《關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》（國辦發〔2018〕127號）（上述文件名稱在表2中以文號代替），以及科技部、教育部、財政部等相關部門政策文件。為更好解決科研經費“放管服”改革中存在的問題，進一步激發科研人員為實現高水平科技自立自強做出更大貢獻，2021年8月5日，國務院辦公廳印發《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦〔2021〕32號），從7個方面提出了25條“硬核”舉措，為科研經費松綁，賦予科研人員更大經費管理自主權。在此指導下，2021年9月，新修訂的《國家重點研發計劃資金管理辦法》（財教〔2021〕178號）、《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》（財教〔2021〕177號）相繼出臺。自此有關部門、地方以及高校自身的科研經費管理辦法也陸續修訂出臺。

（三）科研經費的財會監督要求更加明確

一方面是科研經費的巨大投入，另一方面是科研經費的松綁，科研經費“放管服”并不是意味著監管的放松。簡政放權、放管結合、優化服務，“放管服”除了更大力度的“放”與“服”，“管”居于中間位置，是連接二者的核心。二十屆三中全會提出既“放得活”又“管得住”。“管”的方式、范圍可能會產生變化，但監管永遠不會缺席，放“權”，但不缺“責”，權與責始終是不可分割的統一體，一方面是項目負責人的責任，另一方面是監管責任人的責任。分析國務院及相關部門的文件，最終都會有關于監管、督查、監督、管理的相關表述，只是表述的方式略有差異。

2020年1月，習近平在十九屆中央紀委四次全會上提出“要以黨內監督為主導，推動人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督、輿論監督有機貫通、相互協調”，首次將財會監督明確納入黨和國家監督體系乃至國家治理體系中，說明黨和國家賦予了財會監督新時代中國特色社會主義背景下新的定位與使命。國辦發〔2021〕32號文以及新的《國家重點研發計劃資金管理辦法》《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》等文件中，相應監督檢查章節，也都明確提出“加強審計監督、財會監督與日常監督的貫通協調”。對于科研經費而言，一方面是巨大的經費投入與寬松的放權政策，另一方面是國家加大了科研經費管理腐敗的懲治力度，十九屆中央紀委五次全會指出“堅定不移深化反腐敗斗爭，聚焦政策支持力度大、投資密集、資源集中的領域和環節，堅決查處科研管理等方面的腐敗問題”，這是明確將科研管理腐敗作為反腐的重點工作之一，習近平總書記在黨的二十大報告中再次指出“深化整治權力集中、資金密集、資源富集領域的腐敗”。2024年7月開始實施新修訂的《會計法》，重點解決會計工作中的突出問題，進一步加強財會監督，切實提高會計信息質量，更好維護社會公共利益。一方面科研經費屬于財會監督范疇；另一方面，科研經費投入及效益的財經紀律約束也具有一定的社會價值，有助于厚植黨的群眾基礎，維護社會公共利益。在新時代背景下，科研經費財會監督也具有了新的時代意義與使命。

結合時代背景，筆者認為科研經費的放管服與財會監督并不矛盾，二者是共生的統一體，具有內在耦合性，應該實現協同，其目標是服務于“高水平科技自立自強”，進而服務于建設社會主義現代化強國的宏偉目標。

二、文獻研究現狀及述評

理論界與實務界從多方面對高校科研經費的放管服、新時代財會監督開展了理論與實務研究。在中國知網用主題進行搜索，文獻數據整理見表1。

從表1可以看出：（1）科研經費放管服、財會監督的研究文獻總量很多，顯示出對這兩方面的關注程度很高；（2）相對于財會監督，高校財會監督的研究文獻總量并不多，但是篇均被引數與篇均下載數與“財會監督”差異并不明顯；（3）相比科研經費放管服、財會監督單獨研究的文獻，針對高校科研經費放管服與財會監督的協同研究總量并不多，但篇均下載數卻不少于以上三者的篇均下載數。綜上看出科研經費放管服、財會監督研究的重要程度，但獨立研究多，協同研究少，學者也應該注意到了二者協同研究的必要性與重要性，未來應該會有更多這方面的研究。

另外從發表年度趨勢看，關于科研經費放管服的研究主要始于2016年，這與國家放管服改革措施有關，而對于財會監督的研究年度分布比較長，這說明財會監督歷來受到學者的關注，是個長期話題，財會監督的文獻在2020年達到高峰值204篇，這與十九屆中央紀委四次全會正式提出財會監督納入監督體系乃至國家治理體系高度相關，學者們開始探討新時代背景下的財會監督內涵。針對高校財會監督研究相對處于薄弱態勢，雖研究分布年度較長，但數量并不多。

