陜南地區農村養老服務社會化改革實施路徑研究

農村養老服務社會化是提升養老服務質量和供給效率的必由之路。陜南地區的農村養老服務社會化改革歷經萌芽、形成、發展、體系化發展和深入完善五個階段，逐步構建了以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的綜合服務體系。通過政策扶植建設幸福院，健全管護服務中心，推行公建民營模式建設老年公寓，陜南地區在養老服務社會化方面取得了顯著成效。但在資金支持、專業人才、盈利能力、社會資本活力、老年人服務支付能力等方面仍存挑戰。構建多層次支持體系，完善人才培養，健全市場機制，推動社會資本參與，提升老年人支付能力是陜南農村養老服務社會化改革的必由之路。

黨的二十大報告提出，“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，推動實現全體老年人享有基本養老服務”。2023年5月21日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進基本養老服務體系建設的意見》提出，通過發揮市場作用、引導社會互助共濟等方式提供基本養老服務。2024年5月8日，民政部等部門聯合印發《關于加快發展農村養老服務的指導意見》指出，支持縣域民辦養老機構、區域養老服務中心、村級鄰里互助點、農村幸福院等依法組成服務聯合體，連鎖化、品牌化、集約化運營。農村養老民生服務社會化是轉變政府職能和提升養老服務質量及供給效率的必由之路，必須堅持養老服務的社會化改革。

為應對陜南地區愈發嚴峻的人口老齡化形勢，陜南各地政府以老年人需求為導向，以發展區域特色養老模式為抓手，通過抓公辦養老示范、推民辦養老發展、助居家養老規范、幫互助養老搭臺，努力構建出以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系。在地方政府的高度重視支持下，陜南地區進一步整合社會資源，推進農村養老社會化改革，為農村老年人提供多層次、多樣化、可持續的養老服務產品，提升了農村老年人獲得感和幸福感。

陜南農村養老服務社會化的實踐探索

陜南地區，位于陜西省南部，包括漢中、安康和商洛三市，北依秦嶺，南接大巴山，漢江橫貫其中。作為山區地帶，陜南農村人口外流嚴重，大量青壯年外出務工，農村養老支持嚴重不足，現有的養老體系無法有效應對這一問題，制約了農村地區的可持續發展。通過推進養老服務社會化改革，能夠提升養老服務的覆蓋率與質量，有效緩解老年人無人照料的負面影響。

農村養老服務社會化是指通過市場化手段和社會化資源的配置，[1]動員政府、市場、社會組織及家庭等多元主體參與，[2]為農村老年群體提供生活照料、醫療護理、精神慰藉等多樣化服務，以滿足老年群體的物質、精神需求，并彌補家庭養老功能弱化的不足。[3]這一過程不僅體現了對老年群體的社會關懷，也標志著養老服務供給從單一主體模式向多元協作模式的轉變，重點關注需求的有效挖掘、供給規范化與服務質量的全面提升。

陜南地區農村養老服務社會化改革歷經五個階段：第一階段（1978-1994年）為萌芽階段，養老服務體系尚未成形，主要依賴于傳統的家庭養老模式和政府救濟；第二階段（1994-2002年）為形成階段，隨著改革推進，養老服務體系初步建立，但仍以公辦福利院和敬老院為主，社會化服務未全面展開；第三階段（2002-2010年）為發展階段，地方政府逐步引入社會力量，養老服務內容多樣化，但資源短缺與市場化不足的問題依然存在；第四階段（2010-2020年）為體系化發展階段，在政策推動下，養老服務逐步向體系化、標準化方向發展，服務覆蓋面和質量顯著提升；第五階段自2020年起進入深入完善階段，重點提升服務質量與可持續性，推動嵌入式養老、醫養結合等新模式的應用，實現從“廣度”向“深度”的轉變，促進城鄉養老服務的協調發展。

（一）萌芽階段

這一階段，陜南地區農村的養老服務尚未形成系統的社會化體系，主要依賴傳統的家庭照料模式。國家的養老服務政策僅體現在一些零散的政策文件中，缺乏明確的社會化養老服務規劃。養老服務主要通過家庭養老和政府救濟的方式，解決部分農村老人的基本生活需求。此時，養老服務依賴于傳統的家庭責任，農村社會整體上缺乏組織化的養老服務機制。

