全域土地綜合整治支撐鄉村振興用地要素保障：機理與策略

摘要：土地是鄉村振興最根本的基礎性要素保障，全域土地綜合整治把區域國土空間視為一個有機整體，著眼于“山水林田湖草村”等全要素的整體保護、系統修復和綜合治理，對于改變“零散無序”的農村土地利用、支撐鄉村振興用地要素保障具有積極的現實意義。本文深入剖析了全域土地綜合整治保障鄉村振興用地要素的內在機理，具體表現為：以“山水林田湖草村”的統籌策應鄉村振興目標的系統性、以工程建設和制度創新的融合保障用地供給的有效性、以破解現實難題提升用地保障的針對性。并提出了相應的策略建議：一是堅持系統思維，實現空間重構；二是堅持政府主導，確保統籌力度；三是堅持村民主體，激發內生動力；四是堅持因地制宜，突出整治實效。

關鍵詞：全域土地綜合整治；鄉村振興；用地要素保障；機理；策略

中圖分類號：F303 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）03-0144-06

鄉村振興是全面建設社會主義現代化國家的客觀要求，土地是農業發展最基本的生產資料，也是農民致富最根本的資本，更是農村發展最重要的資源，由于面積的有限性和位置的固定性，使土地在農村社會經濟發展中的地位要比資本、技術、勞動力等要素更加凸顯，并在一定程度上影響著其他要素的配置。為此，土地被公認是鄉村振興最根本的基礎性要素保障。然而，長期以來形成的農村“零散無序”土地利用格局與鄉村振興的土地要素保障需求形成了明顯反差[1]：一方面，過于追求“公平”的承包地分配方式人為地加劇了耕地的細碎化，難以適應農業現代化的適度規模經營要求；而傳統農耕文明下以便于生產為主要原則的村莊建設選址導致了“沿路而建、臨水而居、依田而住”高度分散的農村居民點布局，增加了生活基礎設施和公共服務設施建設的困難，難以適應“生態宜居”對“人居環境改善”的用地需求。另一方面，形成了建設用地粗放利用與合理建房用地保障難并存的局面，導致因宅基地糾紛而引發農村矛盾重重，影響著鄉風文明和鄉村治理，也滿足不了“產業興旺”對“三產融合”的用地需求。改變農村“零散無序”土地利用現狀，已成為保障鄉村振興用地要素支撐的迫切課題。

與傳統的農用地整治、農村建設用地整治、土地開發、生態治理等單一項目不同，全域土地綜合整治是把區域國土空間視為一個有機整體，著眼于“山水林田湖草村”全要素的整體開發、利用與保護，已在各地試點實踐中表現出對鄉村振興用地支撐的強大生命力。近年來，以全域土地綜合整治助推鄉村振興也成為了學術界的研究熱點，人們普遍認同全域土地綜合整治對鄉村振興用地要素的支撐作用，并在全域土地綜合整治助推鄉村振興的實踐總結、實施路徑等方面取得較為豐富的成果[3-6]。然而，在以全域土地綜合整治保障鄉村振興用地要素中，必須立足于當地的自然資源稟賦、社會經濟發展條件，以及鄉村振興的具體內容與目標，沒有通用的模式可用。只有深入掌握全域土地綜合整治支撐鄉村振興用地要素保障的內在機理，才能因地制宜地采取相應措施，取得實效。為此，本文在認識全域土地綜合整治時代背景的基礎上，結合課題組《浙江全域土地綜合整治與生態修復專題調研》的素材，深入剖析全域土地綜合整治保障鄉村振興用地要素的內在機理，提出相應的策略，以期為各地開展全域土地綜合整治助力鄉村振興提供參考。

1 全域土地綜合整治的時代背景

全域土地綜合整治起源于傳統的土地整治，而土地整治又是由土地整理轉變而來。土地整理首次出現在1997年的《中共中央 國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》中，是以農用地整理為重點內容、以增加耕地數量為核心目標。隨著工業化、城鎮化推進帶來的生態環境問題開始凸顯，生態治理逐漸融入土地整理之中，土地整理也隨之改為土地整治。伴隨著土地資源緊缺問題的進一步突出，特別是在同一的區域空間內，耕地碎片化、建設用地無序化、資源利用低效化、生態環境退化等多方面問題在鄉村同一地域空間內共存，傳統的單要素土地整治模式已難以取得成效，全域土地綜合整治應運而生，特別是策應了“控制總量、盤活存量、內部挖潛”的農村建設用地管控要求[7]。

