美國實體清單制度對我國實體影響及應對策略

［摘要］ 美國基于技術霸權，利用實體清單制度等單邊制裁手段對我國經濟、科技等領域進行干涉，削弱中國的技術競爭力，觸及中國安全。我國出臺《不可靠實體清單規定》等法律法規，積極應對美國制裁，維護國家安全。實證研究表明，中國企業在大國博弈下，面臨執行實體清單禁令和受到中國反制裁立法體系處罰的兩難困境。基于此，我國應在人類命運共同體理念之上，引入嚴苛的反制裁實體要件體系，并在邏輯上確立反制裁法律制度適用的平衡機制。我國在反制裁法律體系優化中應綜合考慮行政救濟機制的具體規則、相關法律法規的銜接、工作機制的程序性規范等因素，從而助力中國實體通過相關救濟制度走出困境。

［關鍵詞］ 實體清單；不可靠實體清單；經濟制裁；反制裁；技術遏制

［中圖分類號］ D996［文獻標識碼］ Ａ［文章編號］ 1008-1763（2024）05-0130-08

The Impact and Response Strategies of the US Entity

List System on China’s Entities

—An Empirical Study Based on ZTE，Huawei and FedEx Cases

OU Fuyong1， FAN Zhizhi1，2

（ 1. School of Law， Hunan Normal University，Changsha410081，China;

2. School of Law and Business，Shaoyang University，Shaoyang422000，China）

Abstract：Based on the technological hegemony， the United States has utilized unilateral sanctions， such as the Entity List System， to illegally interfere in China’s economy， science and technology， and other fields， weakening China’s technological competitiveness and touching upon China’s security. China has introduced the Provisions on the List of Unreliable Entities to actively respond to U.S. sanctions and safeguard national security. Empirical research shows that Chinese enterprises face the dilemma of enforcing the entity list ban and being penalized by China’s anti-sanctions legislative system under the great power rivalry. Based on this， China should establish a stringent anti-sanction entity requirement system in line with the concept of a community with a shared future for mankind and logically construct a well-balanced mechanism for the implementation of an anti-sanction legal framework. Specifically， when optimizing the anti-sanctions legal system， China should comprehensively consider the specific regulations governing administrative relief mechanisms， the interconnection of relevant laws and regulations， procedural norms within the operational mechanism， and other factors to facilitate Chinese entities' escape from predicaments through relevant relief systems.

Key words： entity list;unreliable entity list; economic sanctions; anti-sanctions; technological containment

一問題的提出

實體清單制度是美國前總統布什在1990年提出的增強擴散控制倡議的一部分。1997年，“實體清單”由美國商務部首次頒布，與清單所列實體有貿易往來或者合作關系的企業與機構將被嚴格審核。一旦被美國列入實體清單，就意味著這家實體與美國供應鏈隔絕，會受到銷售、技術、產品、供應鏈的全面限制，基本不可能從美國獲得《出口管制條例》所列物項與技術。在2010—2020年間，中國華為、俄羅斯天然氣工業股份公司等數百家企業被列入美國出口管制實體清單，實體名單增加了9倍，達到約1200家（見圖1）。美國貝爾弗科學與國際事務中心首次對美國商務部實體清單的構成按國家、行業和新增年份進行分析，Jeremy Ney對實體清單的使用進行定量審查（見圖2），以闡明美國經濟和國家安全政策目標的轉變［1］。

對實體清單的時間序列進行分析，不難發現，美國實體清單制度作為美國外交政策工具的地位日益突出，從奧巴馬時期開始，一直延續到拜登政府。在2010—2020年間，美國商務部工業和安全局在實體名單上增加了832家公司和個人，比2000—2010年增加了約420%。在2000—2020年間，美國實體清單制度管控的重點已從中東轉向俄羅斯，再轉向中國，行業重點也從航空航天和導彈，轉向制造監視設備和集成電路的公司（見圖3），這反映出美國外交政策的目標和重點也在不斷變化。［1］