（二）形成階段

1978年，中共十一屆三中全會拉開了中國社會化改革的序幕。隨著家庭聯產承包責任制的推行和經濟改革的深化，陜南地區農村養老服務的社會化逐步起步，依托計劃經濟時代的框架構建養老體系。養老服務主要集中于公辦的鄉鎮福利院和敬老院，服務對象以五保老人和退伍軍人為主，居家養老仍是主要模式，社會化運作尚不成熟。盡管養老服務的覆蓋面有所擴大，但其質量和供給仍然有限，難以滿足多樣化需求。

（三）轉型發展階段

1993年分稅制改革的實施加大了地方政府，尤其是農村地區的財政壓力。為緩解財政困境，地方政府通過招商引資、合同外包等方式引入社會力量提供公共服務，推動了陜南地區民生服務供給體系的變化。與此同時，城市養老服務的社會化改革迅速推進，“政府購買養老服務”“居家養老”“社區養老”等模式在大中型城市和發達地區相繼試點。然而，陜南農村地區的養老服務社會化進展相對滯后。隨著社會主義市場經濟的發展，政府開始重點推動農村集體福利事業和鄉鎮敬老院的建設，通過鄉鎮統籌、院辦經濟和社會捐贈緩解資金短缺，農村養老服務體系初步形成，社會化運作的養老院和敬老院逐漸興起。總體來看，城鎮化進程加快和社會經濟水平提升削弱了傳統的居家養老模式，為養老服務社會化改革提供了契機。然而，受限于農村市場經濟發育不足和財政投入有限，農村養老服務在質量、數量和效率上顯著滯后于城市地區，導致城鄉間公共服務差距擴大，農村居民的養老需求未能得到有效滿足。

（四）體系化發展階段

進入21世紀，國家更加注重經濟與社會建設的協調發展，縮小城鄉差距和完善民生保障成為政策重點。地方政府加大了對農村及欠發達地區的財政支持，部分緩解了養老服務資源不足和利用效率低的問題。在此背景下，陜南地區的農村養老服務逐步向體系化發展。通過政策引導，地方政府建立并完善了以居家養老為基礎、社區養老為支撐、機構養老為補充的綜合服務體系。通過公建民營、民辦公助、政府補貼及政府購買服務等方式，積極鼓勵社會資本參與，擴大養老服務覆蓋面，提高服務質量。與此同時，陜南地區通過農宅改造、社區養老設施建設及村民互助等舉措，顯著提升了養老服務的供給能力，日間照護和醫養結合等新型養老模式逐步普及，服務內容和形式日益豐富，社會化進程加快。然而，陜南農村養老服務市場仍存在“封閉性”和“壟斷性”問題，表現為市場準入壁壘較高，社會資本與組織進入困難，市場活力不足。此外，部分養老服務由少數機構壟斷，供給結構單一，社會力量參與度低，難以滿足多樣化養老需求。這些問題加劇了供需不平衡，尤其在偏遠農村地區，養老服務的覆蓋面和質量仍有待提升。總體而言，陜南農村養老服務體系雖進入快速發展階段，但要實現全面體系化，仍需破除市場壁壘，優化政策環境，促進社會力量廣泛參與，提升服務供給能力與質量，推動城鄉養老服務的均衡發展。

（五）深入完善階段

進入“十四五”時期，陜南地區農村養老服務社會化改革邁入深入完善階段，標志著服務從“廣度”向“深度”轉型，關注服務質量、規范化和可持續發展。地方政府在持續加大財政投入的同時，重點推動嵌入式養老和互助型養老模式，通過小規模、多功能服務點滿足分散居住老年群體的需求，提升社會參與度和社區融入。同時，深化醫養結合，完善基層醫療與養老服務的銜接，推動服務標準化和監督體系的建設，確保養老服務的高效性與可持續性。盡管取得了顯著進展，陜南農村養老服務仍面臨區域供給不平衡、社會資本進入不足等問題。未來改革將通過政策創新和激勵機制，進一步優化市場準入，鼓勵更多社會力量參與，擴大服務供給的廣度與深度，推動城鄉養老服務協調發展，實現高質量提升。

