非理性投訴中公務人員的“應訴負擔”

摘要：通過構設“情境—制度—資源—能力”理論分析框架，對C街道辦事處進行實證追蹤分析，能找到基層公務人員“應訴負擔”的現實表征、生成邏輯和政策啟示。研究發現，基層公務人員“應訴負擔”的現實表征為不間斷的自證壓力、難澄清的解釋責任和高憂慮的心理負荷。基層公務人員“應訴負擔”的生成邏輯，可闡釋為在“強壓力—弱張力”場景中，情境層面的角色期望和任務要求嚴格發起、制度層面的投訴約束與權益救濟缺失導引、資源層面的行為識別和情感支持缺位推動以及能力層面的抗壓意識薄弱與應對能力不足促成的循環遞進過程。非理性投訴中基層公務人員“應訴負擔”的實證分析可為改變基層治理主體的“重職權輕維權”現況提供政策啟示。

關鍵詞：應訴負擔；非理性投訴；基層公務人員；強壓力—弱張力

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1004-3160（2024）05-093-11

一、問題的提出

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把解決形式主義突出問題和為基層減負結合起來，要求“讓基層干部從繁文縟節、文山會海、迎來送往中解脫出來”[1]78，“要深化拓展基層減負工作，讓減負成果更好惠及人民群眾”[2]。在習近平總書記親自部署下，系列重要論述指明了“深化整治形式主義為基層減負”方向，系列具體舉措推動了基層減負工作不斷走深走實。基層減負通常強調克服形式主義和官僚主義，重點減少發文開會、督察迎檢、材料留痕等現實負擔。然而，由于基層群眾工作形勢復雜，基層公務人員在與群眾相互“牽涉”中其實也承受著因工作遭受誤解乃至投訴帶來的隱性負擔。“非理性投訴”是群眾主觀認為在權益受到侵害的情況下向政府部門情緒化表達訴求的形式；它雖沒達到誣告陷害的嚴重程度，但情緒化表達也可能會產生歪曲事實、主觀臆造、捕風捉影等不良投訴。因而，基層公務人員可能還需抽出一些時間和精力應對這些“非理性投訴”，這也成為基層公務人員的一種負擔。

關于基層工作中“非理性投訴”所致負擔的研究，首先來源于對現有法律領域的關注，集中于行政機關出庭應訴中對惡意投訴壓力的考察[3]，認為行政機關負責人承擔行政相對人的沖突和對抗情緒所帶來的知識欠缺、信心下降、形象受損的“應訴”壓力[4]。而在基層治理領域，面對非理性投訴，公務人員為規避問責風險，也不得不對投訴事件做出應對處理，被迫進行“辦事留痕”的文檔材料制造及無理訴求回應[5]。這種被迫“應訴”帶來的時間精力損耗及物質精神壓力，本質上是一種基層負擔[6]。因而，立足于非理性投訴的具體場域，在“應訴”法律概念基礎上可以借鑒行政負擔的概念解釋框架[7]，將“應”視為應對接受；“訴”視為非理性投訴，并將其稱之為 “應訴負擔”。并且，在當前相關研究主要聚焦于基層負擔是什么及為什么的基礎上，可延展探究非理性投訴情境下基層“應訴負擔”的現實表現及生成機制。

二、理論構設與個案選擇

（一）理論構設

關于工作負擔，Demerouti等曾提出“工作要求—工作資源”模型（JD-R理論模型），認為任何工作的特征都可被劃分為工作要求和工作資源[8]。該理論強調工作要求和工作資源兩個要素會對員工的職業心理及身體健康產生影響。在具體的非理性投訴情境下，由于強烈的工作要求沖擊，工作資源必然是多方面相互交織的，受到結構性因素的影響。而關于結構性因素，安東尼·吉登斯特別關注行動者行動與社會結構之間的共同作用。其中，結構中的關鍵因素包括具有規范和指導行動者行動的正式制度和非正式制度等規則，以及對行動者產生控制的物質資源和非物質資源等。安東尼·吉登斯也強調行動者的行動，關注的因素為內驅行動流不斷綿延往復的話語意識及實踐能力[9]。