從2014年開始，中國諸多實體被列入美國出口管制實體清單；2016年3月，中興通訊及其3家關聯公司被納入美國出口管制實體清單；2018年4月，美國指控中興通訊對其“虛假陳述”，禁止美國企業向中興供應產品；2019年5月，華為被納入實體清單，受到嚴格管控；2020年5月，美國設立“外國直接產品規則”加碼制裁華為，華為及海思若使用美國軟件或技術設計芯片，即使在美國之外，也需獲取許可；2023年，實體清單新增了313個實體，涉及中國的有155個，占比將近一半。目前，實體清單累計2700多個（不含移出），其中，涉及中國的741個，占比達27%，居全球第二。

近年來，美國出口管制實體清單制度的運用日益頻繁與廣泛，其域外管轄在全球擴散，已演變為國際社會共同且復雜的問題。目前來看，國際法并沒有一個有效的法律機制來對其進行調整，國內法基于各國的國家利益對其采取的應對策略有限。基于此，本文通過考察美國實體清單制度的發展和演變，從國際法治案例角度出發對美國的實體清單制度在國際法上的合法性問題和國際法上的相關機制進行剖析，結合我國在不可靠實體清單規定方面的立法與實踐，探究當下面臨的挑戰和應對，以期能構建一個獨具中國特色的行之有效的不可靠實體清單等反制裁法律體系及相應的執行機制，為維護中國實體的利益提供“中國方案”。

二美國實體清單制度的立法背景、

機制設計及域外管轄

（一）美國實體清單制度的立法背景

美國的實體清單制度是美國出口管制法律體系中的管制工具之一，創制的根本原因是出口管制會影響國家安全物項，近年來卻被作為國際經貿武器使用，逐漸成為國際博弈的有力武器。當某外國企業被美國當局認為從事了危害美國國家安全或外交政策利益的行為，或有參與這類行為之重大風險時，該企業就會被列入實體清單。該實體清單制度的形成有歷史政治、經濟發展、科技發展、國家安全等各方面原因。

1.歷史政治因素之考量

從歷史視角來看，促成實體清單制度建立的導火線是國際形勢變化與政治因素。1917年，美國宣布全面參與第一次世界大戰，頒布《與敵人交易法》，禁止和敵對國進行任何形式的交易，開啟了美國出口管制城墻之先河；二戰后，美國出口管制的方式從全面禁止交易演變成有目的、有選擇的管制，在此情形下，美國國會出臺了《出口管制法》，該法奠定了出口管制的基調；《瓦森納協定》之后，美國商務部在1979年出臺了《出口管制條例》，這標志著美國出口管制體系初步完成；1997年，美國商務部根據該條例第744條規定首次發布實體清單以警示相關企業。[2]

2.經濟發展因素之考量

美國是世界第一大經濟體。現代國際社會的競爭主要是經濟競爭，經濟發展在一個國家中的戰略地位不言而喻。隨著中國成為世界第二大經濟體，中美貿易摩擦成為美國對外經濟關系的重點，越來越多的中國企業被列入美國出口管制實體清單。據中國海關總署統計數據，2023年中美貿易額為6644.51億美元，同比下降11.6%;其中，中國對美國出口額為5002.91億美元，同比下降13.1%；中國對美國進口額為1641.60億美元，同比下降6.8%。這種貿易失衡狀態成為美國對中國企業進行實體清單制裁的借口。

3.科技發展因素之考量

21世紀以來，全球科技水平迅猛發展，美國意識到高尖端技術流失的嚴重后果，出口管制政策有所收緊，美國政府對中國高科技產業持續發展的焦慮與日俱增。2015年5月，國務院公布《中國制造2025》，強化中國高端制造業的十年戰略規劃。2019年，中國再次成為年度宇航發射次數最多的國家。除此以外，中國沿著自主創新道路不斷拓展，諸如中國5G商用引領智能信息突破核心技術、大數據和區塊鏈應用穩步推進。美國認為其全球核心地位遭到中國嚴重挑戰，擔心中國稀釋或者奪取其科技話語權，故而針對中國高科技企業進行實體清單制裁，希冀通過技術遏制拖慢中國科技發展，阻礙《中國制造2025》目標之實現，保持美國科技領跑地位。2018年，美國再次點名中國為美國在先進計算機等新興技術領域的競爭對手，且將中國電子科技集團公司等44家企業納入實體清單。[3]