從文獻內容來看，科研經費放管服的研究主要集中于如何結合政策優化經費報銷、優化經費管理，以被引數較多的文獻為例，如陳豐等[2]通過梳理高校科研經費“放管服”具體內容分析政策落實難點，提出高校科研經費“放管服”改革措施，姚俊生等[3]以政府會計制度的實行作為契機，從科研項目設立、科研項目報銷結算和科研項目結題三個方面針對高校現有科研經費管理流程進行優化研究，探索性地提出科研經費優化管理的實施路徑。針對財會監督的研究，雖然相關研究分布年度很長，但與2020年提出的納入監督體系的財會監督內涵應該大有不同。如果以2020年為界限進行劃分的話，之前沒有明確提出或定義，可能主要體現為一種籠統的監督管理的概念，或者主要限于“會計監督”的狹義概念，如王竹泉等[4]結合會計監督環境的演變分析研究我國會計監督的發展創新，而在2020年之后，隨著將財會監督納入黨和國家監督體系，有關“財會監督”的研究文獻逐漸增多，成為當前理論界和實務界的關注熱點，這時的文獻則主要探討國家治理體系下、新時代背景下財會監督的內涵。如李昌振[5]從國家治理的高度，深入探討新時代財會監督體系構建的邏輯、財會監督體系包含的內容及其相互之間的關系，最后從制度設計等層面明確了財會監督體系構建的路徑。楊雄勝[6]從新的視角，立足40年中國改革開放會計事業蓬勃發展的歷程，對財會監督范圍做出嚴格的理論界定，為探索財會監督機制以及組織、方法體系建立了一定學術基礎。

研究文獻對放管服背景下的科研經費管理提供了學術理論基礎與實務指導，但對于二者的協同研究并不多，提出理論邏輯觀點的很少，在2020年有3篇，也并沒明確提出二者的協同性。通過課題研究，豐富財會監督的研究內容，并對實現科研經費放管服與財會監督的協同機制構建一定的邏輯與路徑，不僅具有學術理論價值，也具有應用價值。

三、科研經費放管服政策要點變化分析

2011年，《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》（財教〔2011〕434號）首次提出將科研經費分為直接費用和間接費用，這為科研經費政策變革奠定了基礎。2014年以后，國務院、各部委，各省相關部門及各高校陸續發布了一系列政策規定，推進科研經費放管服落地實施。其中，兩辦文件最具頂層指導意義。表2對2014年之后的代表性文件要點進行梳理，探討政策變化演進過程。

梳理近年科研經費文件政策，將其政策要點變化總結如下。

一是逐步簡化預算編制，逐步下放預算調劑審批權。這些措施更加遵循科研活動規律，科研人員按照科研實際需要使用科研經費。

二是逐步探索包干制的經費類型。2019年政府工作報告提出開展項目經費使用“包干制”改革試點，不設科目比例限制。隨后國科金發計〔2019〕71號將“杰青”基金納入“包干制”試點范圍，國辦發〔2021〕32號文又進行了拓展。

三是逐步擴大間接費用比例，提升間接費用績效支出自由度。這一措施加大了科研人員的激勵力度。

四是進一步明確、適當擴大開支范圍。一是設備費的明確，這是課題基于國辦發〔2021〕32號文延伸出的，設備費一般界定的是專用儀器設備，國辦發〔2021〕32號文定義未改變，但單獨指出“計算類儀器設備和軟件工具可在設備費科目列支”。實際上在現實工作中，此類設備可能歸屬于通用設備，但是如果嚴格按定義界定，可能不屬于國家自然科學基金資金管理辦法項目資金支出范圍，新文件對此進一步明確，相當于拓寬了設備費的內涵與外延。二是勞務費的擴大。勞務費不設比例，而且由原來僅含社保費，擴展到了公積金。

五是逐步擴大項目承擔單位使用科研結余資金的權限。改革措施有利于科研人員根據科研活動合理安排科研支出進度，避免突擊花錢，花錢更見效益。

六是優化部分業務報銷管理。如差旅費、會議費、出國費，其報銷規定與范圍更加合理體現科研活動的現實需求。

七是簡化科研儀器設備采購流程，設備采購更加滿足科研進度實際需要。

八是逐步確立科研財務助理制度，有助于科研人員得到專業化的服務，從財務事務中解脫出來。

九是推進無紙化、數字化報銷方式。這是國辦發〔2021〕32號文最新提出的，隨著電子票據的推廣，無紙化報銷成為可能，優化推進無紙化報銷方式，有利于提高報銷效率，使科研工作者將更多精力投入科研工作。