陜南地區農村養老服務社會化的實踐成效

（一）以政策扶植為依托，建設農村養老幸福院

近年來，陜南各地市先后出臺了一系列指導意見，支持和引導農村養老產業發展，并取得了顯著成效。漢中市結合本地實際，提出了養老服務業的發展目標和主要任務，并明確了投融資、規劃建設、土地使用、稅費減免及用電、用水、用氣、用熱等優惠政策，涵蓋專業技術人員職稱評定等多個方面。自2013年以來，漢中市因地制宜、科學規劃，充分利用現有資源，按照項目建設標準要求，推進農村互助幸福院的建設，累計投入資金0.98億元，規劃并建成1189個農村互助幸福院，其中561個位于建檔立卡貧困村。互助幸福院的投入使用有效彌補了農村老人養老方式的不足，為解決農村老人特別是留守、空巢和獨居老人的養老問題提供了有益的探索和保障，維護了社會穩定，促進了農村基層社會治理，增強了農民群眾的獲得感。

（二）以居家服務為基礎，健全農村管護服務中心

農村家庭養老服務因家庭結構縮小、成員外流等因素面臨挑戰，留守的鰥寡孤獨老人數量逐漸增加，但居家服務仍承擔著主要保障責任。安康市石泉縣圍繞留守人員“困難有幫扶、生活有溫暖、安全有保障”的目標，自2012年以來積極開展留守老人管護服務，已在全縣建立了193個留守老人管護服務中心。每個中心至少配備一名專兼職管理員，負責留守老人檔案管理及日常服務。同時，各村成立了由村干部、黨員、人大代表、政協委員及熱心志愿者組成的管護員隊伍，至少15人，通過“1對N”的方式為留守老人提供生活、生產、精神關懷。此外，設立了生產幫扶組、生活照料組、精神慰問組及青年志愿服務隊，定期走訪老人家庭，解決實際困難。截至目前，全縣已有1300余名管護員，服務對象超過4000人，有效解決了留守老人的無人照看問題。

（三）以公建民營為途徑，助力建設老年公寓

民營化老年公寓也是解決農村養老問題的重要途徑之一。石泉縣通過公開招租，將石泉民康老年公寓交由具備資質的社會機構進行社會化運作，目前投資方已投入300余萬元，并通過政府購買服務簽訂委托代管協議，運用企業管理模式規范公寓運營。石泉縣民政局加強日常工作指導和政策監督，完善設施配備，公寓設計床位200張，內設醫務室、康復理療室、書畫室、閱覽室、棋牌室和多功能廳等，房間配備電視、空調、暖氣及緊急呼叫器等設備。公寓目前托養老人300余人，其中入住老人100余人，失能、半失能及失智老人占比三分之二。公寓共有20名管護人員，8人已取得上崗資格證書，另有醫生護士各1名。公建民營模式的探索，在緩解政府資金壓力的同時，解決了養老服務供不應求的問題，并滿足了老年人個性化和專業化的服務需求。

陜南地區農村養老服務社會化的現實困境

陜南地區農村養老服務社會化在提升農村民生服務供給能力、增強農村老人幸福感以及推動農村經濟社會發展方面發揮了重要作用。但是，當前陜南地區農村養老服務社會化改革在推進中，在政府資金扶持力度、養老機構專業人才、養老機構盈利能力、社會資本參與的活力、老年人服務支付能力等方面還存在一些困難。

（一）政府資金扶持力度不夠

農村地區絕大多數的公辦民營養老機構的建設和運營依賴上級補助和市級福彩公益金補助，并且一般只有建設補助資金，且資金渠道和數量較少、補助面窄。[4]由于建設周期長、資金缺口大，加上福利性色彩濃厚，機構長遠發展乏力，多數公辦民營養老機構運營虧損。[5]以安康市石泉縣為例，石泉縣作為秦巴連片扶貧開發重點縣，近年來積極探索健康養老產業，項目建設、設備購置、人員招聘等均需資金支持，但市級財政對該縣養老建設的撥款并不積極，支持力度不足。

（二）養老機構專業人才匱乏

盡管養老服務行業漸成規模，但群體和服務針對性不夠強，[6]陜南地區農村養老服務機構一線服務人員數量不足、專業能力弱、社會待遇低等問題明顯。養老服務專業培訓機構少，人才儲備機制不健全，結構不合理，導致護理技巧及服務質量提升難度較大，進而精細化為老服務水平不足，高素質的管理人才和專業化的服務人才嚴重匱乏。調研發現，陜南地區農村養老服務機構的負責人多由村干部或集體企業退休人員擔任，有的一人甚至可身兼數職，管理水平比較有限。因此，農村居民養老服務需要程度較高，但由于服務水平的欠缺，一定程度上影響了實際需求的轉化。