4.國家安全因素之考量

“9·11”事件后，美國全面加強武器和軍民兩用技術之出口管制，有針對性地出臺了一系列管制計劃和項目；美國作為世界第一大經濟體，在軍事與國防技術方面投入不少，而中國作為世界第二大經濟體，在軍事和國防方面的投入亦隨著經濟發展日益增長。2017—2018年，特朗普政府強調中國與俄羅斯是美國國家安全之首要挑戰。在此期間，美國商務部產業與安全局多次將中國企業加入實體清單，對其進行管制。[4]13

（二）美國實體清單制度的機制設計

美國的《出口管制條例》第744條第11款規定了美國實體清單制度的內容，美國商務部產業與安全局負責實體清單的更新、實施與執行，將更新后的實體清單公開發布在《出口管制條例》第744條附錄四部分。該條例的上位法是《出口管制法》，明確規定了實體清單制度實施之相關程序，包括實施部門，實體清單的確立、移除，都需按法定程序進行。

1.美國實體清單制度的實施部門

美國的實體清單管理制度在出口管制方面發揮著重要作用，其主管機構是商務部產業與安全局，它對軍民兩用物項通過實體清單、未經核實清單、被拒絕人清單實行分級管理。美國商務部產業與安全局根據法律規定負責出口審批工作與受理出口許可申請事宜，美國很多城市都設有執行搜查令、搜集證據、扣押貨物等職權的出口管制執法辦公室，該辦公室是美國產業與安全局最大的項目辦公室。[5]

2.美國實體清單之確定程序

美國實體清單更新需要符合法定程序，有關新增實體清單的申請，由最終用戶審查委員會任一部門提出，然后商務部將提案分發到各部門后的三十天內進行投票確認，有異議的可以提交至出口政策建議委員會審議，仍然有異議的，可以提交至出口管理審查委員會或總統進行審議。此外，最終用戶審查委員會還會對實體清單進行年度復審，以確定是否需對實體清單內容進行增加、修改與移除。

3.美國實體清單之移除程序

美國實體清單的移除程序具體如下：①被列入實體清單的實體將移除的申請及支撐性材料一起郵寄給商務部最終用戶審查委員會；②該委員會收到材料后將其發給其他組成機構，機構成員審核后決定是否同意除名，只有在他們達成一致同意除名時，才可將實體從實體清單上移除；③支撐性材料主要用于證明實體自身的行為沒有損害美國的國家安全或外交利益，需要請專門的機構進行審計和評估。

（三）美國實體清單制度的域外管轄

從國際法學的角度來講，域外管轄權是指國際法主體基于屬人管轄權、保護性管轄權等將其法律效力延伸至其本國管轄領域之外，這已為各國所普遍接受。然而，美國《出口管制法》規定，不管是美國人還是外國人，以及不管是位于何處的美國人之具體活動，總統都有權力管控“受美國管轄的物品之出口、再出口與國內轉移”。這兩個要素定義了美國出口管制實體清單制度的管轄范圍：受美國管轄之物品和從事特定活動之美國人。美國利用其國際話語權，在出口管制域外管轄領域突破了傳統的管轄權基礎，在域外通過建立新的連結點來證明域外管轄的合理性，但是從國際法理依據來看，這種行為具有一定的違法性。

1.基于產品或技術國籍確定管轄權

美國的實體清單制度適用于“受美國管轄的人”，不僅包括美國公民、居民、公司，還包括由這些人擁有或控制業務的外國子公司、合伙企業或者協會。[6]美國根據屬人原則進行擴大解釋，通過美國出口產品或技術和美國的聯系來判定可否對產品或技術之進口國進行管轄，即基于產品或技術國籍對特定物項與行為進行管轄。諸如，中國機器廠商生產的機器中有50%的美國原材料，根據美國法律規定，美國將有權管制在中國組裝完成的這臺機器。若中國機器廠商將此機器賣給英國機器廠商，隨之英國機器廠商再將此機器出口給美國的禁運國伊朗，則中國機器廠商屬于沒有遵守實體清單制度，這擴張了美國出口管制在域外的效力，這也是美國有權對中興等公司進行實體清單制裁的原因之一。中國相關實體將擁有美國產品或技術國籍的物項向伊朗進行再出口的行為，違反了美國的法律，基于此，中美貿易摩擦越來越大，美國的立法為出口管制的域外管轄創設了廣泛的適用范圍。[7]