全域土地綜合整治實踐的雛形可追溯至江蘇省2008年啟動的“萬頃良田建設工程”，該工程以區域所有要素作為土地整治內容，統籌耕地、建設用地、勞動力、市場需求與服務資源等，通過耕地的集中連片高標準建設和農村居民點聚集，實現人口、產業、社會、文化等多方面的重構。在《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》中，提出要“統籌開展農村地區建設用地整理和土地復墾，優化農村土地利用格局，提高農村土地利用效率”。為此，浙江省在2018 年率先啟動了全域土地綜合整治試點，著力打造“千村示范、萬村整治”工程升級版，并出臺了《全域土地綜合整治與生態修復工程三年行動計劃》。在2019—2021 年，全省共批準實施3 批599 個全域土地綜合整治工程，整治土地超 1140 萬畝，建成高標準農田33 萬畝，盤活存量建設用地1.4 萬畝，在破解“耕地保護碎片化、村莊用地無序化、農村發展低散弱”等難題上，取得了明顯的成效[8]。

為了深化和推廣“千村示范、萬村整治”工程，2019年12 月，自然資源部發布了《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，提出要以鄉鎮為基本實施單元（整治區域可以是鄉鎮全部或部分村莊），整體推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興。2020 年后，全域土地綜合整治都出現在每年的中央一號文件中，成為鄉村振興的一條重要路徑。

全域土地綜合整治的提出，有其特定的歷史背景，是社會經濟發展到一定階段對資源要素保障的內在需求：一是貫徹“山水林田湖草”生命共同體理念的內在需求。自然資源是由相互依存、相互作用的各個要素組成的有機整體，在維持自然系統自身平衡的同時，也維系著人與自然之間的關系；二是自然資源管理體制“兩統一”的改革需要。統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，是新一輪國家機構改革賦予自然資源部的重要任務，“兩統一”改革客觀上要求對區域內所有自然資源要素進行統籌整治。

2 全域土地綜合整治保障鄉村振興用地要素的內在機理分析

全域土地綜合整治是以鄉村振興戰略的用地保障需求為目標導向，立足于破解現實中的用地保障難題，統籌“山水林田湖草村”的用地格局，優化鄉村生產、生活和生態“三生”的空間結構，從而為鄉村振興提供用地保障，其內在機理如圖1 所示，并進而帶動鄉村人口、資本和技術等其它生產資源的聚集與優化配置，推動鄉村振興各項任務的實現。

2.1 以“山水林田湖草村”的統籌策應鄉村振興目標的系統性

鄉村振興是一個典型的系統工程，其戰略目標具有明顯的系統性。鄉村振興的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！蔽宕竽繕耍且粋€相互依存的有機整體。其中產業興旺是經濟基礎，但離不開鄉風文明和治理有效提供保障，也需要生態宜居作為前提；生態宜居是環境基礎，但離不開產業興旺、鄉風文明和治理有效的支撐；治理有效與鄉風文明則是完全緊密結合在一起的兩個方面，治理有效才能促進鄉風文明，而鄉風文明又反過來提高鄉村治理水平，實現自治、法治、德治的“三治合一”；而生活富裕是鄉村振興的根本性目標，需要產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效的共同支撐。鄉村振興目標的系統性對用地保障也提出了系統性要求，在保障產業用地促進產業興旺的同時，還要兼顧生活用地和生態用地的保障，且不同用地保障間要相互協調、形成合力。

傳統單一項目往往只解決局部的用地問題，而全域土地綜合整治通過“全域規劃、全域設計、全域整治”，實現“山水林田湖草村”各類用地的統籌，能很好地對應鄉村振興目標的系統性需求。

全域土地綜合整治在區域層面統籌各類用地的空間優化布局，既把現有耕地與“空心村”復墾、零星未利用地開發結合在一起，在完成高標準農田建設的同時，實現耕地集中連片，又能促進村莊的優化調整，合理撤并布局零散的小村落。通過生活基礎設施和公共服務設施的布置，形成農村人口的集聚規模，構建人居環境可持續運行的長效機制，同時改變農村建設用地粗放利用的狀況，緩解人地矛盾，還能修復受損的國土空間生態環境，這一切都吻合了鄉村振興對土地要素保障的系統性需求。如浙江杭州西湖區雙浦鎮針對耕地細碎化、水體污染嚴重、村莊用地無序化，特別是對村莊建設用地加工、銷售和住宿“三合一”現象存在的諸多安全隱患進行全域土地綜合整治，集中開展了人居環境提升、拆除違建、治水剿劣、農田整治等工作，打通了23 條斷頭河，提升改造30 條劣V 類河道，整治后耕地塊數從677 塊降至170 塊，平均單塊面積從26 畝增加到194 畝，新增水田1283 畝，促進了耕地的規?；洜I；農村建設用地塊數從525 塊降至86 塊，平均單塊面積從36 畝增加到88 畝，農村人均建設用地面積從194 平方米降至122 平方米，提升了建設用地的利用率，提高了人口聚集規模，完善了生活基礎設施和公共服務設施，成為了集“生態觀光、研學教育、文化體驗”等功能于一體的文化特色型美麗鄉鎮。