鑒于有必要從多個維度展開分析才能全面透視“應訴負擔”根源，本文將以“工作要求—工作資源”理論和結構化理論為理論基礎構設基層公務人員“應訴負擔”理論分析框架。在非理性投訴情境下，基層公務人員面對工作要求上的強壓力，如果相應的工作資源不能與之匹配，就會在“壓力—張力”場景中，產生因投訴回應不到位的“應訴負擔”。因而，在“應訴負擔”生成上，在外在壓力既定的情況下，應重點關注組織內在資源匹配和應對方面的張力水平，將工作資源范疇擴展為制度因素、資源因素和能力因素三個方面，由相互牽引維度分析內在組織支持層面的張力因素。由此，將分析視角由工作要求與工作資源的單一對應邏輯延伸到涵蓋壓力情境、制度支持、資源供給和能力應對的共同作用邏輯，形成強調環境、制度、組織及個體等強弱消長、相互推拉而導致非理性投訴情境下基層公務人員“應訴負擔”生成的“情境—制度—資源—能力”分析框架。

關于基層公務人員“應訴負擔”，首先考慮的是情境維度。基層公務人員的社會地位和環境關系往往決定了其行為邏輯，來自上級組織和社會公眾的因素疊加是公務人員“應訴負擔”形成的緣起條件。其次是制度維度。組織內部對非理性投訴的懲戒和救濟規則是重要支持資源，其缺乏會成為公務人員“應訴負擔”形成的導引要素。再次為資源維度。上級或同事給予的情感支持以及物質支持可以緩解基層公務人員的工作壓力，情感和物質資源支持的缺少是公務人員“應訴負擔”形成的推動力量。最后是能力維度。基層公務人員的自我調節和應對能力會影響其對負擔的直接感知，壓力調節能力不足是公務人員“應訴負擔”形成的促成動力。基層公務人員“應訴負擔”生成是連續遞進的循環過程，會在外部情境和內部制度、資源、能力相互關系上因“強壓力—弱張力”狀態而充分顯現。在非理性投訴情境下，基層公務人員會受到公眾和社會對公務人員的角色期待和高要求的強外部壓力；基層部門內部對非理性投訴事件的懲戒和救濟規則、情感和物質支持等方面的能動回應和響應程度，會直接影響到事件能否有效解決；而基層公務人員個人認知、情緒管理和應對能力等方面則直接影響其感受到的壓力程度（圖1）。

圖1 “應訴負擔”的理論分析框架

（二）個案選擇

本文選擇A市B區C街道為研究對象。2022年，為深入開展基層社會治理，C街道辦事處建立駐村（社區）工作組掛點包干工作機制，建立村（社區）駐點矛盾化解領導小組和“2+N”工作小組，負責全年調處化解矛盾糾紛事件。2022年9月至2023年7月，筆者對C街道辦事處相關職能部門進行了追蹤式實地調研和訪談。首先，筆者多次前往C街道不同職能部門、鎮街進行調研，以便更好地了解基層公務人員與群眾互動的實際狀況。其次，筆者主要采用半結構化訪談方式，對C街道辦事處相關職能部門、食品藥品監督管理部門等15人進行了參與式觀察和深度訪談。最后，筆者在權威媒體和官方公眾號等平臺收集了研究所需要的事實案例、法律法規和政策文件等資料，以提升研究的可信度和說服力。