2.基于保護性原則確定管轄權

《奧本海國際法》對外國人在外國的保護性管轄權進行了規定：在出現嚴重危害國家安全行為時，為了保護國家的重大利益，雖然罪犯在犯罪的時候不在本國領土內，本國對此行為依然有權進行管轄。[8]334-335美國在出口管制的實體清單問題上，充分利用該原則，常以“有理由確認某外國實體危害美國國家安全”為由將其納入實體清單。但是國家安全在定義上具有模糊性，而且隨著全球化的發展，其衍生出一定的政治性和目的性；美國借助這一原則，為了自身利益不斷擴大管轄權，已出現“泛國家安全”態勢，導致域外效力之濫用，引發國際貿易摩擦，從一定程度上講，這種行為不但降低了行使管轄權的門檻，而且對建立公平公正的國際貿易環境產生了消極影響，這種行為應引起國際社會成員的關注和重視。[9]

3.基于普遍性管轄原則確定管轄權

普遍性管轄原則針對的是威脅全人類安全的國際罪行，諸如滅絕種族罪、戰爭罪、侵略罪，國家和管轄對象無特定的聯系也可以主張。但是，美國出口管制實體清單制裁所針對的行為危害性還沒有達到威脅國際安全之程度，不足以使依據普遍管轄原則作出的單邊制裁合法化。[10]

綜上，美國不能夠根據屬人管轄原則對美國人所擁有或控制的外國公司實施出口管制實體清單制裁。此外，美國出口管制實體清單制度所針對的行為危害性質還沒有達到普遍性管轄原則所要求的威脅國際安全的程度。關于該制度要達到基于保護性原則的合法性，認定門檻也較高，必須證明外國實體違反出口管制實體清單制度確實威脅到了美國的國家安全。因此，保護性原則也缺乏成為美國實施出口管制實體清單制度正當理由的潛力。[11]

三美國實體清單制度

對中國實體的影響分析

2017年之后，中美貿易摩擦加劇，美國《國家安全戰略》報告把中國定位為“戰略性競爭對手”。尤其是在2020年5-10月，美國政府將一百多家中國企業列入實體清單，重點制裁中國高科技企業。[12]

（一）中興案

美國運用實體清單制度對中國中興公司進行管制的苗頭起始于2012年美國地方法院發出的一封傳召函，這是針對中興公司的美國子公司發出的，當時美國還沒有將中興公司列入實體清單，中國企業普遍對實體清單制度缺乏警覺。

歷經幾年調查，美國商務部根據出口管制相關法律規定，認為中興公司的行為威脅美國國家安全，故將其納入實體清單之中，這導致所有自美國向中興公司的出口都必須得到商務部同意才能進行。因為中興公司對美國的技術依賴程度非常高，所以美國的這一制裁逼著中興公司必須接受美國當局提出的條件，包括巨額罰金和不合理的合規措施等。

從美國制裁中興公司，將其列入實體清單名單的整個過程來看，中興公司被美國認定“違法”的原因是與伊朗進行貿易往來，這一行為不在美國的管轄范圍內，而美國卻以國家安全受到損害為由將中興公司列入實體清單，不符合常理。美國商務部認為違反美國國內法等同于損害國家利益，實質上等同于許可美國國內法在域外發生法律效力，這與國家主權平等原則相違背。