十是更加注重結果和資金效益。驗收時合并財務驗收和技術驗收，項目管理更加傾向于績效評價導向。

綜上分析，前五點主要體現為簡政放權為主、放管結合，六至九點主要體現為優化服務、放管結合，第十點主要側重于優化管理。對照表2，從資金流角度對各項措施進行分類，分別體現在資金申請→撥付→使用→評價各環節。本文研究認為“放管服”并未放任不管，“放”的主要是一些報表化、流程化、事務性的內容，“管”的是資金使用的合理合規，主要體現在相關性、真實性、效益性，“服”要考慮放什么，管什么，在相應流程中優化服務，促進“放”和“管”的進一步提升[7]。

針對監督檢查章節，總結如下：（1）依托單位的法人責任一直被強調，并且越來越強化；（2）科研人員的主體責任和誠信意識越來越被重視；（3）國辦發〔2021〕32號文首次明確提出了“財會監督”的要求。國自然、國社科、重點研發等資金管理辦法，都首次將“財會監督”寫入文件，科研經費“財會監督”要求更加明確、統一。

四、高校科研經費財會監督的提出

探討高校科研經費財會監督，首先要探討“財會監督”。在2020年1月召開的十九屆中央紀委四次全會上，習近平總書記首次提出財會監督，將“財會監督”明確納入到黨和國家監督體系乃至國家治理體系中。自此，學術界對“財會監督”尤其是新時代財會監督的內涵等進行了探討，其中多見的是由“會計監督”談起，延伸拓展財會監督含義，認為財會監督包括會計監督、財政監督和財務監督。從十九屆中央紀委四次全會講話來看，“財會監督”與其他監督形式是并列的，側重于監督主體或監督方式的一種表達，從學術角度來看，筆者認為“財會監督”則有較豐富的內涵與外延，它是一個包容性很強的概念，可以是宏觀與微觀、內部與外部、主體與客體、形式與內容、單位與個人、行政與企業、狹義與廣義等等，而作為黨和國家監督體系的組成部分，也可以是一種制度，為提升國家治理能力發揮重要作用。2023年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強財會監督工作的意見》，正式以文件的形式對“財會監督”作了明確闡述，《意見》指出“財會監督是依法依規對國家機關、企事業單位、其他組織和個人的財政、財務、會計活動實施的監督”，財政部負責人答記者問中指出：“新時代財會監督不是傳統意義的財政監督、財務監督和會計監督的簡單加總，而是三者的有機融合和凝練升華，是涵蓋了財政、財務、會計監督在內的全覆蓋的一種監督行為。財會監督涉及與國家財經政策執行和資金運行相關的各類單位和個人的經濟活動。”[8]《意見》站在全局高度，對財會監督賦予新的定位。財會監督是黨和國家監督體系的重要組成部分，發揮基礎性、支撐性作用。

科研經費是國家為提升科技水平對科研領域的資金投入，作為國家科研資源的權威性分配，科研經費的運轉作為一種價值資源以資金形式進行流轉[9]，從國家財政角度來看，它涉及預算→收入→支出→績效的全流程運轉，從科研經費使用人來看，它涉及責任人開展項目使用經費的一系列經濟活動，資金運轉與經濟交易事項的整個過程最終以會計信息進行反映，形成重要財會信息。由此可以看出科研經費與財會監督具有天然的耦合性、契合性，科研經費財會監督是財會監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分，對科研財經政策執行和科研經費運轉涉及的財政、財務、會計活動實施監督，加強科研經費財會監督既是現行強調權責發生制下政府會計改革的必然要求，有助于提高科研經費會計信息質量，同時也是對防止科研經費腐敗，促進科研經費合法合規高效使用的有效保障。

五、高校科研經費放管服與財會監督協同機制邏輯思考

通過上述分析科研經費放管服業務流程及科研經費財會監督內涵，可以看出放管服是在合法合規合理高效前提下對科研經費流轉過程中滲透的簡政放權、優化服務、放管結合一系列政策，科研經費財會監督是對科研經費流轉過程中財政、財務、會計活動的監督，是對國家財經政策執行及資金運行經濟活動的全面監督，而科研經費放管服本身就是財經政策執行的體現，財會監督不僅監督“放”的一面，也監督“管”的一面，而“服務”優化的過程需要融合財會監督在內，既要考慮服務的便捷，又要兼顧監督效力的執行，因此二者不是孤立對峙存在的，這是在政策宣講及執行過程中需要樹立的一種協同意識與邏輯思維。本文認為，可以從以下四方面分析高校科研經費放管服與財會監督的協同性。