三、非理性投訴下基層公務人員的“應訴負擔”分析

盡管基層公務人員在行政執法過程中顯現了較為充分的行政權力，但是面對“非理性投訴”時，有可能難以得到合理的權益保護，從而形成了“應訴負擔”。

（一） C街道基層工作中的非理性投訴現象

調研發現，在公務人員行政執法或者政策宣傳過程中，群眾對于牽涉個人利益的事務可能會出現不理解、不配合情況。特別是在綜合治理領域，矛盾糾紛事件相對較多，干群關系略顯緊張，部分群眾可能會采取激進的手段進行非理性投訴。“我們有時會遇到群眾的不理解和不配合，他們會覺得你就是為我服務的，不合意就是在擺官架子。所以有時相互之間關系有些緊張。”（訪談來源：AY220913）

筆者在C街調研時發現，群眾的非理性投訴內容多存在于執法過程或依法行政環節，涵蓋執法、道德、法律等層面，有的是因堅持工作原則被誣告，有的是因敢抓敢管受質疑，有的是因正確履職被別有用心之人利用。依據群眾非理性投訴目的，可將投訴內容分為三種典型事例（表1）。第一種是為了達成不合理目的的投訴，物業糾紛監管投訴事件就是例證。如行為人不以維護合法權益、依法維權為目的，而是盲目追求自身不合理訴求的滿足。第二種是謀求私利目的的投訴，食品安全執法投訴事件為例證。如投訴人為逃避責任、規避處罰，會采取“告黑狀”方式實現一己私利。第三種是打擊報復目的的投訴，警務執法投訴事件則是例證。如個別投訴人帶有較為偏激的情緒，可能會以非理性方式引起關注或施壓。C街道辦事處非理性投訴事件多呈現偶發性狀態，起因多是執法和工作過程中群眾一旦認為其合法權益受損，為了追求利益或索要補償，有時會夸大事實，通過政府的投訴舉報平臺投訴執法人員的行政執法態度、方式或結果。同時，非理性投訴事件也存在階段性狀態，常發生在所轄村換屆選舉或干部考察期等關鍵時間節點，政見不一的反對者可能故意制造“黑料”，舉報他人之前的行政執法行為。

表1 C街道辦事處基層公務人員被非理性投訴事例

案例 投訴事件 投訴目的

物業糾紛監管投訴 某居民為達到更換物業的目的，通過12345平臺投訴負責處理該事件的社區干部，投訴其與居委、開發商侵犯業主合法權益。同時，通過剪輯、拍照錄音等方式將干部個人信息上傳到微博、抖音等平臺，大肆傳播“某地干部欺壓村民”“某地干部與開發商沆瀣一氣”等不實信息 達成不合理目的

食品安全執法投訴 某居民投訴某品牌食用油標簽不符合食品安全法，因未能達到賠償索取的目的，將矛頭指向執法人員，投訴其“漠視群眾利益、辦事不公，從中作梗”等不實內容，要求滿足其所有賠償訴求，否則就會繼續投訴 謀求私利

警務執法投訴 派出所民警對越級上訪當事人進行勸返，執法過程中上訪人情緒激動拒不配合出示身份證核查身份，并質疑民警“你們只會花納稅人的錢不干正事”，事后撥打110投訴電話投訴該民警濫用職權、粗暴執法、毆打執法對象，希望嚴肅處理 打擊報復

資料來源：根據在C街道辦事處現場調研記錄整理。

隨著互聯網的發展，因投訴渠道便捷且可隱去個人信息，一些人會采取較為偏激的方式通過微博、抖音等媒體平臺發表不實言論或通過投訴以引起輿情，非理性投訴事件較之前有所增多。C街道辦事處轄內的投訴舉報案件，一般會由綜合指揮中心接報并做進一步處理。相關部門在處理投訴時通常不會對該投訴進行是（否）非理性的定性，而是根據調查結果歸結為“是”或“否”，即屬實還是不屬實。因而，對于不實檢舉控告，雖然根據區里相關澄清工作辦法對一些上級反饋的線索查否后進行澄清，C街道辦事處通常不會進行澄清正名。即使澄清正名，也多以對當事人口頭澄清而非公開形式做出了結。由于對非理性投訴行為的性質沒有事實認定，對非理性投訴的行為人也不存在懲戒措施，C街道的非理性投訴事件時有發生。