（二）華為案

2019年，美國以“有合理理由相信華為公司參與了危害美國國家安全或外交政策利益的活動”為理由（比如華為公司違反美國對伊朗的制裁法），將華為公司及其六十八家關聯公司、四十六家華為子公司列入實體清單，通過市場限制、聲譽詆毀、技術封鎖、產業鏈斷裂等措施對華為公司進行全方位打壓。[13]美國實行“推定拒絕”的許可審查政策，對華為公司的任何出口都應事先假定會被美國政府禁止，華為公司不得從美國公司購買零部件，除非得到美國政府的許可。之后，美國對華為的制裁措施日益升級。

2020年8月，美國商務部在聯邦公報中發布新規，在實體清單中新增三十八家華為非美國關聯實體，并對外國生產直接產品規則進一步修訂，事實上導致華為芯片全球斷供；與此同時，宣布此前針對華為延期5次的臨時許可于2020年8月13日到期。為了提升對華為公司遏制之有效性，同日，美國商務部還在聯邦公報中發布新規，對《出口管制條例》第744條第11款進行修訂，無論是買方、中間收貨商、最終收貨商或者最終用戶，實體清單主體作為《出口管制條例》管轄范圍內的物項出口的任一交易主體，均需要取得許可證。上述措施形成了全球圍堵華為之局面，這樣使得華為難以獲得其所需要的技術和配件。[14]

美國商務部對華為公司的實體清單制裁與中興事件如出一轍，單方面認為中國企業未按照美國國內法程序辦事就是一種擅自從事與其國內法不相符合的行為，從本質上講，這是將美國法律之適用范圍擴張到其領域范圍之外的行為。美國的實體清單制度對華為公司的海外業務和生產經營活動產生了巨大的負面影響。

根據以上兩案，違反“國家安全”是否能夠代表合理的管轄權值得商榷，美國往往將違反國內法的行為定義為違反國家安全，理由十分牽強，而且對于國家安全的具體內涵解釋顯得十分寬泛。基于這種不合理標準，和美國國家安全相聯系的因素可以體現在政治、經濟、技術等多個領域，若將這些因素輕易與美國國家安全畫上等號，則美國的長臂管轄可以延伸到世界各個角落。因此，為了維護我國企業的合法權益，我國應提出對策化解這種單邊制裁。

（三）聯邦快遞案：在遵守中美法律方面進退兩難

聯邦快遞公司被美國商務部強制采取行動，使其受到美國實體清單制裁。盡管聯邦快遞在合規方面投入了大量資金，但是其一直處于進退兩難的境地，被夾在美國和中國曠日持久的貿易摩擦之間。根據美國《出口管制法》規定，聯邦快遞必須在美國懲罰威脅和遵守外國政府法律之間做出選擇。正如聯邦快遞所稱：“繼續在迫在眉睫的執法行動威脅下運營或停止運營，并承擔來自客戶和外國政府可能的法律后果。”[15]聯邦快遞若不滿足中國的持續供應要求，可能會導致其無法在中國開展業務；若繼續違反美國的法律，將面臨遭受相關執法措施的威脅；在這種情況下，聯邦快遞無法做出合理決定，以打破僵局。

《不可靠實體清單規定》為對嚴重依賴中國市場的外國實體進行反制裁打開了大門，[16]327遵守美國制裁的公司可能會對中國的對等制裁持接受態度。然而，停止運營可能會承擔來自中國的法律后果；但是若不遵守美國相關規定，這些公司會面臨刑事或民事罰款。故而，這些公司處于兩難境地。

四中國有關不可靠實體清單制度的規定

隨著單邊主義抬頭，多邊貿易體系正面臨嚴峻挑戰。根據似是而非的修昔底德陷阱理論，美中之間將不可避免地為爭奪全球技術優勢而產生貿易摩擦。作為對美國對華為等公司進行實體清單制裁的回應，中國出臺了《不可靠實體清單規定》，以打擊損害中國實體利益的行為。

（一）中國有關阻斷機制下不可靠實體清單IopfZmT+H0DclIe8g0LJtg==制度的基本準則

1.不可靠實體清單制度規定了對外國實體實施限制的準則

《不可靠實體清單規定》規定：“危害中國國家主權、安全、發展利益”和“違反正常的市場交易原則，中斷與中國企業、其他組織或者個人的正常交易……嚴重損害中國企業、其他組織或者個人合法權益”的行為都可以列入不可靠實體清單。[17]296干涉中國內政的外國實體也可能會面臨被置于不可靠實體清單上的風險，盡管該規定沒有界定什么構成對特定國家利益和中國實體合法權利的損害；一些關鍵術語，如“正常市場交易原則”，在該規定中也沒有定義，在中國其他法律中也沒有概念化。