（一）制度設計層面的協同

高校科研經費財會監督本身屬于財會監督的體系范疇，具有財會監督的一般性，比如財會監督所依據的財經政策、法律法規、制度規章等對于科研經費的財會監督是通用的，同時科研經費的財會監督又具有自身的特殊性，比如主要依據的制度就是科研經費相關資金管理規定，科研經費的資金管理辦法是科研經費深化“放管服”的制度依據，同時也是科研經費財會監督的依據，可以為監督內容的側重點和要求等提供方向指引。

（二）過程操作層面的協同

高校科研經費放管服針對預算編制、資金使用過程進行了更大力度的簡化放權，并提出要從報銷角度簡化繁雜的手續流程等，讓科研人員有更多的精力從事科研業務活動，而不是花費精力去貼票報銷、填寫報表等。這些措施不僅對科研人員是一種放權，對財務人員來講也是一種“松綁”，財務人員可以不用在本身就存在不合理性的一些規定上“吹毛求疵”，引發與科研人員的“矛盾”。再如無紙化報銷的推廣，必然意味著業務流程再造，電子化的業務流更能減少人為因素，這些要點不僅是放管服的舉措，對開展科研經費財會監督也提供了重要抓手。另外從流程來講，科研項目立項、實施、結項，分別對應資金流的預算分配、資金使用、結余管理，在整個過程中都對應著不同形式、不同內容的財會監督，比如預算的合理性、資金使用的合規性、資金的效益性等。因此從過程操作層面，二者具有天然的協同邏輯。

（三）結果導向層面的協同

目前，績效評價成為預算管理重要工作之一。科研經費本身就是預算資金的分配，項目的績效評價更是當前科研經費管理的重中之重。國家陸續出臺了一系列相關政策文件指導績效評價的開展。績效評價工作本身既是財會監督的內容范疇，也是財會監督內在的一種監督方式。科研經費放管服要建立在誠信基礎上，由重過程向重結果轉化，重結果意味著要求績效評價工作水平的高度提升，績效評價的結果不僅是對科研項目的考量，也是未來預算分配的參照依據，同時績效評價的結果還可以繼續應用到資金管理規章的進一步完善等。從這個角度講，二者具有天然的協同性。

（四）整體目標層面的協同

科研經費放管服政策的縱深推進是為了使科研人員投入更多的精力從事科技事業，而科研經費的財會監督是為了保證科研經費的投入真正發揮效益。國際著名物理學家、中國固體物理學和半導體物理學奠基人之一黃昆，特別珍惜科研經費，他的樸素信念是“做基礎研究，花了錢就應該相應地在科學上做出貢獻”，經費少，他“好鋼用在刀刃上”，經費多，他“一錢不落虛空地”。科研事業工作者應當學習黃昆的這種精神，堅決杜絕科研腐敗。無論是縱深推進放管服，還是增大財會監督力度，其目標最終都是服務于科技事業發展，服務于高水平科技自立自強的宏偉目標，因此二者具有協同邏輯。放管服政策制度是財會監督的導向與依據，財會監督是放管服實現權責統一的監管保障。

如圖3，高校科研經費放管服與財會監督從制度設計層面到過程操作層面，再到結果導向層面，結果導向層面又進一步反饋于制度設計層面，二者在這個過程中協同推進，形成一個邏輯閉環，共同作用于科技事業發展的總目標。

六、高校科研經費放管服與財會監督協同機制構建路徑

（一）協同機制構建面臨的問題

1.各主體科研項目資金管理規章缺乏政策協同性

科研項目體系冗雜，從中央級、省部級到地方市縣級項目，從自然科學到人文社科項目再到藝術類項目，冗雜的科研項目體系對應多種科研經費類型，科研經費體量大，科研經費體系內外政策協同性不能得到有效發揮。