（二） 基層公務人員“應訴負擔”的現實表征

1. 不間斷的自證壓力

在非理性投訴情形下，無論是信訪還是紀委等部門，對投訴問題線索的核實調查是常規處置程序，涉及公務人員投訴的核查機制都是要求干部通過翔實的自我舉證來證明自身不存在問題，而不是由投訴者提供相關證據。盡管當事人明知所投訴的問題不屬實，可為了自證清白，可能要花很多時間制作匯報材料，回應上級要求。C街道辦事處紀檢監察部門以及相關職能部門對每一項投訴舉報問題線索的核查都需要經過一系列復雜程序，按照內部規定流程去處理，具體過程包括受理、問題線索處置、初步核實、立案審查調查、審理等五個環節。即使經過核實后判定該投訴失實，也會導致被投訴人花費大量的時間和精力“自證清白”。所謂“造謠一張嘴，辟謠跑斷腿”，一個有意或無意的非理性投訴可能給基層公務人員帶來一定負擔，為了還原事實不得不面對一些調查。尤其在互聯網高速發展的加持下，投訴舉報的門檻變低，基層公務人員被非理性投訴事由有可能被放大。“被投訴的那段時間，我不少精力用在寫調查報告和整理證明材料上，手上本來有很多其他工作，然后被這么不實投訴，更不敢懈怠，怕解釋不清什么的。”（訪談來源：AY220913）

2. 難澄清的解釋責任

面對群眾的非理性投訴，由于“將矛盾化解在搖籃里”是首要目標要求，因而C街道辦事處一直以來秉持的工作原則是“群眾訴求在基層解決，群眾矛盾在內部化解”。C街道辦事處建立了一套較為完善的投訴處理機制，對案件的登記、分派、處理和回復等環節都明確了責任主體和工作標準，一般涉及公務人員的投訴會下派到被投訴人所屬的職能部門或紀檢監察部門。若在職能部門內應訴，一般要求在內部解決問題以免擴大影響，首要的處理方式是要求被投訴的公務人員與群眾溝通協商解決，先跟群眾解釋具體情況，再相互協商以求獲取投訴人的諒解或撤銷投訴。跟群眾做解釋工作本是基層干部最基本的素質能力，但跟非理性投訴人進行解釋和協商，有時還是存在一定困難的。“我們基層民警真是累身又累心，收到投訴本來就會帶來一些壓力，然后上面還要求你跟投訴人進行解釋，有時候還會要求達到投訴人滿意的目標，確實會感覺有點為難。”（訪談來源：ZDH220831）

3. 高顧慮的心理負荷

C街道辦事處基層公務人員的心理負荷主要表現為負面評價的輿論焦慮。他們雖然處在輿論的前線，但是在應對關于自身的輿論時，仍可能因頂不住非理性投訴放大帶來的輿論壓力。出現非理性投訴后，周圍的輿論評價常先入為主，即使事件存疑或最終得到澄清，也會讓第三者依舊質疑其存在問題。他人懷疑的眼光，會導致被投訴的基層公務人員不可避免地因輿論在意領導、同事對自己的評價而承受著負面輿論壓力，出現人際關系焦慮，給自己背上了輿論包袱。在工作過程中，被投訴的基層公務人員需要耗費心力與負面輿論直接交涉，花費大量的心思去協調人際和社會關系，而這種影響是長期的，難以在短時間內消除，這成為工作開展過程中的不利因素。C街道辦事處面對涉公務人員的投訴、舉報時，往往將其作為一個紀檢問題線索而不對外公布，并且對于已查明的事實也僅對涉事雙方及上級進行反饋，實際上從接訴到最終的處理反饋已經過多個環節，多數情況下外界對個人的評價會穿插在“小道消息”等途徑當中，被投訴的一些信息已在處置環節得到散播，不可避免地會被外界所知曉。“在事實得到澄清之前，難免會被周圍的人說些閑話什么的，‘那個誰誰誰在調查啊，怎么樣的’，這種氛圍下心里有時會有點堵得慌，導致那段時間做事格外小心翼翼，怕得罪人。”（訪談來源：ZCB220930）