2.列入不可靠實體清單的原因

當確定外國實體是否應被列入不可靠實體清單時，應考慮以下因素：①損害中國國家主權、安全、發展利益的程度；②中國企業、組織和個人的合法權益受到損害的程度；③該外國實體是否遵守國際公認的經濟貿易規則；④其他需要考慮的因素。[18]如此寬泛的標準引起了人們的擔憂，即外國實體可能會因遵守外國制裁而面臨相當大的風險。

3.列入不可靠實體清單的處罰和后果

工作機制可對被列入不可靠實體清單的外國實體施加一項或多項限制或處罰，包括：限制或者禁止外國實體從事與中國有關的進出口活動；限制或者禁止外國實體在中國投資；與情節嚴重程度相適應的罰款以及其他必要的措施。這些措施由商務部和其他部委根據各自權限由相關工作機制實施。但是，該規定是否以及如何適用于外國實體的現有中國子公司，目前還不清楚。而且，在該規定中并沒有像美國外國投資委員會那樣，提及外國實體以前的交易是否屬于審查范圍。例如，對于制裁是否會擴大到這些外國實體在中國的現有投資，目前仍不明確。該規定也沒有解釋罰款如何計算，罰款是根據中國的國內收入還是根據全球的收入計算尚沒有確定。

4.列入不可靠實體清單的補救機制和申辯程序

《不可靠實體清單規定》在規定了嚴重法律后果的同時，也規定了補救機制與申辯程序，具有靈活性。第一，規定了清單移除制度，包括依職權移除、依申請移除、自動移除；第二，創立了特定交易豁免制度，有關被限制或禁止與中國進行貿易的外國實體，中國有關實體在特殊情況下確實需要和該外國實體進行相關交易的，為保護中國實體的利益，中國實體向工作機制辦公室進行申請，經過其同意可以與該外國實體進行交易。[19]

（二）中國不可靠實體清單制度存在的問題

管窺中國《不可靠實體清單規定》，其規范體系之薄弱、規定細節之模糊等可能加大措施適用之不確定性；而且認定實體清單之實施機制也沒有出臺，其適用前景缺乏可預見性。具體來說，存在以下不足：

第一，中國不可靠實體清單制度規范體系較為薄弱。從目前的規范體系來看，不可靠實體清單規定得比較模糊，而且，除了《反外國制裁法》《不可靠實體清單規定》等可以直接適用的規范外，不可靠實體清單制度只與《國家安全法》《對外貿易法》等法律具有間接之不明確關聯，較為薄弱的規范體系很難為不可靠實體清單相關復合行政行為提供合法性基礎。另外，對行政主體行使權力過程中配套程序之規范也不足，無法保障當事人的合法權益。

第二，中國不可靠實體清單關于工作機制的規定較為模糊。根據《不可靠實體清單規定》，商務部不可靠實體清單工作機制負責列入清單行為有關的實體和程序性工作，即啟動調查程序、形成處理決定、相應處理等之實施。依據該規定，工作機制具有較大的行政職權，可以依該規定第10條“根據情節輕重給予相應數額之罰款”進行處理，通過限制清單內外國實體財產性或人身性權益，促使其改變損害中國發展利益之違法行為。[20]但是，該處理措施存在權力來源與規范機制不明確等問題。

第三，在反制措施實施過程中，外國實體采取的救濟措施會與國內法產生沖突。一方面，商務部根據《不可靠實體清單規定》做出的決定屬具體行政行為，外國實體有權利根據《行政復議法》與《行政訴訟法》就此行為進行相關救濟。但是，根據我國《行政訴訟法》及相關司法解釋，國防、外交等國家行為以及經憲法與法律授權的國家機關宣布的緊急狀態等行為是被排除在行政救濟范圍之外的。此外，我國法院是否可以受理外國實體根據《不可靠實體清單規定》所做出的決定不服提起的訴訟，工作機制是否屬于適格被告等問題亟須明確。另一方面，由于美國法院往往不承認國外阻斷立法的法律效力，認為外國阻斷立法較為寬泛，故《不可靠實體清單規定》在具體的實施過程中難以在國際上執行。[21]677