（三）養老機構盈利能力低下

農村公共服務地域性和封閉性較強。[7]雖然目前已經確立了以市場為主體的資源配置方式，但市場經濟發育程度還有不足，尤其在公共產品（服務）領域，市場的力量顯得更加薄弱。陜南地區的養老院多數為政府出資建造、民辦機構負責管理的模式，這種模式注定這些養老機構具有一定的福利和非營利色彩。因而，在陜南地區公辦民營的養老機構價格普遍偏低，安康石泉縣民康老年公寓，收費標準分四個等級，收費內容分別是護理費、生活費以及床位費（單人間1000元、雙人間500元），其價格根據護理服務的級別不同，由每月1610元到3320元不等。然而，與公立醫院的床位費（雙人間25元/日起，單人間55元/日起）及日常護理收費標準相比，老年公寓的費用顯得更為親民，再加上一定程度的空床率以及務工開支等，如果沒有政府的足額補貼，老年公寓的日常維系非常吃緊。

（四）社會資本參與的活力不足

社會資本舉辦服務機構手續復雜，準入困難。陜南地區的土地、規劃、水電煤等扶持政策，由于中央和省上未承接到位，市以下落實難度大，致使養老機構特別是民辦養老機構建設用地匱乏，發展空間狹窄，運營成本高，健康運行困難。在用地指標緊張的大背景下，民間資本興辦養老項目落地難，相關手續比較繁瑣，社會力量興辦養老機構的積極性受到打擊。[8]

（五）老年人服務支付能力不強

農村老人對機構養老、社區居家養老等新型養老服務的消費意愿不強。老年人普遍具有很強的節儉意識和傳統家庭觀念，喜歡兒孫繞膝的家庭式養老，“養兒防老，子孫盡孝”的傳統思想觀念十分普遍。[9]如果去養老院，不僅老人會覺得被拋棄，子女也會感到沒面子。同時，大部分農村家庭對贍養老人的支出有限，支付能力不足，以商洛市為例，2023年農村居民人均可支配收入為13873元，而商洛最廉價的養老機構月費用也在兩千元之上，這意味著絕大多數的農村老人無法進入養老機構養老。盡管養老機構具有公益性，政府會提供財政補貼，但是政府完全沒有能力承擔所有老人的養老服務費用，只能為少數高齡、獨居、孤寡老人提供資金補貼或者幫助其購買養老服務，因此如果沒有其他渠道的資金支持，老年人的潛在需求就無法轉化為實際需求。

陜南地區農村養老服務社會化改革推進路徑

陜南地區地處秦嶺腹地，獨特的地理環境造就了當地民風淳樸，安土重遷的人文環境。較為封閉的地域環境孕育了當地特色的社區互助文化，在大山深處，鄰里之間的互助早已潛移默化，深入人心。農村養老民生服務領域的社會化改革離不開政府、市場、社會組織、農村居民等多方主體的共同努力。積極探索康養新模式、發揮市場的主體作用，促進社會資本與社會組織積極參與，提高農村居民的購買能力，是陜南農村養老服務改進的必由之路。

（一）拓寬資金來源渠道，構建多層次支持體系

拓寬資金來源渠道、構建多層次支持體系是確保陜南農村養老服務持續發展的重要途徑。

第一，引入多元化資金渠道勢在必行。除依賴財政補助外，應積極引入社會資本、保險資金和公益捐贈，緩解政府財政壓力，激發市場活力。政府可通過政策激勵吸引社會資本進入養老領域，鼓勵金融機構提供低息貸款，拓寬資金來源，同時通過設立公益基金支持長期發展。

第二，建立分期撥款與績效考核結合的資金分配機制。根據項目進度分期撥款，并通過績效考核靈活調整資金撥付，確保資金高效利用，提升養老服務質量。

第三，推廣公私合作（PPP）模式。PPP模式結合了政府政策支持與社會資本優勢，通過共建共享分擔風險，增強項目可持續性。地方政府可簡化審批流程、提供土地等政策支持，激勵社會資本參與養老設施建設與運營。

第四，加強與中央和省級財政部門的協調，爭取專項資金支持。通過將農村養老服務納入重點項目，地方政府可獲得更多資金與政策資源，推動欠發達地區養老服務的穩步發展。

（二）完善人才培養機制，提升服務專業化水平

針對陜南地區養老服務機構專業人才匱乏問題，需從人才培養、待遇提升和管理創新等方面采取多層次舉措。

首先，構建適合陜南地區的系統化人才培訓機制至關重要。地方政府應與當地職業院校和培訓機構合作，開設專門課程，重點培養護理人員和管理人才，通過獎學金和補貼鼓勵本地年輕人加入養老服務行業。此外，推動與省內城市優質養老機構合作，開展實習和經驗交流，提升本地從業人員的實踐能力。