2.2 以工程建設和制度創新的融合保障用地供給的有效性

鄉村振興的用地保障，不僅要為各類工程建設項目提供用地支撐，還需要為人地關系調整、區域土地利用結構優化進行土地制度的創新。一方面，對于生活基礎設施和公共服務的建設、高標準農田建設，甚至產業園區的建設，應提供相應的用地保障，通過工程建設為區域社會經濟發展構建必要硬件條件。另一方面，面對“三產融合”下新產業、新業態發展需求下的用地配置，人居環境改善與持續維護需求下的人口聚集居住規模，涉及承包地的承包權、農村宅基地資格權與使用權等諸多不動產權利的調整，必須開展農村集體經營性建設用地入市、“點狀”供地探索、農村宅基地使用制度改革等用地制度創新，以及人口遷移、產權調整、基層自治組織與鄉村社會重構等配套制度的創新性建設。

全域土地綜合整治，正是策應了鄉村振興的工程項目建設與用地制度創新的需求。全域土地綜合整治后，原有承包土地的權屬界線不可避免地會發生變化，村莊聚落布局的調整也引發宅基地產權關系的變化，對傳統的承包地分配制度、限于本村集體經濟組織成員內部使用宅基地等制度提出了新的挑戰。

《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》明確要求“要統籌各類項目和資金，整合相關審批事項，建立相關制度和多元化投入機制”，就是要通過制度創新，適應土地要素供給的實際需求。在全域土地綜合整治試點的實踐中，對于高標準農田建設，往往會結合耕地規模經營，及新產業新業態的發展，推行“確權確股不確權”的承包地分配方式；而對于騰退的建設用地，在保障農民安置、農村生活基礎設施和公共服務設施建設等用地的前提下，重點用于鄉村產業發展，并允許將廢棄的集體公益性建設用地和依法自愿有償收回的閑置宅基地整治后轉變為集體經營性建設用地入市，節余的建設用地指標還可按照“增減掛鉤”政策，通過流轉最大限制地顯化農村土地資產價值，為鄉村振興提供強有力資金支持。浙江溫嶺市允許打破村界，按照“整村改造、公寓安置、公建配建、公益保障、居產結合”的原則進行村民住宅安置，并創新了“飛地”安置模式，全鎮集中建設飛地小微園區，將各村無法就地利用的零星地塊進行復墾，盤活指標落入工業園區。而溫嶺市橫峰大道兩側14 個村全域整治項目，在核算安置有效人口基數時，引入了“未來有效人口”概念，即家中有22 歲以上的未婚男性、新婚夫妻尚未生育，以及純女戶家庭，均可增加一個安置人口基數。這些制度創新大大提升了全域土地綜合整治的活力與成效。

2.3 以破解現實難題提升用地保障的針對性

我國地域遼闊，廣大農村地區之間的經濟發展水平、自然資源稟賦千差萬別，鄉村振興戰略實施的具體目標表現也各不相同，導致各地鄉村振興戰略的用地保障需求及存在的現實難題差異很大，相應破解難題的路徑與方法也不同，這也是全國難以形成鄉村振興的統一用地保障模式的原因。即使在同一區域，城郊鄉村、一般鄉村和偏遠鄉村的鄉村振興目標與用地保障難題也明顯不同，城郊鄉村是城鄉融合的關鍵區域，生活基礎設施和公共服務設施的共建共享客觀需要城鄉基礎設施用地的統籌供給；一般鄉村則要通過關鍵公共服務設施的合理布局來形成對周邊人口吸引、促進人口居住規模聚集，重點要破解區域間建設用地的統籌問題；偏遠鄉村則往往側重生態保護，重點解決把“綠水青山”轉變為“金山銀山”的用地供給難題，以及撤村并點的宅基地用地保障。