五中國應對美國實體清單

制度的具體建議

目前來看，不可靠實體清單立法體系、效力位階以及需統合多部委形成的具體實施方式等尚不明確，給中國實體的國際各類交往增加了不確定性。我國需要在防范他國法不當域外適用基礎上，維護我國主權、安全與發展利益，同時在適用不可靠實體清單制度的過程中平衡國家利益和個人利益，具體而言，我國可以從以下幾個方面入手：完善中國不可靠實體清單立法、推動反制裁法律體系優化以形成救濟機制、促進企業合規積極應對。[22]

（一）完善中國不可靠實體清單立法

反制效力是由發動反制國和被反制國的政治、經濟等綜合實力決定的。在判斷反制措施的作用時，反制發動國需依據被反制國的經濟與政治形勢，評估制裁實施造成的損失、抵抗制裁的損失、被反制國相關實體的損失等，以決定各方力量對法律法規的支持。不可靠實體清單制度作為一種反制措施，需要從以下幾個方面進行完善，以實現反制。[23]188

1.在治理模式上，以人類命運共同體為理念，以建構全球供應鏈技術多邊主義為路徑[24]

中國參與全球治理過程亦是參與國家競爭的過程，習近平總書記指出：“要高舉構建人類命運共同體旗幟，推動全球治理體系朝著更加公正合理的方向發展。”[25]428人類命運共同體的價值觀和以美國為首的“美國優先”之價值觀有著天壤之別，美國的實體清單制度弱化了其在全球產業鏈中的地位，中國國內的企業可以填補美國出口管制斷供所產生的市場缺口。在“一帶一路”倡議下，中國的技術向全世界輻射，推動規則共建、合作共贏，在全球治理體系中構筑中國軟實力，在基于反制與制度變革之法律應對下，建構全球供應鏈技術多邊主義。

2.被反制實體的權利救濟機制與清單退出機制應明確

不可靠實體清單制度雖然在啟動條件、調查方式和結果等實施機制方面做出了一定的規定，但是目前來看，在不可靠實體清單制度上的行政救濟機制的具體規則較為模糊，行政救濟和司法救濟的銜接機制也有待厘清，整體制度的透明度亟須提高。除此之外，應在不可靠實體清單制度方面建立合理退出機制，不僅應當包括相關外國實體糾正違法行為，達到標準后退出的一般性渠道，還應包括相關外國實體在反制過程中配合我國政府行政執法之情形，我國當局可在自由裁量范圍內對相關實體清單進行調整。

3.不可靠實體清單制度的執行應符合國際法規則

不可靠實體清單規定的執行不能違背世界貿易組織的基本規則。世界貿易組織將保護國家安全作為例外規則，但是法理上對國家安全利益做縮小解釋，以避免國家安全例外規則泛化；美國實體清單制度以國家安全為理由，對國家安全做擴大解釋，實質上是采用行政手段削弱中美供應鏈與貿易聯系。我國在此問題上，應避免在對外制裁制度上和美國出現逐底競爭；而且，在反制規則的制定與執法過程中須對不同國籍的企業一視同仁，遵循非歧視原則。

黨的十九屆四中全會提出，要完善涉外經貿法律與規則體系，特別把健全“不可靠實體清單等制度”作為重點任務。[26]我國應以《不可靠實體清單規定》為契機，更進一步完備國內法，以積極主動的姿態運用各種法律制度應對各種不利情形，增強我國對外貿易、金融、投資等的實力與效果，引導國際經濟秩序向有利于我國國家利益與價值訴求的方向發展。