一是科研基金資助部門與其他部委文件政策的協同性不充分。例如，《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》（財教〔2021〕177號）對資金開支范圍“設備費”的界定表述為專用儀器設備購置或試制，新辦法較之前增加了“計算類儀器設備和軟件工具可在設備費科目列支”的表述，如此一般可引申為國家自然科學基金允許的設備開支范圍為“專用設備”，而這與財政部的固定資產分類與代碼的界定范圍如何關聯，是個待探討課題。2023年2月國家標準化管理委員會正式發布了由財政部修訂的《固定資產等資產基礎分類與代碼》國家標準（GB/T 14885-2022），2022版較2010版對通用設備和專用設備類目進行了合并。2010版對于財政部固定資產分類專用設備的劃分是很嚴格的，有很多看似像專用儀器設備的可能屬于“通用設備”，但在執行2010版固定資產分類時，資產系統“通用”與“專用”設備的劃分對于國家自然科學基金的支出報銷是一個基礎性參照，但也可能會存在沖突，而修訂之后，如果按照國家自然科學資金支出范圍審核報銷，如何一眼辨識是否是科研經費辦法規定的專用儀器設備則會存在解讀的誤差。

二是各級科研資金資助部門文件政策的協同性不充分。科研立項資助從國家級到地方級再到市縣級，各級科研立項名目繁雜，尤其地方級科研項目，管理專業性存在差異，管理不盡統一，科研經費放管服與財會監督產生沖突。例如，某省級自然科學項目在制定資金管理辦法時，起初沒有對專用設備做出嚴格限定，根據“法律不禁則可為”的通用判斷原則，經費使用與報銷審核時則默認是允許列支的，該省修訂省級自然科學基金資金管理辦法與國家自然科學基金保持同步一致后，第三方審計根據修訂的辦法，則要求以前列支的通用設備按修訂后的辦法進行賬務調整，這就不免造成科研人員不滿，無論對于財務人員還是科研人員，都體現為時間資源的浪費，極其降低工作效率與質量。

三是科研經費撥付單位與科研立項依托單位的協同性不充分。依托單位面對的是各級各類科研項目立項以及各類科研經費不同政策要求。為便于管理，高校會根據上級文件出臺相應科研經費管理辦法，但是為提高效率，不可能針對每一類科研經費都出臺對應文件，要梳理各類政策的統一性、差異性，出臺一個相對完善、通用的管理辦法。例如某高校出臺《縱向科研項目管理辦法》《橫向科研項目管理辦法》，其中縱向科研主要分自然科學與人文社會科學項目兩類管理，縱觀科研經費體系，國家自科與國家社科的基金資助體系與資金制度規章是相對最完善的，所以高校一般就參照這兩類基金相關文件進行擬定。但實務中，眾多縱向科研項目并沒有很明確的要求，從財會監督口徑來講，經費支出要求一般遵循就高不就低、就緊不就松原則，而以科研人員經費放管服口徑來處理，則會與之產生沖突。

四是科研立項依托本單位與外協經費轉撥單位的協同性不充分。科研項目會有很多外協合作經費需要轉撥。轉撥中如果科研立項主責任人所在單位與外協經費合作單位的科研立項界定不同，可能會存在經費支出管理差異，經費結題審計也會面臨沖突。例如，有些高校將其他兄弟高校轉撥的外協合作經費，按照橫向經費管理，但是高校轉撥之前的經費源頭可能是國家自科等縱向科研項目，那么就存在依托單位按照縱向科研經費支出辦法列支，而協作單位按照橫向科研經費支出辦法列支，支出范圍存在差異，合并結題時，則會面臨審計沖突。

2.依托單位財務部門與科研主管部門缺乏流程協同性

一是科研立項預算信息部門不協同。立項申請一般提交科研主管部門，科研負責人一般對此不重視，同時該信息因立項前期，財務部門很少涉及，所以信息掌握不對稱。科研項目立項之后，科研預算一般就被束之高閣，雖然目前對預算簡政放權，但項目預算申報是科研經費管理的起點，需要參照對比，仍需要建立協同的信息共享。

二是科研資金來款信息部門不協同。科研新政要求及時撥付資金到位，依托單位財務部門只掌握資金來款，但對于資金對應的項目單位、負責人、項目名稱等科研項目信息并不掌握，需要科研部門提供相應單據才能及時入賬。

三是科研資金執行信息部門不協同。資金執行主要體現在經費報銷，主要由財務部門完成，而整個經費運轉科研部門難以把握，也難以發揮主管部門的管理作用。

四是項目結題決算信息部門不協同。科研項目結題會涉及資金決算審核與預算調整，現在像國家自然科學基金項目線上填報，一般提交打印結題報告后，意味著國家自然科學基金委已通過，信息不便再修改，而項目責任人結題蓋章需要經財務處審核，也就是說即便審核決算信息不正確，但填報系統無法修改，審核也只能流于形式，如何將兩個部門及科研項目責任人在這一環節的信息壁壘打通，業務流程優化必須要考慮在內。