全域土地綜合整治堅持規劃先行，而科學診斷當地制約鄉村振興用地保障的具體問題是編制規劃的重要基礎，需要充分體現全域土地綜合整治的問題導向。在用地保障的問題診斷中，可對應“三產融合”和農業規模生產用地需求、村莊人居環境提升、生態環境修復等各項要求羅列具體問題，分別制定產業用地、村莊基礎設施用地、生態保護用地保障措施，并落實到具體地塊，還要制定規劃實施的具體方案，包括項目安排與建設時序、資金保障、組織保障等內容。

由于各地鄉村振興的用地保障現實難題不同，在實施全域土地綜合整治時，工作重點和具體任務存在很大差異，采取的土地整治措施具有很強的針對性。如浙江溫嶺市針對橫峰大道兩側村莊鞋業企業“低、散、亂”現象較為突出、斷頭路較多、農田水利設施相對滯后等問題，對橫峰大道沿線區域開展全域土地綜合整治，統籌實施安置住宅建設、產業園區建設、基礎設施建設、土地水利整治四大工程，探索村改社區治理機制，打通路網脈絡，推動優質公共服務資源向農村延伸，實現共享城市優質教育、醫療、就業等資源，實現居產分離，推動形成農田連片與村莊集聚的土地利用新格局。

3 全域土地綜合整治保障鄉村振興用地要素的策略

3.1 堅持系統思維，實現空間重構

系統思維是全域土地綜合整治之魂。全域土地綜合整治并不是把傳統單個整治項目進行機械拼湊，而是把農用地整治、建設用地整治、未利用地開發、國土空間生態修復統籌在一起，推動整個區域國土空間布局、產業結構、村莊形態的轉型升級，是一個典型的系統工程。

全域土地綜合整治的本質是區域自然資源保護與開發利用的國土空間重構，必須充分考慮重構國土空間系統的穩定性，因為只有相對穩定的國土空間系統，才能實現國土空間與人類可持續發展的和諧共存，而這又取決于系統內部各組成要素間的物質、能量、信息交流與轉換規律，以及表現出的系統活力、系統穩定性、對外界投入或人類管理的依賴性，這些都是全域土地綜合整治中基本的系統思維遵循。

全域土地綜合整治必須樹立土地、勞動力、資本、技術等各類生產要素統籌配置的系統思維，不僅要考慮國土空間系統自身的系統規律，還應置身于整個鄉村社會經濟發展整體之中，遵循土地對其它生產要素配置的引領作用及其規律，促進土地、勞動力、資金、技術等全要素優化配置。因此，在全域土地綜合整治的具體內容設計中，要與區域產業發展、新型農村社區建設相結合。如在產業用地保障中，必須與區域“三產融合”，特別是新產業新業態發展的需求相銜接；而在宅基地用地配HdQ+QBVtxyCbIIj6tMxQ3g==置中，就必須考慮人口聚集的引導，而人口能否聚集還要考慮文化的融合，特別是生活習俗的適應，以及可能帶來的非農就業崗位供應需求、農業現代規模化經營的發展。如浙江省安吉縣梅溪鎮武康橋村通過全域土地綜合整治，建設耕地“千畝方”工程，在實現耕地功能恢復的同時，引入現代農旅企業，發展集稻田咖啡、酒店、露營等農旅項目于一體的未來農場，推動農業現代化建設。

3.2 堅持政府主導，確保統籌力度

全域土地綜合整治是一個龐大的工程，幾乎涉及區域內所有的用地主體，需要社會各界、各部門、各相關利益主體的協同推進，堅持政府主導，才能確保統籌力度，協調好各主體的關系，形成整治合力。政府搭臺、部門協同也是各地試點實踐中的一個成功經驗。

全域土地綜合整治，著力于建成農田集中連片、建設用地集聚集約、生態環境優美的國土空間新格局，既需要各部門各司其職，在管理上相互配合、提高效率，也需要在項目資金使用上進行統籌，為整治提供資金保障。因此，全域土地綜合整治中統籌不僅是工作職責內容的統籌，還包括相關項目與資金的統籌，實現土地、資金、勞動力、技術等各類生產要素的同步聚集。