（二）推動反制裁法律體系優化以形成救濟機制

實體清單制裁發生后，從國際法理上看，目標國有反制的權利，但反制措施的實施依據仍是一國的國內法。從立法層面來看，我國應對美國實體清單制裁的法律依據有《反外國制裁法》《不可靠實體清單規定》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》等；但是，這些法律法規出臺較為匆忙，相關法律法規彼此割裂，在具體實施中存在一些亟待厘清的疑難問題。基于此，我國有必要繼續優化反經濟制裁法律體系，助力中國實體通過相關救濟制度來搭建合規模式，從困境中找到出路。

從組織法規范上來看，我國可以從以下兩個方面著手進一步完善工作機制使其運行規范。一方面，明確設立中央一級工作機制，對下轄機構實行垂直管理，結合《反外國制裁法》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》等規范，以完善應對外國實體清單制裁之工作協調機制。《反外國制裁法》第10條確立了反外國制裁協調機制及反制裁職責之承擔主體，可進一步細化協調各部門工作之組織法的規定，確定反制外國無理制裁的具體規范。另一方面，考慮到不可靠實體清單規定對象之特殊性和各地區經濟發展水平、對外交往頻度等因素，工作機制可將列入清單決定和后續懲戒措施等行政職權授權于省級相關行政主體，加掛地方“不可靠實體清單工作機制”職牌，這樣不但可以避免增設機構可能帶來的人事與財政負擔，而且可以提升我國反制裁工作之效率。

另外，需要明確與不可靠實體清單工作機制相關的程序性規范。雖然《不可靠實體清單規定》第5～7條明確了工作機制在調查啟動、公告、調查方式、進程控制、調查結果、列入清單決定方面的反制裁職權，但是該制度的相關程序性規定并不清晰，使得調查手段與調查進程存在任意性質的風險，有可能使調查裁量權存在被濫用之可能。所以，我國有必要進一步健全相關程序機制，在法律條文中充實正當程序內容、加大對被調查人程序權利之保護力度，實現對工作機制調查權行使和裁量之程序進一步規制，以減少權力濫用的可能。[27]

（三）促進企業合規積極應對

1.注重事前事中風險審查，完善風險預警機制

公司法務部門應建立法律合規與風險控制機制，具體做法如下：第一，在和美國進行國際貿易往來之前，我國企業法務部門應審慎審查和美國公司的合同，認真檢查交易標的，對于標的受到出口限制的國家或公司，應按照法定程序獲取許可證后再與之進行交易。第二，在進行國際貿易交往前，在不同環節中確定好各自的權利和義務，以避免糾紛產生；在交易過程中，保留交易的原始材料，以應對監管機構的審查。

2.主動運用國際法律知識抵制美國的過度管制

在當前國際貿易環境下，美國濫用“安全例外”條款對我國肆意進行制裁，把我國諸多實體列入實體清單，我國在面對美國利用“安全例外”對華進行經濟制裁時，可以尋求法律救濟，通過上訴至世界貿易組織爭端解決機構，來求得公正合理的判決。2019年，世界貿易組織在烏克蘭訴俄羅斯運輸限制措施案（DS512）中，專家組就“安全例外”條款適用問題作出首個裁決，從法律上確認了世界貿易組織對于“安全例外”條款有管轄權。

3.提升企業的自主研發能力

在美國把諸多中國企業列入實體清單的背景下，提升企業自主創新能力、加強國際經濟技術合作乃是解決美國對我國進行技術封鎖的重要方法。我國企業應主動向行業領頭企業取經，在芯片研發等高精尖領域進行深度合作，提高我國科研能力和創新水平，加大對技術人才的培養力度，提高信息普及程度。

總之，在國際經貿環境日益復雜的背景下，中美關系的發展關系著國際經濟的整體走勢，互惠共贏是人心所向。美國利用其在技術領域的優勢地位及出口管制法律體系，頻繁對中國運用實體清單制度，致使我國的高新技術領域發展受到很大的限制，中國運用《不可靠實體清單規定》等法律法規對破壞國際經貿規則的外國實體進行反制裁，搭建國家安全屏障與助力中國經濟的可持續發展，積極構建科技創新體系，這將有助于我國在全球“科技戰”中占據優勢。

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