其次，提高陜南地區從業人員的社會待遇和職業吸引力。政府應出臺專項政策，提供住房補貼、績效獎勵等福利，增強職業認同感，并建立明確的晉升通道和績效考核機制，確保高素質人才留在當地養老服務行業。再次，借助社會力量推動管理現代化。通過與民間組織和企業合作，引入現代管理模式，推行“公建民營”模式，利用市場競爭吸引優秀管理人才，提升陜南地區養老機構的服務水平。

最后，推廣信息化手段，促進服務效率和人才培養提升。通過智能管理平臺優化運營流程，降低管理成本，并利用在線培訓為當地一線人員提供持續學習機會，推動養老服務向精細化和智能化發展，適應陜南地區的特殊需求。

（三）健全市場要素機制，發揮市場的主體作用

遵循市場規律，提升市場運行效率是優化陜南地區農村養老服務的關鍵。

陜南地區應在養老服務領域公開透明的定價標準，合理制定市場價格，確保服務機構避免亂收費現象，同時有效利用中央和地方的財政補貼，提升資金使用效率。同時，服務機構之間應加強協調，實現資源共享與成本控制，推動養老服務領域的互利共贏。市場競爭機制在養老服務供給中發揮至關重要的作用，應嚴禁地方保護主義，確保國有企業、民營企業以及本地和外來企業都能公平進入市場。通過公開招標、定向委托和競爭性談判等方式選擇最優供給主體，打造公平的營商環境。在此基礎上，陜南農村養老服務需引入績效評估機制，利用市場競爭中的優勝劣汰規則，推動供給方提升服務質量。市場不僅是連接供需雙方的橋梁，還在信息反饋中發揮關鍵作用。服務機構應根據市場反饋，及時調整服務供給，精準滿足農村老年人的需求偏好，推動供給數量和內容的優化升級

（四）幫扶社會資本，引導社會組織發展

社會組織和社會資本是農村養老服務社會化改革的核心參與主體。要充分激發陜南地區農村社會組織的自主性，鼓勵其積極參與民生服務。政府應積極引導和扶持社會組織的社會資本使用，通過設立專項基金、財政撥款、稅收優惠、貸款減息等措施，給予社會組織資金上的支持。同時，對有突出貢獻的社會組織給予重點扶持和獎勵，形成激勵制度，不斷提升社會組織的自主性與積極性，充分發揮社會組織的紐帶作用，促進養老服務市場參與主體、參與形式的優化升級。

（五）轉變農村居民消費觀念，提高老人購買服務的能力

陜南地區農村居民的消費觀念極度保守，需加強教育宣傳和引導。通過網絡、電視、告知等方式，扭轉農村居民的傳統家庭養老觀念。在推進農村養老社會化的過程中，需建立有效的需求表達機制，及時反饋居民訴求，推動服務提供的優化，盡力滿足農村居民的差異化需求。

農民的保收增收是轉變農村居民消費觀念的關鍵，一方面是提高對農村老年人的老年福利，發揮社會組織的公益慈善功能，對家庭困難、孤寡、高齡等老年人家庭給予適當補助；另一方面，要大力發展農業農村，加強農村勞動力專業技能培訓，扶持幫助農村發展當地特色產業，提高農村居民的收入水平，增強其支付能力。

參考文獻

[1]馬嵐：《改革開放四十年我國社會化養老服務的政策演進和發展趨勢》，載《重慶社會科學》，2018（12）：16-26頁。

[2]唐健、彭鋼：《從模糊失衡到多元均衡：福利多元主義視域下農村社會化養老主體責任反思與重構》，載《農村經濟》，2020（08）：91-99頁。

[3]劉苓君、李含偉：《農村社區參與社會化養老意愿的影響因素分析》，載《西北人口》，2021，42（01）：26-37頁。

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[9]胡芳肖、李蒙娜、張迪：《農村老年人養老服務方式需求意愿及影響因素研究——以陜西省為例》，載《西安交通大學學報（社會科學版）》，2016，36（04）：57-64+136頁。

作者簡介

陳 婧 西安開放大學教務處助教

楊巧雲 西北大學公共管理學院研究生