通過梳理可以看出科研項目從立項到結題，涉及資金申請、資金撥付、資金使用、資金效益評價整個資金鏈，科研經費放管服滲透于每個環節，資金流的運轉過程是財會監督的重點內容。就高校科研經費財務管理現狀，財務部門放管服領域主要集中于經費入賬及資金報銷，而科研主管部門主要集中在科研立項前端環節及結題審核環節，整個過程財務部門與科研主管部門是需要貫通融合的，但是很多高校基于業財融合現狀，并沒有實現信息共享與同步，滯后的信息傳遞降低了工作效率，流程的不協同制約了放管服的落實執行，財會監督難以及時發揮有效作用。

3.外部監督單位與依托單位缺乏政策認知協同性

目前國家級、省級科研項目大多有較為完善的資金管理制度，但缺乏對制度條款的統一解讀，監督單位與依托單位理解不一致便會導致財會監督與放管服的矛盾點，審計檢查結論與經費執行產生沖突，政策認知缺乏協同性。還是以國家自然科學基金設備費為例，前文論述設備費主要涉及專用設備，那設備維修維護、租賃設備所限定的設備范圍也是在“專用儀器設備”基礎之上嗎？現有通用儀器設備的升級改造、維修維護支出是否可以列支呢？這可能是依托單位困惑的點，也是監督檢查容易出現差異的點，各高校的經費執行表現也呈現差異化特征。

4.科研人員與財務人員缺乏文化認知的協同性

一是對科研項目經費的界定認知不對等。科研人員認為科研經費是自己申報課題獲得立項取得的資助資金，自己具有自主支配權，因此對在報銷過程中受到的疑問與阻礙表示難以理解并產生抵觸情緒。財務人員認為科研經費是納入學校預算的，必須嚴格遵守高校預算資金執行的若干規定。

二是雙方專業差異導致的信息不對稱。隨著科研經費體量日益增大、財務報銷業務量越來越多，加之經濟業務類型繁雜、財務規章制度不斷更迭，財務人員需要不斷提高專業知識水平，才能提升專業勝任能力，在更好服務科研業務的同時，履行好財會監督的職能。但是前端財務人員并未參與其中，對項目具體信息缺乏追蹤管理，對科研項目專業信息不熟悉，在報銷審核中必然會產生職業懷疑，對報銷內容的合規合理性作出判斷，在這個過程中，科研人員希望報銷簡單化、及時性、流程化，財務人員對科研人員的報銷單據提出補充材料要求，容易激發科研人員的抵觸情緒，引發財務與科研人員的矛盾沖突。

科研人員與財務人員的文化認知不協同，導致了兩個群體的對立，影響了放管服與財會監督兩者的平衡與協同性發揮。

5.科研人員經費支出使用與項目產出效益缺乏協同性

經費支出與產出效益不協同。一方面存在違規使用科研經費現象。在報銷時，可能會存在科研人員“為了花錢而花錢”，而不是“為了科研而花錢”現象。報銷內容經費支出的必要性、相關性較低，沒有“將錢花在刀刃上”，造成科研經費資源的浪費。另一方面，現實中存在科研人員更多重視較高影響因子的論文發表以及發表高影響因子論文后所帶來的聲望與經濟利益，而成果轉化以及產出效益有多大很少去關注。全國政協委員，北京通用人工智能研究院院長，北京大學、清華大學講席教授朱松純在一次發言中提出一個問題“為什么近年來世界各國科研人員成倍增長、經費越來越多、科研條件越來越好，卻產生不了根本性的科學發現？”重大基礎性原創性科學成果“難產”，主要原因在于，與過去相比，當前的科研驅動力、科研組織模式、科學問題的復雜性均發生了改變。尤其是在現行科研組織模式之下，科學研究在全球范圍內成為一種職業。“寫本子”“數論文”“比引用量”之風日盛，而科學研究越來越同質化，日趨“內卷”，產生了顯著的馬太效應。這并不是一種良好循環的導向之風。在當今科研經費日益龐大背景下，一方面要求政策放管服，一方面財會監督不放松，兩者在經費支出與產出效益成正比的協同效力上發揮了多大作用，是需要深入思考的。