我國已進入了以工促農、以城帶鄉的發展新階段，每年的涉農資金在不斷增加，對各部門涉農資金與項目進行統籌整合，形成全域土地綜合整治合力，是政府主導的重點工作。各級財政應創新管理方式，按照“渠道不亂、用途不變、統籌安排、各計其功”的原則，在規劃的引領下，整合高標準農田建設、“空心村”整治、農村人居環境改造、農村公路建設、農田水利、農村生態環境治理， 以及電力、通信、燃氣等相關涉農資金與項目，形成區域建設“一盤棋”，發揮資金綜合效益。從目前成功的全域土地綜合整治區域看，相關資金的統籌整合是必要的前提條件。

3.3 堅持村民主體，激發內生動力

廣大村民是鄉村國土空間重構的主體，他們既是全域土地綜合整治最主要的利益群體，也是全域土地綜合整治最重要的建設者，沒有村民的積極支持，鄉村國土空間重構不可能得到實現。

要激發廣大村民參與全域土地綜合整治的積極性、主動性和創新性，真正形成內生動力，必須設身處地地為村民所想，讓大家能得到實實在在的利益，通過提升獲得感來贏得支持。因此，要加強前期調研，充分掌握村民對提升土地要素保障的實際需求，并有針對性地融入全域土地綜合整治之中，讓村民對整治充滿信心與期待。

針對村民群體不斷分化的現狀，要充分考慮不同群體的利益訴求，統籌各方的利益關系。首先要獲得村民的理解，可通過發放宣傳手冊、微信公眾號、展示規劃效果圖等手段，讓廣大村民認識國土空間重構帶來的種種好處。二是要健全公眾參與機制，從村莊規劃的編制、整治重要內容的確定、拆遷安置方案的制定、整治工程的開展，都充分征求廣大村民的意見與訴求。三是切實保障群眾利益，充分考慮農民實際承受能力，堅決防止不顧條件盲目推進、大拆大建，杜絕盲目建高樓、強迫農民住高樓的現象。四是發揮村集體組織在協調不同群體利益訴求上得天獨厚的優勢，尤其是村兩委，既是村民自己選舉的組織，也是與上級政府溝通的橋渠，其民主協商的組織能力很強。五是平衡村民的利益關系。全域整治必定涉及現有的利益格局，甚至可能會讓少數村民的利益受損，而增強整治后的獲得感、提高生活幸福感是彌補村民利益受損、贏得廣大村民積極支持的關鍵。如浙江溫嶺市橫峰大道沿線全域土地綜合整治項目，針對村民希望解決生產用房的訴求，制定了“3：2”的住宅結合廠房的雙重安置方案，住宅安置按《溫嶺市中心城區城中村改造公寓式安置實施方案的通知》等有關政策，提供多種產權置換方式供村民選擇，廠房則在工業安置園區集中安置。

3.4 堅持因地制宜，突出整治實效

由于不同區域的地形地貌、水文地質、土壤類型、植被覆蓋等自然資源稟賦，以及社會經濟條件存在很大的差異，制約鄉村振興的具體用地保障問題也不一樣，相應的全域土地綜合整治的內容也要體現針對性。因此，全域土地綜合整治必須堅持因地制宜。也只有緊扣當地實際，解決制約鄉村振興的關鍵用地保障問題，全域土地綜合整治才能突顯成效。

目前，我國全域土地綜合整治試點工作進展不一，并沒有很好的按時取得預期成效，除了一些地方缺乏必要的資金支撐外，更主要的是沒有真正立足于當地的實際，對鄉村振興的用地保障需求剖析不夠明晰，對破解用地保障難題的路徑不夠明確。特別表現在各地的試點區域村莊規劃編制中，不同地區的規劃方案存在相互雷同的現象，沒有深入分析當地鄉村振興具體目標對用地保障需求的種種表現，對全域土地綜合整治的具體內容、實施路徑缺乏針對性，導致規劃方案的可操作性不夠，也就難以取得整治實效。

全域土地綜合整治不是單一的國土空間重構建，還涉及人口、產業、社會、文化等多方面內容的重構，需要強大資金投入作支撐，這就是為什么東部沿海經濟發達地區的全域土地綜合整治工作成效要普遍好于廣大中西部地區的主要原因。全域土地綜合整治內容與目標應與當地的經濟發展水平相適應，需要立足于當地的經濟實力，堅持循序漸進，成熟一片推進一片。若相互模仿，不切實際地全面推開，只能是事與愿違。因此，全域土地綜合整治的前期研究至關重要，必須針對當地鄉村振興實際需求，科學診斷制約鄉村振興用地保障的具體問題表現，進而根據當地的經濟發展水平與能力，因地制宜地制定相應的整治內容與路徑。

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