四、基層公務人員“應訴負擔”的生成邏輯

基層公務人員的“應訴負擔”源于非理性投訴行為，然而基層工作環境復雜，“應訴負擔”受到組織內外條件影響，存在于“強壓力—弱張力”場景中，其生成邏輯是由情境因素到制度因素、資源因素，再到能力因素而逐步遞進的（圖2）。

圖2 “應訴負擔”的生成邏輯

（一）情境因素發起：角色期望和任務要求嚴格

1. 公眾和社會的角色期望

在“以人民為中心”的服務理念下，“人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應”是衡量政府工作成效的標準。長期以來，社會公眾對政府公務人員有著更高的要求和期待，期待公務人員能依法履職、服務社會，能為人民辦實事、解難事。在社會公眾的眼中，公務人員是黨和政府行使公共權力進行公共服務的代表，應以嚴格的標準來回應社會的熱切期待，行使好人民賦予的公權力，也必須時刻接受公眾和社會的監督。近年來，隨著互聯網技術的快速發展，運用國家公權力提供行政事務的公務人員，在新的傳播環境下公眾形象不斷遭遇挑戰，其一舉一動都在社會公眾的注視之下，這就對其綜合工作能力和水平提出了更高的要求[10]。“現在一舉一動都在社會監督之下，特別是自媒體那么發達，一些掐頭去尾的視頻或者言論可能會被放到網上。有些領導也知道有些是非理性的，但還是怕把事情鬧大引起不利輿情。”（訪談來源：ZDH220831）

2.上級和領導的任務要求

作為典型的科層制，在壓力型的行政運作機制推動下，下級必須服從上級的命令。在遭遇非理性投訴后，直面投訴事件所引起的社會輿情或政治影響，為了防止問題擴大，上級部門往往要求“審慎處理”“柔性執法”，以盡快化解矛盾和沖突。上級部門以追求切實回應好、滿足好群眾需求為治理目標，有時會忽略下級的感受和合理需求。例如，C街道辦事處高度重視關涉內部公務人員投訴舉報的事件，作出了自行解決矛盾并及時得出結論提交報告的工作要求，同時，還提出了矛盾糾紛化解清零的工作要求。可見，上級部門和所在單位領導為了保證不出問題，沒有過多地考量基層公務人員的利益和情感需求，而是要求在規定時間內將群眾所投訴的事件調查清楚以完成上級要求[11]，這在無形中給基層公務人員帶來了壓力。“被投訴不可怕，就怕上級擔心影響單位形象，非要求下面千方百計去化解掉，盡可能不要將事情鬧大。不管是不是非理性，上級督查部門和領導有時會要求你趕緊調查清楚，把這個事情弄出個結論來交差。”（訪談來源：ZDH220831）