（二）協同機制的構建原則

通過分析上述問題及阻礙，確立協同機制構建的“三性三化”原則。

1.法定性

科研經費放管服政策主要分布在各個科研項目主管部門制定的文件，財會監督作為新事物、新提法，在科研經費管理文件中主要集中在監管監督章節，涉及簡要闡述，2023年1月發布《關于進一步加強財會監督工作的意見》，財會監督具有了最權威的指導意見，但是尚不存在一部完整統一的有關科研經費財會監督的專門法律或者規章制度。科研經費財會監督體系法律法規的缺乏，限制了財會監督在科研經費運轉過程中作用的發揮。構建科研經費放管服與財會監督協同機制，法定性原則首當其沖。應融合《科技進步法》《預算法》《會計法》《政府采購法》相關條款內容，結合各類科研經費資金管理規章、財會監督文件要求，加強頂層設計，統一口徑，完善科研經費財會監督法律建設，促進科研經費放管服與財會監督的放管有度，協同發展。

2.系統性

構建科研經費放管服與財會監督協同機制，不能零散分布在各級科研主管部門、依托單位、審計監督部門等各自領域體系，二者在整個業務流程體系以及內部、外部主體單位之間都應是一脈貫通的，從頂層制度設計到各層級單位落地實施，從科研項目立項、實施、結項的項目流到經費預算、撥付、支出的資金流再到項目經費內外部門的財會監督流，每一環節、每一部門都應打通信息壁壘，置身于這個系統性的體系框架中運轉。

3.效益性

構建科研經費放管服與財會監督協同機制，要遵循效益性原則，不僅要考慮科研項目的投入與產出效益，同時在貫徹落實財會監督與放管服過程中，一是兩者要充分利用各種監督檢查、績效評價結論；二是內外部的監督檢查也要融會貫通，充分利用檢查結果，要將科研項目產出效益與財會監督經濟效益融合起來，減少重復工作，提高效率，減少資源浪費，充分利用監督機制結論，反作用于科研經費的分配機制，優化資源配置。

4.流程化

科研經費放管服與財會監督在業務流程操作層面具有協同性，高校要在明確自身業務流程前提下，對現有業務流程分類識別，對關鍵業務流程優化設計，以業務的流程化促進放管服政策落地，同時業務流程化的硬約束為財會監督提供更多便利，財會監督高效率、低重復其實也是對放管服的一種強化。

5.專業化

專業化原則，一方面作為科研工作者，要以過硬的科研能力與知識儲備去進行科研創新，在科研項目執行過程中，對一系列可預見的相關經費支出要做到心中有數；另一方面作為財務工作者，要跳出財務看業務，以“業財融合”的“大財務觀”去分析科研業務相關經費支出等財務結果，以更好的業務技能服務科研項目，以過硬的職業素養履行好財會監督職能。

6.信息化

隨著國家數字經濟發展，信息化在經費管理中的作用越來越重要，信息化是科研經費放管服政策實施的技術手段，也是更好發揮財會監督效力的強有力工具。

法定性與信息化原則是協同機制構建的一對翅膀，其他四個原則則是在這兩個原則的牽引推動下實現。

（三）協同機制構建的實施路徑

根據上述兩者協同性方面存在的不足與原則探討，本文創新性地提出“房型戰略結構圖”，探討協同機制體系構建的實施路徑。

1.頂層設計層面，統一完善科研經費制度建設

國家層面統一科研項目類別以來，配備了較為明確的資金管理辦法，但是科研經費種類繁多，科研經費制度成為一個龐大冗雜的制度體系，不僅給財務人員在各種經費制度之間調整報銷要求帶來難度，經費項目使用人、負責人因對資金管理辦法及財經政策缺乏敏感性，在經費使用方面也存在諸多困惑。在頂層設計層面，一是要統一協調各部門經費管理辦法，減少制度冗雜，全面梳理現有規章，從制度設計安排上厘清現有制度的頂層架構，可主要從人文、自然科學等大類區分資金使用的區別管理，而在同一學科類別的項目體系中，應盡可能在各部門規章制度、事項管理等方面統一明確要求，促進制度統一性、可操作性。二是加強地方制度設計與國家層面的一致性和同步性。通過頂層制度設計層面建設，促進經費使用、經費核算、經費監督等方面的協同認知。三是建立完善科研經費財會監督法律制度建設，對于科研經費財會監督法律，雖然《科技進步法》中有所涉及，但具體內容仍是分散在各種資金管理辦法中，導致不系統、不協調，多頭監管、重復監管，行政監督交叉導致監督效能低下，資源浪費，可完善科研經費財會監督法律法規建設，以法律形式提升監督權威性、統一性。

2.業務實施層面，促進以績效目標為導向的橫向縱向兩個維度的協同建設

從圖4可以看出，橫向維度主要是建立不同主體之間的協同性。從項目委托單位到項目依托單位，再到外部監督監管單位，都被賦予了財會監督的職責，而這個過程，都以績效評價結果目標為導向，發揮績效評價在經費預算撥付、經費執行資金管理、經費監督效益評價過程中的導向作用，在整個體系中，三者要建立有效結果使用價值的協同性，避免不必要的資源浪費，同時這種不同主體間監督協同性的建立有助于減少科研項目負責人事務性工作，也是深化落實放管服的具體舉措。