（二）制度因素承接：投訴約束與權益救濟缺失

1. 投訴懲戒規則缺乏

當前，在人民監督理念下，投訴舉報是人民群眾直接監督政府行為的一項重要制度，但是對于少數群體和個人超越監督限度的非理性投訴、舉報、誣告行為，卻沒有完善的規范制度加以約束，更缺乏明確的懲戒規則。《中華人民共和國憲法》規定，公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向國家機關提出申訴、檢舉、控告的權利，不得捏造或歪曲事實進行誣告陷害，但是對于何為誣告陷害并沒有作出詳細的界定。在法律層面，盡管《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國監察法》中有 “誣告陷害罪”，但其明確規定是意圖陷害他人，使他人受刑事追究的行為，并且必須是情節嚴重才構成犯罪；《中華人民共和國治安管理處罰法》中也只有“捏造事實誣告陷害他人，企圖使他人受到刑事追究或者受到治安管理處罰的”的相關規定。而非理性投訴雖可能帶有誣告的性質，以敗壞他人名譽、謀取個人私利為目的，意在令被投訴人受紀律處分，但并未達到使他人受違法犯罪追究的程度。因而，現有的法律框架尚未形成對非理性投訴行為的有效制約[12]。“大家都說投訴沒有成本，因為現在并沒有相應措施去針對這些投訴，就算最后判定出來是非理性的，也都會不了了之。由于很多時候會選擇息事寧人，多一事不如少一事，所以對這些投訴人是沒有處罰的。”（訪談來源：DZB220906）

2.權益救濟途徑缺失

在出現非理性投訴情況時，基層尚缺乏相關澄清正名機制。互聯網的快捷便利讓投訴舉報實現了全民參與，但同時也出現了因不實線索帶來的不良影響。對于基層公務人員遭受不實投訴，盡管出臺了澄清正名管理制度等相關規定，但由于投訴與舉報后果的嚴重程度不同，舉報內容涉及違法違紀，而投訴內容多是矛盾和爭議，所以相關制度多為澄清有關不實檢舉控告、誣告陷害行為的管理辦法。例如，B區雖出臺了《B區紀委監委失實檢舉控告澄清工作辦法（試行）》，在澄清正名工作機制中，澄清的事實多是以不實舉報或非理性舉報為線索，澄清工作的開展也是以失實檢舉控告、誣告陷害為主要對象，并未將名義上的“不實投訴”納入澄清內容中，非理性投訴由于性質程度不同而暫時沒有進入澄清正名管理流程。“按理來說失實投訴應該得到澄清，但據我了解凡接到投訴一般要求化解投訴而不往上報。在單位里解決的話就很簡單了，查為失實就失實，頂多當面跟你說一下，發個慰問金表示下，不會有專門澄清什么的。”（訪談來源：ZDH220831）

（三）資源因素推動：行為識別和情感支持缺位

1. 行為識別資源不到位

C街道辦事處對涉及基層公務人員的投訴舉報整體設計了“受理—立案—調查—處理—反饋”等程序性環節。根據非理性投訴反饋渠道，一般由被非理性投訴的基層公務人員所在部門或紀檢監察部門介入予以處理。但在接訴環節，其投訴舉報中心的監督平臺由于對上級部門交辦或轉辦的投訴案件也只是轉交，并不負責核實，因而無法直接過濾違背常理、有失公平的不實或非理性投訴舉報。即使收到上級傳達的投訴舉報案件后，組織內部有時也要求受理人員必須對投訴舉報信息進行初步研判，但實際上接辦人員在不清楚事實的情況下是無法判定投訴理由是否充分、投訴要求是否合理的。這也導致對于非理性投訴，多數職能部門只能依據現有的行政規范性文件或自身行政習慣來處理，最終無一例外會進入投訴受理程序。“不管是不是非理性投訴，只要一有投訴反饋到我們這里，就要按照規定的流程環節進行處理。所以，有時候會出現以下情況：非理性投訴其實是投訴同一個人或者同一件事，只是換成另一種投訴說辭或投訴內容。”（訪談來源：JJB220928）

2.情感支持資源不充分

基層政府在屬地管理原則下有著“誰主管，誰負責”的問責邏輯，通常不僅承接行業部門職權下移的事項和責任，而且擴大了責任邊界。在非理性投訴事件中，時常會面臨群眾將事情鬧大而影響行政組織形象、上級部門監督問責等風險，特別是對基層執法的爭議性討論，更容易產生社會輿論渲染和發酵的風險。因而，在全面從嚴的大背景下，機關事業單位盡管大多對自己的工作人員規行矩止，可對非理性投訴者較為寬容大度，一般以盡快處理好負面輿情以降低事件影響力為首要目標。由此，大多數基層政府部門和公務人員會因害怕工作出錯引起事件發酵而承擔責任，更傾向于秉持“多一事不如少一事”的態度，并采取退讓的處置方式來避免投訴事件的擴大化[13]。“遇到這種情況，當然希望上級部門或領導能有所行動，像我們成天需要跟群眾打交道，一有投訴舉報，領導和上級部門也主要看你工作方式方法有沒有錯誤之類的，一般不去幫你維權追究非理性投訴人的責任。”（訪談來源：ZDH220831）