縱向維度主要是各個主體內部的協同構建。項目委托單位作為項目審批者與經費撥付者，從立項到結項的業務流程，再到績效評價結果的反饋，要統一政策要求，促進流程通暢。外部監督監管單位各主體之間，要在政策統一明確的前提下，做好對科研經費的監督，減少重復監督與矛盾監督。在整個體系中，重點在經費執行環節的項目依托單位，主要包括以下方面：（1）學校整體層面，要完善內部控制建設，構建基于業務協同的內部控制系統，完善內部監督、內部審計與績效評價；（2）業務部門層面，首先科研主管部門要完善科研管理信息化系統構建，其他業務部門要與科研部門、財務部門做好業務對接，為科研經費放管服提供有力支撐；（3）財務部門要構建智能財務報銷系統，完善無紙化、電子化的報銷、審批模式，為科研經費放管服提供便利，同時業務流程的信息化也是對制度執行的硬約束；（4）項目負責人層面，要樹立經費使用的主人翁、責任人意識，構建項目負責人誠信機制。這四個方面，要著力構建基于業財融合的財會監督與財務服務體系，促進財會監督與放管服協同發展。

3.技術支撐層面，促進信息共享，建設完善統一規范的信息化平臺，提升協同效率

科研經費放管服與財會監督的協同體系是一個涉及多主體、多流程的龐大復雜的系統。各主體內部要利用信息化手段完善監督服務方式，而各主體應該在保證信息高度保密前提下，以信息共享的方式促進流程的協調通暢。充分利用電子發票、移動互聯網、財務云等現代信息技術，增強數據可信度。另外，加大“互聯網+政務”等平臺的完善建設，減少重復監督，資源浪費，減少科研工作者負擔，形成監督合力。總之，信息化建設過程不僅是對科研項目負責人經費使用服務效率、效果的提升，同時也是對監督監管效率、效果的提升，強有力的技術支撐與完善的信息化平臺極大促進協同機制的構建。

4.機制保障層面，正確的文化氛圍導向與高水平的人員素養是整個系統實施的重要支撐與保障

一是統一思想認識。構建科研經費放管服與財會監督協同機制，正確的文化價值觀是系統實施的上層建筑。思想是行動的先導，無論是頂層設計管理部門，還是項目實施職能部門；高校內部各部門，還是項目委托單位與外部監督單位；財務部門還是各業務相關部門；財會監督與放管服的執行者、實施者還是項目負責人本身，都應該樹立統一的思想認識：各個主體之間并不是矛盾對立關系，而是協同統一的，要以提升科技創新水平，服務“高水平科技自立自強”為統一的任務目標，只有認識到這一點，各主體之間才能互促互進。

二是提升人員素養。協同機制的實施，關鍵還是在人。要提升人員素養能力水平，以強制性規范、引導性規范強化行為約束，增強行為優化。主要包含三方面：（1）提高管理人員能力。在機制結構圖中，無論哪一層級，都會涉及管理人員，其管理理念、思想水平影響著業務流程的實施，要在強化理念認同基礎上，提高管理人員能力。（2）提升技術人員水平。技術人員一方面是指財務相關人員，一方面是指信息工程人員。財務人員的政策認知、職業判斷與信息工程人員的技術水平直接影響著財會監督與放管服水平，要培養兼備財務知識與信息技術知識的高層次人才。（3）提高項目負責人素質水平。項目負責人的職業素養水平其實是整個協同機制實施的核心因素。政治意識強、專業水平高、素養能力優的項目負責人是科技自立自強目標實現的最終決定因素，項目負責人要增強財務政策法規意識，在提升專業科研能力水平的同時，樹立誠信責任意識，真正將有限的科研經費用在刀刃上。

七、結語

高校科研經費放管服與財會監督，不是矛盾體，而是統一體，高校作為科研創新的重要陣地，探索構建一個符合國家治理體系需要的高校科研經費財會監督與放管服協同機制體系，不僅是高校治理體系和治理能力現代化不斷提升的需要，而且是更好地促進我國科技創新水平提升，實現高水平科技自立自強的迫切要求。高校要統一思想認識，以協同促進我國科技創新水平不斷提升的共同目標為己任，促進高校科研經費放管服與財會監督協同機制體系構建。

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