（四）能力因素促成：抗壓意識薄弱與應對能力不足

1. 抗壓意識薄弱

基層公務人員是依據《中華人民共和國公務員法》通過各級考試或選調程序進入公務員隊伍的，尤其是年輕的基層公務人員，成長環境較為舒適，工作磨煉較為單一，缺乏基層經驗。因而，在面對群眾期望高、表達方式過激等不確定性風險情況時，他們較容易產生挫折感。在現實中，很多基層公務人員不能正確認識基層工作實質，在片面感知中，認為基層工作問題的形成完全是工作流程上的欠缺造成的。正因為對基層事務理解淺顯，其對工作的整體性把握就不夠，導致其在日常工作中因預知應對不足而不愿正視及正確對待危機[14]。因此，在面對非理性投訴時，不少基層公務人員不能有效地進行自我調節和自動減壓，而是對基層干群關系矛盾產生恐懼和憂慮。“這種情況呢就視個人情況。你想想，都是同一件事情，處理方式方法不同，面對的后果也不同，所以很難說。有些人心理素質好就不當一回事，但人都是情緒動物，多數時候還是會有情緒波動的。”（訪談來源：XXB220928）

2. 應對能力欠缺

基層社會是聯系群眾最密切、服務群眾最直接的場域，在社會經濟發展和公共服務供給中存在著復雜多樣的潛在矛盾和變數問題。當前，群眾訴求愈加多樣且難以標準化，存在著各種瑣碎且無規律的“小問題”“微需求”，基層社會面臨的問題更加多元多變。由此，大包大攬的一把“鑰匙”難開各式各樣的“鎖芯”，基層治理需要“包羅萬象”且“具體適宜”的有效性供給。不過，在日益復雜的環境中，不少基層公務人員在不同程度上存在著個人能力與承擔任務不盡匹配的情況，其本應具有的行政執法或公共服務能力難以應付基層各類事務。而在遇到非理性投訴情況時，基層公務人員的風險預判、輿論應對、應急處理和沖突化解等能力更是難以達到將非理性投訴所帶來的影響盡可能降至最低的目的。“投訴這個問題關鍵是人員素質，包括文化水平、專業素養，這些都有很大提升空間。本要有相關培訓，但根本沒什么時間去接受培訓，大多數時候都是忙著干活，最終基層人員自身素質沒有得到提升。”（訪談來源：DZB220903）

五、結論和建議

非理性投訴下基層公務人員“應訴負擔”研究，呈現了復雜環境下基層負擔除了文山會海、迎檢留痕、匯報問責等外，還存在其他可能的負擔，需要立足于干群互動接觸過程現實，進一步進行闡釋。在網絡發展和民眾維權日益成熟的今天，非理性投訴，尤其是基層非理性投訴現象在一定程度上影響了基層公務人員工作的開展。盡管當前在應對非理性投訴問題上已有行動，但非理性投訴依舊給基層公務人員帶來一些壓力，應思考是何種因素、哪個環節導致基層公務人員負擔加重。為此，對于非理性投訴下“應訴負擔”產生過程，有必要在“強壓力—弱張力”場景中，從克服“重職權輕維權”弊端出發，強化基層公務人員的權益保障、資源支持、情感聯結及能力提升等務實之舉。

第一，完善公務人員的權益保障機制。鑒于現有法律法規和規章制度僅局限于誣告陷害而未涵蓋非理性投訴，有必要從制度層面出發，為遭受非理性投訴的基層公務人員建立權益侵犯的救濟機制。在法律上應將非理性投訴納入民事救濟范圍，明確基層公務人員和一般公民同樣享有合法權益不受侵犯的權利，有權以民事主體的身份通過尋求民事救濟方式維護自己的合法權益。在政策上則應制定統一的規范性文件，明確公務人員履職過程中遭遇非理性投訴的處理范圍、方式、渠道和程序等，切實保障被非理性投訴人的合法權益。同時建立非理性投訴行為的查處機制，對于非理性中傷、誣告陷害等行為，根據事實狀況及影響程度嚴肅追究其民事責任，甚至予以刑事處罰。

第二，健全非理性投訴的研判處理機制。為應對和處理非理性投訴事件，基層公務人員需要投入時間和精力進行配合調查，其工作狀態也會受到一定程度的影響，因此，有必要從組織層面著手，進一步完善非理性投訴的應對機制。一是強化對非理性投訴的甄別和研判。首先對非理性投訴展開細致的分析和篩選，對群眾反映的問題是否真實可信進行初步甄別，然后進行實地走訪，再予以綜合評估，最后實現意見匯總。在準入環節把握投訴線索處理關，通過對非理性投訴的來源、目的和指向的客觀分析，降低投訴受理的主觀隨意性。二是明確非理性投訴的應對和處置機制。對于已經認定為不實投訴的案件，應建立非理性投訴應對的聯動機制，實現“流轉可查詢、處置可監督、結果可追溯”的全流程閉環管理，在與相關部門互聯互通和信息共享中切實解決非理性投訴問題。

第三，健全投訴應對的心理干預機制。習近平總書記在全國組織工作會議中指出：“當干部因不實舉報受到委屈、被人誤解時，組織上要為他們說公道話，為他們加油鼓勁、撐腰壯膽，該澄清的及時澄清，該正名的公開正名，使他們放下包袱、輕裝上陣，心情暢快投入到工作中去。”[1]109首先，要改變投訴處理的固有思維意識。改變“多一事不如少一事”“無風不起浪”及將投訴人“掛起來”的思想偏差和老舊做法，弄清事實真相后，對于違法違紀的人和事決不姑息[15]。其次，要強化公務人員心理健康培訓。組織的支持和關懷很大程度上關乎基層公務人員的心理認知和感受，因而要通過體系化心理疏導和情感治理提高基層公務人員的情緒控制和壓力管理能力。再次，要強化公務人員危機應對教育。通過建立應對非理性投訴的工作指導體系，靶向治療基層公務人員危機處理方面的“本領恐慌”頑疾。

第四，深化非理性投訴的源頭治理機制。首先，應轉變社會民眾陳舊的維權觀念。為此，應通過線上線下宣傳教育，主動公示公開案例，引導群眾合法合理表達訴求，增強全民的法治思維和法治觀念。其次，優化基層干部的輿論環境。在強化基層公務人員不作為、亂作為行為監督的同時宣傳公務人員勤政廉政的典型示范事例，維護公務人員的良好形象。再次，需要考慮政民雙方的動機，建立良性的政民互動機制，使雙方在良性溝通互動中減少非理性投訴和消解“應訴負擔”。另外，可健全整個社會的誠信體系。應以失信檔案為基礎構建誠信體系，按標準對非理性投訴行為進行評價、記錄，納入失信數據系統，以對非理性投訴人產生強烈約束和威懾效應。

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責任編輯：周 覓

收稿日期：2024-02-24

基金項目：國家社科基金項目“機構編制資源統籌改革的試點邏輯及學習策略研究”（項目編號：20BGL216）。

作者簡介：徐剛，男，江西九江人，華南師范大學政治與公共管理學院教授、博士生導師，主要研究方向：公共組織、基層治理。